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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de crédit aux consommateurs

COM (2002) 443 final  du 11/09/2002
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 23/04/2008

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 08/10/2002
Examen par la délégation le 12/11/2002

Ce texte a fait l'objet des propositions de résolution : voir le dossier legislatif, voir le dossier legislatif

Marché intérieur

Communication de M. Aymeri de Montesquiou
sur l'harmonisation des dispositions en matière
de crédit aux consommateurs

Texte E 2103

(Réunion du 12 novembre 2002)

Les opérations de crédit à la consommation ont fait l'objet, depuis 1987, de directives successives destinées à établir un cadre communautaire et à instituer des règles communes de protection des consommateurs.

En dépit de ces textes, il ressort de différents rapports présentés par la Commission, et des consultations qu'elle a menées, que de grandes disparités subsistent entre les législations nationales dans le domaine du crédit accordé aux personnes physiques, en général, et du crédit à la consommation, en particulier. Les écarts auraient même été creusés par l'adoption, lors de la transposition en droit interne, de dispositifs nationaux plus exigeants que les textes communautaires eux-mêmes. Les États membres ont en effet souhaité aller au-delà des règles européennes pour protéger davantage leurs consommateurs, ainsi qu'ils y étaient autorisés. Il en résulte des distorsions de concurrence qui pénalisent tant l'activité des prêteurs que l'accès au crédit des consommateurs, dans un contexte d'inégale protection des parties.

En conséquence, la Commission propose, par le texte soumis à notre examen, de refondre le dispositif d'ensemble. Cette réécriture a aussi pour intérêt de tenir compte de l'évolution, au cours des vingt dernières années, de la notion même de « crédit à la consommation », devenu, selon ses termes, « le lubrifiant de la vie économique ». Celui-ci prend désormais des formes multiples : il est offert aux consommateurs à travers de nombreux instruments financiers et l'on estime à plus de 500 milliards d'euros le montant des encours de crédits à travers les quinze États membres de l'Union européenne, soit plus de 7 % de leur produit intérieur brut total. Ce volume croît chaque année d'environ 7 %, ce qui pose, d'une part, la question de la sécurité du prêteur, d'autre part, celle de la protection des consommateurs. Globalement, 65 % des ménages disposeraient d'un crédit à la consommation et 30 % environ d'une autorisation de découvert bancaire.

L'objectif affiché par la Commission est donc de permettre la création d'un marché à la fois plus transparent, plus efficace et plus protecteur des consommateurs afin que la libre circulation des offres de crédits s'effectue dans des conditions favorables à l'ensemble des parties.

Concernant la méthode retenue, la Commission a fait le choix d'une directive, considérant qu'un règlement d'application immédiate et directe dans les droits nationaux des États membres poserait plus de difficultés pratiques d'harmonisation qu'il n'en résoudrait. Toutefois, et afin de ne pas retomber dans le travers précédent, il est bien spécifié qu'il s'agit ici d'une directive d'harmonisation maximale dont les dispositions ont un caractère impératif, sauf exceptions précisément signalées. La démarche adoptée apparaît effectivement la plus convaincante pour aboutir à une réglementation européenne uniforme établissant des conditions de concurrence équitables entre prêteurs.

*

Avant d'entrer dans le détail de ses dispositions, il convient de préciser que cette proposition a été déposée le 11 septembre dernier et qu'elle pourrait être présentée par la Commission lors du Conseil « compétitivité » des 14 et 15 novembre prochains. Les premières réunions de travail conduites sur ce texte ont toutefois mis en lumière de profondes divergences entre les États membres sur l'ampleur à donner à ce dispositif et l'on peut déjà signaler que cette directive contredit, sur plusieurs points, le droit qui s'applique en la matière dans notre pays.

*

Quelle est la philosophie générale du texte ? Globalement, l'optique retenue est celle d'assurer la protection du consommateur, considérant qu'il est de l'intérêt de la profession de prêteur d'être confrontée à un emprunteur solvable et conscient de l'étendue de son engagement.

En conséquence, le texte prévoit des dispositifs protecteurs parfois judicieux, mais parfois aussi excessifs et susceptibles de créer des déséquilibres allant à l'encontre du but recherché.

1. Un champ d'application extensif

Le texte prévoit de s'appliquer à tous les types et formes de crédits offerts aux particuliers, à l'exception de quelques cas dûment identifiés, notamment le prêt destiné à l'acquisition ou la transformation d'un bien immobilier ; les facilités de paiement sans frais, remboursables en une fois et n'excédant pas trois mois ; les crédits ou avances sur salaire consentis occasionnellement par un employeur à son salarié.

Le champ d'application potentiel du texte est donc extrêmement large et comprend toutes les formes de crédit, quel qu'en soit le montant, allant des formules les plus classiques - la simple facilité de trésorerie - aux montages financiers les plus complexes, par exemple le crédit pour location avec option d'achat.

Cette approche globale ne paraît pas injustifiée, mais la rédaction actuelle du texte mériterait d'être améliorée sur deux points :

- d'abord, pour obtenir l'assurance que les opérations destinées au financement immobilier sont bien intégralement exclues du dispositif en raison de leurs spécificités ;

- ensuite, pour proposer un assouplissement en ce qui concerne les facilités de paiement sans frais n'excédant pas trois mois. En effet, la proposition ne les exclut de son champ d'application que si le remboursement s'effectue en un seul versement ; or, de nombreux fournisseurs proposent aux consommateurs la faculté, très populaire, du « paiement en trois fois, sans frais », qui risquerait de disparaître si une réglementation plus contraignante devait s'appliquer systématiquement.

Par ailleurs, les cautions sont expressément incluses dans le dispositif, qu'elles soient sûreté d'un consommateur ou d'un commerçant, afin qu'elles bénéficient des mêmes conditions d'information et de protection que les emprunteurs auxquels elles sont susceptibles de se substituer. Une telle assimilation paraît pertinente compte tenu de la fréquente méconnaissance de l'ampleur de ses engagements par la personne qui accepte de se porter caution pour une autre.

2. Une information renforcée du consommateur

a) Avant la formation du contrat de prêt

· La publicité doit être loyale

Jusqu'à présent, pour faire connaître des conditions de crédit, les brochures d'information ou les publicités pouvaient utiliser des exemples d'emprunts, partant du principe qu'il n'est pas possible de communiquer sur une hypothèse unique de prêt puisque chaque consommateur a ses propres contraintes, par définition variables d'un cas à l'autre. Désormais, le recours à des exemples de prêt ne sera pas interdit, mais il devra être limité et il appartiendra au prêteur d'attirer l'attention du consommateur sur le coût réel du prêt qu'il envisage de contracter.

Cette disposition n'est pas dénuée d'intérêt, mais on observera qu'elle n'est guère éloignée du texte de la directive européenne applicable à la publicité mensongère et déloyale.

· L'information préalable doit être complète

Préalablement à la conclusion du contrat, le consommateur doit être informé des caractéristiques du prêt qu'il s'apprête à souscrire (taux fixe ou variable, conditions de variabilité, de prélèvements, de remboursement...).

L'information doit également préciser le coût total du crédit sur la base d'un taux annuel effectif global (TAEG) défini de manière identique à travers le territoire de l'Union et correspondant au prix réel du crédit réparti sur la période de remboursement choisie, tous frais, taxes, indemnités, commissions, intérêts, assurance inclus.

En contrepartie de l'information qui lui est délivrée, le consommateur doit répondre, de manière exacte et complète, aux demandes de renseignement du prêteur pour que celui-ci soit à même d'apprécier sa situation financière et ses capacités de remboursement.

· Une obligation de conseil incombe au prêteur

Le texte va même au-delà de l'obligation d'information puisqu'il impose désormais au prêteur une obligation générale de conseil afin que le consommateur puisse faire le choix le plus pertinent, compte tenu de sa situation, parmi les différents types de prêts servis par le professionnel. La proposition prévoit donc que le prêteur signale « les avantages et, le cas échéant, les inconvénients » du crédit proposé, expression assez maladroite, il est vrai, pour inciter le prêteur à guider le choix de l'emprunteur au mieux de ses intérêts.

· Les prêteurs doivent être immatriculés

Afin de garantir la qualité du fournisseur de crédit, le texte demande aux États membres d'assurer l'immatriculation des prêteurs et intermédiaires de crédit. L'ensemble de l'activité sera supervisé par un organisme officiel susceptible de recueillir d'éventuelles réclamations. Cette disposition répond à une préoccupation légitime mais on observera qu'une méthode uniforme dans l'ensemble de l'Union européenne risque d'être d'application difficile, compte tenu de la diversité des situations nationales.

b) Dans le contrat de prêt

Le contrat définitif doit comporter par écrit, ou sur tout autre support durable, les caractéristiques arrêtées en commun de manière « pertinente, lisible et exacte », formulation que l'on peut estimer trop subjective pour être vraiment opérationnelle.

Par ailleurs, selon la proposition de directive, le contrat doit désormais préciser trois taux différents :

- le TAEG, tel que défini précédemment ;

- le taux total prêteur, c'est-à-dire ce que le prêteur réclame pour le service qu'il fournit : intérêts, frais de dossier, frais de gestion, frais d'assurance si le prêteur l'impose, frais d'utilisation d'une carte si elle est liée directement à l'opération de crédit... ;

- le taux débiteur, c'est-à-dire le taux d'intérêt que paiera l'emprunteur, qu'il soit fixe ou variable, puisque seule cette donnée est susceptible de subir des modifications, au fil du temps, dans l'ensemble du contrat.

Ce faisant, on peut s'interroger sur la clarté de l'information ainsi délivrée à un consommateur présupposé néophyte, qui se trouvera confronté à une multitude de chiffres différents.

De surcroît, il n'est pas certain que ces taux donnent systématiquement une vision réelle du coût du crédit. Par exemple, si le prêt est conclu à taux variable, empêchant par définition de calculer ex ante son TAEG, le texte prévoit qu'il convient de l'apprécier comme s'il restait fixé à son niveau initial... ce qui fausse obligatoirement le résultat réel de l'opération. Le problème se pose dans des termes équivalents pour ce qui concerne les contrats de prêt avec option d'achat. Finalement, il me semble que le souci du détail poussé à l'extrême pourrait bien conduire à compliquer plutôt qu'à éclairer le choix de l'emprunteur.

3. Le recours contrôlé aux bases de données centralisées

a) L'interdiction d'utiliser les données personnelles

Dans un souci de protection de la vie privée, le texte prévoit que la collecte et le traitement des informations personnelles fournies par le consommateur ne doivent servir qu'à apprécier ses facultés de remboursement : elles ne peuvent en aucun cas être utilisées aux fins de marketing ou de commercialisation ultérieures, ce qui paraît une précision bienvenue.

b) La contribution à la lutte contre le surendettement

· La création de fichiers informatiques

La proposition considère que la création de bases centralisées de données peut éviter l'endettement excessif des particuliers : si une base informatique de situation d'endettement est disponible, le prêteur pourra voir sa responsabilité engagée lorsqu'il accordera un crédit déraisonnable au vu de l'information dont il disposait sur la situation financière du consommateur.

C'est pourquoi le texte oblige les États membres à constituer, sur leurs territoires, des bases de données accessibles à tous les prêteurs et de type négatif, c'est-à-dire qui ne répertorient que les consommateurs ayant enregistré des incidents de paiements. La Commission incite toutefois à aller au-delà de ce minimum et à créer des bases de type positif, intégrant cette fois tous les engagements de crédit. On peut comprendre la motivation de cette dernière suggestion, mais elle soulève néanmoins dans notre pays, me semble-t-il, un certain nombre d'interrogations au regard des libertés publiques. Par ailleurs, est-il vraiment pertinent d'introduire la possibilité de situations différentes entre États membres au sein d'une directive d'harmonisation maximale ?

En tout état de cause, la création des fichiers, négatifs ou plus encore positifs, nécessiterait de définir avec précision la manière dont les données devront être appréhendées, enregistrées, utilisées et actualisées pour permettre une consultation harmonisée et efficace des bases. Ce que le texte ne fait pas.

· La notion de prêt responsable

L'intérêt majeur de constituer ces bases de données est de permettre au texte d'élaborer ici la notion de « prêt responsable », obligation de moyen et non de résultat mise à charge du prêteur et appliquée de manière identique à travers l'Union européenne, tant dans l'intérêt individuel du consommateur que dans l'intérêt collectif des prêteurs.

La responsabilisation accrue du prêteur ne paraît pas inutile dans ce contexte, mais on observera toutefois une incohérence dans le dispositif proposé : en effet, le prêteur est censé consulter les bases centralisées de données avant la conclusion du contrat par le consommateur ou la personne agissant en garantie de celui-ci, puis il doit détruire ces données une fois le prêt accordé ou refusé. Or, s'il agit de cette manière, on voit mal comment il pourrait faire la preuve ultérieurement qu'il a bien procédé au contrôle préalable de la situation de son client.

4. L'encadrement des cas d'interruption du lien contractuel

a) Par la rétractation du consommateur

La proposition prévoit d'accorder au consommateur une faculté de rétractation sans motif durant une période de quatorze jours, délai équivalent à celui reconnu dans le cadre de la directive récemment adoptée en matière de vente à distance de services financiers.

D'après le texte, cette faculté n'empêche pas, toutefois, une exécution immédiate du contrat. En contrepartie, et pour éviter les abus, le prêteur pourra exiger du consommateur qui exerce ensuite son droit de rétractation, le paiement d'une indemnité correspondant au TAEG pour la période comprise entre la mise à disposition et le restitution des fonds et/ou des biens liés au contrat de prêt.

Cette disposition semble bien singulière : la logique voudrait en effet qu'on ne puisse procéder au commencement de l'exécution du contrat avant la fin de la période de rétractation, sauf demande expresse du consommateur. C'est d'ailleurs ainsi que les choses se passent en droit français puisque, dans ce cas, la durée de la faculté de rétractation est réduite de sept à trois jours.

De manière plus générale, on peut s'interroger sur le bien-fondé de prévoir une période de rétractation aussi longue, susceptible de fragiliser les relations commerciales, si tant est qu'un vendeur prenne le risque de livrer un bien avant l'expiration du délai de rétractation. Ce délai, dont on peut comprendre l'intérêt dans le cas de vente à distance, paraît excessif dans un cadre plus classique de rencontre physique et de dialogue entre le prêteur et l'emprunteur.

b) Par le remboursement anticipé du prêt

Le texte propose de confirmer l'existence d'un droit au remboursement anticipé, partiel ou total, au profit du consommateur et prévoit une indemnisation équitable et objective du prêteur dans cette hypothèse, sauf cas précisément définis où ce dernier ne subit pas de préjudice du fait de la rupture du contrat (prêts de moins d'un an à taux variables, crédits assurés, avances en comptes courants ...).

Cette disposition contrarie le droit français qui s'oppose justement à une obligation d'indemnisation, pour contribuer à lutter contre le surendettement des ménages et inciter au remboursement anticipé des prêts à la consommation dès que l'emprunteur en a la possibilité.

5. Une acception excessivement large des activités de prêteur

a) L'interdiction de démarchage

Le texte propose d'interdire tout démarchage non sollicité portant sur les différents crédits qui entrent dans son champ d'application. En conséquence, il s'oppose à la négociation de crédits en dehors des établissements commerciaux, nonobstant l'existence, on l'a vu, d'un délai de rétractation significatif.

Ce faisant, une prohibition aussi générale aurait également pour effet d'empêcher globalement la vente par voie de démarchage où, le plus souvent, la fourniture de biens s'accompagne d'une offre de crédit accessoire. Il pourrait en résulter des effets immédiats sur l'emploi dans ce type de vente qui conserve un poids important dans l'ensemble de l'activité commerciale.

b) La responsabilité solidaire des fournisseurs

Dans un souci de protection renforcée, le texte accorde au consommateur le droit de se retourner contre le prêteur si le fournisseur du bien ou du service acheté à crédit ne remplit pas ses obligations (absence de livraison, produit défectueux...). Ce système de responsabilité solidaire, lorsque les deux fournisseurs opèrent ensemble sur le marché, paraît très excessif. Notamment, il ferait peser sur le prêteur une responsabilité solidaire pour toute la durée de vie du bien et non pas seulement lorsque le prêteur remet les fonds au fournisseur à la livraison du bien acheté à crédit. Il convient de prévoir un dispositif plus équilibré pour que chaque intervenant au contrat assume la part de responsabilité qui est effectivement la sienne dans l'opération.

Voici, tracé à grands traits, le cadre général de ce texte complexe. D'autres dispositions y figurent également, notamment pour ce qui concerne la protection à accorder aux personnes qui se portent caution et pour l'encadrement des conditions de recouvrement des créances impayées, toutes choses qui paraissent globalement convenables.

Les différentes réserves qu'inspire ce texte me conduisent à vous proposer le dépôt d'une proposition de résolution, afin que ces observations puissent être transmises au gouvernement et défendues lors de son examen.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je vous remercie d'avoir exposé, en des termes simples, le contenu fort complexe de cette proposition de directive qui est susceptible de s'appliquer à une grande partie de la population européenne, si j'en juge par le volume des encours bancaires que vous nous indiquiez.

M. Hubert Durand-Chastel :

Il s'agit là d'un texte d'harmonisation dans le domaine des prêts et nous savons bien que l'élément fondamental, dans ce type de contrat, est le taux de l'intérêt, tout le reste n'étant qu'accessoire. Or, dans le même temps, j'observe que l'Europe peine à définir un rapprochement des politiques fiscales des États membres et je me demande si la priorité ne devrait pas porter sur cet objectif avant de mettre en oeuvre une harmonisation du coût du crédit.

M. Aymeri de Montesquiou :

Cette proposition n'a pas exactement pour but de lisser le coût du crédit à travers l'Union, mais plutôt de mettre les différents opérateurs en situation de juste et équitable concurrence. En l'espèce, elle propose de mettre chacune des parties, prêteur et emprunteur, en face des responsabilités qui sont les siennes, pour nouer l'engagement réciproque de manière correcte.

M. Marcel Deneux :

Je suis perplexe devant l'étendue du champ d'application de ce texte, sur lequel on sent l'influence des mouvements de consommateurs du Nord de l'Europe, qui ne réagissent pas toujours comme on le fait dans notre pays.

À titre personnel, je serais plutôt favorable à l'instauration de fichiers centralisés des situations d'endettement, même s'ils ne sont pas conformes à la législation française actuelle. J'ai souvent l'occasion d'aider à la constitution des dossiers de surendettement et j'ai encore pu constater récemment le cas d'une famille présentant jusqu'à onze crédits à la consommation simultanés. Dans certains cas, des emprunteurs indélicats n'hésitent pas d'ailleurs à construire leur propre insolvabilité pour bénéficier de la loi sur le surendettement. Les prêteurs souhaiteraient pouvoir disposer de données fiables sur la situation financière de leurs clients, qu'ils ne peuvent connaître avec certitude aujourd'hui, surtout face à des emprunteurs de mauvaise foi. Le Président Haenel vous confirmera qu'il existe en Alsace une possibilité de déclarer sa faillite personnelle et c'est une grande source d'inquiétude pour les banquiers. Doit-on considérer qu'il faut aller dans cette direction ?

Par ailleurs, nous savons bien qu'il existe des moyens de détourner l'application du texte sur le droit de rétractation du consommateur : il suffit pour cela d'antidater les contrats, et c'est souvent pratiqué face à des consommateurs naïfs et inexpérimentés qui constituent une cible de choix pour les démarcheurs.

Pour répondre à la préoccupation de M. Durand-Chastel, je préciserai que ce n'est pas tant le taux d'intérêt qui emporte le choix de l'emprunteur, mais plutôt le montant de la mensualité qu'il aura à rembourser, sans qu'il prête toujours attention à la durée de remboursement sur laquelle il s'engage.

M. Aymeri de Montesquiou :

La proposition de directive souhaite responsabiliser le prêteur en l'engageant à ne pas accorder de prêts de manière déraisonnable. La constitution de bases informatiques de type négatif me semble déjà être un progrès, sans pour autant contredire la loi « Informatique et libertés ». Le fichier des impayés tenu à la Banque de France répond déjà, pour partie, à cette préoccupation.

J'ai été, pour ma part, stupéfié d'apprendre l'importance du volume des prêts à la consommation accordés dans l'ensemble de l'Union européenne. Il justifie, je crois, que l'on cherche à harmoniser les conditions d'octroi de ces prêts, mais dans un souci d'équilibrer les responsabilités et les charges des uns et des autres. C'est ce que j'ai cherché à faire dans la proposition de résolution que je vous soumets et qui, si vous en êtes d'accord, sera transmise à la commission des Affaires économiques compte tenu de ses implications en matière de protection des consommateurs.

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À l'issue de ce débat, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le texte E 2103 relatif à l'harmonisation des dispositions législatives et administratives des États membres en matière de crédit aux consommateurs,

Approuve l'harmonisation des règles applicables en matière de crédit aux consommateurs dès lors que le champ d'application du texte est précisément défini ;

Souhaite donc que le texte :

- exclue expressément les opérations de crédit immobilier ;

- n'alourdisse pas à l'excès certaines procédures de facilités de paiement dont bénéficient actuellement les consommateurs, notamment les opérations de « paiement en trois fois, sans frais » dont le volume ne justifie pas qu'elles entrent dans le cadre du dispositif proposé ;

S'interroge sur l'utilité de multiplier les informations relatives aux différents taux du crédit dans le contrat de prêt, dès lors que l'information préalable de l'emprunteur est précise et complète ;

Demande au Gouvernement :

- que soient précisées les conditions d'instauration, d'utilisation et d'actualisation des fichiers informatiques de données de type négatif envisagés pour lutter contre le surendettement ;

- que soit supprimée l'incitation à la constitution de fichiers de type positif, susceptible de créer des disparités entre États membres ;

- que soit déterminée la procédure de conservation des données informatiques pour valoir preuve du comportement responsable du prêteur ;

- que soient aménagées les conditions dans lesquelles le contrat de prêt peut recevoir un début d'exécution durant la période de rétractation sans motif de l'emprunteur ;

- que figurent au contrat de prêt les conditions de son remboursement anticipé, et notamment la possibilité d'y procéder sans paiement d'indemnité compensatoire au prêteur ;

- que soit autorisé le démarchage à domicile pour la vente de biens ou services assortie d'une proposition de prêt accessoire ;

- que soit supprimée la responsabilité solidaire du prêteur et du fournisseur de biens et services durant toute la durée de vie du produit vendu à crédit.