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Justice et affaires intérieures

Proposition de décision-cadre du Conseil concernant la lutte contre le racisme et la xénophobie.



COM (2001) 664 final  du 28/11/2001
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 28/11/2008

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 26/12/2001
Examen par la délégation le 12/04/2002

Justice et affaires intérieures

Lutte contre le racisme et la xénophobie

Texte E 1895 - COM (2001) 664 final

(Procédure écrite du 12 avril 2002)

Ce projet de décision-cadre, proposé par la Commission européenne, vise à renforcer la lutte contre le racisme et la xénophobie en prévoyant une harmonisation des législations pénales des États membres.

1. Le contenu du projet

Le projet définit, tout d'abord, le racisme comme une « aversion » envers des individus ou des groupes fondée sur la race, la couleur, l'ascendance, la religion, les convictions, l'origine nationale ou ethnique.

Il impose, ensuite, aux États membres d'ériger en infractions pénales une série de comportements intentionnels, tels que l'incitation publique à la violence ou à la haine, les insultes ou menaces à caractère raciste ou xénophobe, l'apologie publique de crimes contre l'humanité, le négationnisme, ainsi que la diffusion ou la distribution de tout contenu comportant des propos racistes ou xénophobes, y compris sur Internet.

L'incitation, la complicité et la tentative de commettre ces infractions seraient également punissables.

Le projet prévoit que ces infractions doivent être passibles de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. Il impose aux États membres de prévoir une peine maximale d'au moins deux ans d'emprisonnement pour l'incitation à la violence et à la haine, ainsi que pour la direction, le soutien et la participation à des groupes racistes ou xénophobes. Par ailleurs, l'intention raciste serait considérée comme une circonstance aggravante pour toute autre infraction.

En outre, les personnes morales pourraient être poursuivies pour des actes commis pour leur compte par toute personne agissant, soit individuellement, soit en tant que membre dirigeant.

Chaque État membre devrait prendre les mesures nécessaires pour établir sa compétence, soit lorsque l'infraction a été commise, en tout ou en partie, sur son territoire, soit lorsque l'auteur de l'infraction est l'un de ses ressortissants ou bien encore lorsque l'infraction a été commise pour le compte d'une personne morale établie sur son territoire.

Le projet prévoit, enfin, la désignation par les États membres de points de contact opérationnels afin de faciliter l'échange d'informations.

Cette décision-cadre devrait être retranscrite dans les législations nationales avant le 30 juin 2004.

2. Les difficultés soulevées par ce projet

L'initiative de la Commission a fait l'objet d'un premier débat au sein du groupe compétent du Conseil au début de l'année, où elle a rencontré un certain scepticisme et parfois une franche hostilité chez les représentants des États membres.

Ainsi, plusieurs de ces représentants ont critiqué la définition retenue par la Commission du racisme et de la xénophobie, notamment l'emploi du terme d'« aversion » ou la référence à la religion.

La compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (sur la liberté d'expression et d'opinion et la liberté d'association) a également été évoquée.

Par ailleurs, plusieurs représentants s'étant étonnés de l'absence dans le projet de toute disposition relative à la lutte contre les discriminations, la Commission européenne a fait valoir qu'elle considérait que la lutte contre les discriminations, y compris du point de vue pénal, relevait de l'article 13 du traité instituant la Communauté européenne.

Mais les plus fortes critiques sont venues des représentants du Royaume-Uni et du Danemark, qui se sont opposés au projet en rappelant que la lutte contre le racisme et la xénophobie n'avait pas été retenue par les conclusions du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999, comme une priorité du point de vue de l'harmonisation des législations pénales par les chefs d'État et de gouvernement.

Effectivement, la question essentielle soulevée par la proposition de la Commission porte sur le fait de savoir si l'objectif poursuivi, aussi légitime soit-il, peut être réalisé au niveau national ou bien s'il nécessite une intervention au niveau de l'Union européenne. Or, à cet égard, il convient de remarquer que tous les États membres, sans exception, disposent d'une législation proscrivant les comportements racistes et xénophobes.

Par ailleurs, il existe déjà, au niveau de l'Union européenne, une action commune, adoptée par le Conseil en 1996, relative à la lutte contre le racisme et la xénophobie, qui prévoit une coopération judiciaire entre les États membres. Selon un premier rapport sur la mise en oeuvre de cette action commune, adopté en 1998, celle-ci a démontré son efficacité.

En outre, la lutte contre le racisme et la xénophobie fait l'objet de nombreuses initiatives au niveau du Conseil de l'Europe. Ainsi, un protocole additionnel à la Convention du Conseil de l'Europe sur la cybercriminalité doit précisément répondre à l'augmentation inquiétante des contenus à caractère raciste ou xénophobe sur Internet.

Dès lors, même si on partage entièrement l'objectif affiché de renforcer la lutte contre ces phénomènes odieux que sont les comportements à caractère raciste ou xénophobe, on peut légitimement s'interroger sur la pertinence de l'initiative de la Commission à cet égard, et sur la plus-value qu'apporterait une harmonisation des législations pénales en la matière, au regard notamment d'autres domaines cités par les conclusions du Conseil européen de Tampere, dont la dimension transnationale est avérée, à l'image du trafic des êtres humains.

La délégation a demandé au Gouvernement de faire valoir le respect du principe de subsidiarité pour s'opposer à l'initiative de la Commission. En outre, elle a estimé que le Gouvernement devait rappeler à la Commission que la coopération judiciaire pénale relève du troisième pilier et que, en conséquence, l'article 13 du traité instituant la Communauté européenne ne peut servir de base juridique pour la lutte contre les discriminations d'un point de vue pénal.