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Justice et affaires intérieures

Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat

COM (2002) 548 final  du 07/10/2002
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 13/12/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 22/10/2002
Examen par la délégation le 10/03/2004

Justice et affaires intérieures

Conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers
aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat

Texte E 2112 rectifié - COM (2002) 548 final

(Procédure écrite du 10 mars 2004)

Cette proposition de directive de la Commission européenne s'inscrit dans un ensemble de mesures visant à harmoniser les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans l'Union européenne. Elle est fondée sur l'article 63 du traité instituant la Communauté européenne. Le traité d'Amsterdam a, en effet, transféré dans le « pilier communautaire » les questions relatives à l'asile et à l'immigration, qui relevaient auparavant du « troisième pilier ». Ces questions restent cependant, dans une large mesure, soumises à la règle de l'unanimité. Par ailleurs, en raison de leur situation particulière au regard de ces matières, le Danemark ne sera pas lié par la directive, de même que le Royaume-Uni et l'Irlande, à moins que ces derniers n'en décident autrement.

1. Le contexte de la proposition

La politique européenne dans le domaine de l'immigration comprend trois volets : la lutte contre l'immigration clandestine, les partenariats avec les pays d'origine et l'intégration des étrangers légalement installés sur le territoire des États membres. Ces trois volets sont indissociables car il s'agit de respecter un « juste équilibre » entre une politique d'intégration des immigrants légaux, d'une part, et une lutte résolue contre l'immigration clandestine, d'autre part, conformément aux conclusions des Conseils européens de Tampere, d'octobre 1999, et de Séville, de juin 2002.

A quelques semaines de l'échéance fixée par le Conseil européen de Tampere, le bilan des actions européennes dans le domaine de l'immigration légale apparaît pour le moins mitigé. La plupart des propositions présentées par la Commission n'ont toujours pas été adoptées et, lorsqu'elles le sont, elles se caractérisent par un très faible degré d'harmonisation. Ainsi, la directive relative au regroupement familial, adoptée le 22 septembre 2003, procède à une harmonisation a minima, notamment en matière d'accès à l'emploi. La proposition de directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité indépendante est, quant à elle, en cours de négociation depuis plus de trois ans et elle soulève encore d'importantes divergences entre les États membres. Comme le soulignait le ministre de l'intérieur, M. Nicolas Sarkozy, lors de son audition devant la délégation le 13 mars 2003 : « sur ces textes, on retrouve un clivage entre deux groupes de pays. Ceux qui privilégient l'intégration de ces étrangers et qui souhaitent les faire bénéficier du droit de s'installer dans un autre État membre en ayant accès à l'emploi, et ceux qui, au contraire, s'attachent à multiplier les conditions d'accès au statut, à limiter les droits qui y sont attachés et à refuser l'exercice du droit à la libre circulation dans un second État membre. La France appartient à la première catégorie de pays, qui se veut généreuse avec ceux des ressortissants d'États tiers qui ont fait preuve de leur volonté d'intégration et qui est attachée à ce que leurs droits ne soient en rien diminués, quel que soit l'État membre dans lequel ils résident ».

Si la proposition de la Commission sur les conditions d'entrée et de séjour aux fins d'études s'inscrit dans le cadre de la politique européenne d'immigration, elle répond également à l'objectif fixé à Bologne, le 19 juin 1999, par les ministres de l'éducation de vingt-neuf États européens de promouvoir le « modèle européen d'enseignement supérieur ». Comme le soulignait la déclaration commune adoptée lors de ce sommet « Nous devons faire en sorte que le système européen d'enseignement supérieur exerce dans le monde entier un attrait à la hauteur de ses extraordinaires traditions culturelles et scientifiques ». Dans un contexte d'augmentation de la mobilité des étudiants, les établissements d'enseignement supérieur européens sont, en effet, incités à accueillir un nombre plus élevé d'étudiants de pays tiers.

2. Le contenu de la proposition

L'objet de ce texte est d'harmoniser les conditions d'entrée et de séjour, pour une durée supérieure à trois mois, des ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat. Il ne vise pas à réglementer les conditions d'admission dans les établissements d'enseignement ou les filières de formation professionnelle, qui demeurent de la responsabilité des seuls États membres.

La Commission distingue quatre catégories de bénéficiaires : les étudiants, les élèves, les stagiaires non rémunérés et les volontaires. Elle fixe des conditions d'admission générales et des conditions d'admission spécifiques à chacune de ces quatre catégories. La principale condition d'admission des étudiants et des stagiaires réside dans l'assurance qu'ils disposent de ressources suffisantes pour pourvoir à leurs besoins durant leur séjour, y compris les frais d'études, et pour couvrir le coût de leur voyage de retour. Ce montant minimum n'est pas précisé, les États membres étant uniquement appelés à rendre public le montant exigé. Une connaissance suffisante de la langue du pays d'accueil peut également être exigée. L'admission pourra être refusée en cas de menace pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Par ailleurs, les différents types de titre de séjour couverts par la proposition ont, sauf exception, une durée de validité maximale d'une année et peuvent, en principe, être renouvelés annuellement pour les étudiants et, à titre exceptionnel, pour les stagiaires, mais pas pour les autres catégories. En ce qui concerne la mobilité, la proposition distingue les étudiants, auxquels elle accorde un droit de séjour dans un autre État membre lorsque ceux-ci souhaitent suivre une partie de leur programme d'études dans cet État, et les autres catégories. Enfin, la proposition accorde de manière générale aux étudiants et aux stagiaires non rémunérés un accès limité au marché de l'emploi à concurrence d'un horaire maximum de travail autorisé fixé par chaque État membre dans une fourchette allant de 10 à 20 heures par semaine. Les États membres conserveraient toutefois la possibilité de refuser l'accès au marché du travail durant la première année.

3. Les négociations au sein du Conseil et la position du gouvernement français

Cette proposition a soulevé trois difficultés principales, portant sur son champ d'application, sur l'articulation entre autorisation d'entrée et droit de séjour, ainsi que sur les droits accordés aux bénéficiaires (accès à l'emploi et mobilité).

Le champ d'application suscite, tout d'abord, des fortes divergences entre les États membres. Certains États souhaitent limiter la portée du texte aux seuls étudiants et volontaires, tandis que d'autres, tels que l'Allemagne, la Belgique et l'Autriche, souhaitent que les élèves de l'enseignement secondaire soient inclus dans la proposition. L'insertion de la formation professionnelle suscite une large opposition. Certains États, comme la Belgique, la Grèce, l'Italie, le Portugal et les Pays-Bas, sont sceptiques sur l'inclusion des volontaires, d'autres, comme la Finlande et la Belgique, sur les stagiaires non rémunérés. Enfin, l'Espagne et la Grèce souhaiteraient insérer une disposition spécifique pour les étudiants en médecine.

En ce qui concerne le second point, de nombreux États membres considèrent que la proposition de la Commission ne distingue pas clairement entre l'autorisation d'entrée sur le territoire et la délivrance de titres de séjour. Enfin, plusieurs États, comme la Belgique, le Portugal, la Grèce, l'Allemagne, l'Autriche, la Finlande, la Suède et les Pays-Bas, se sont montrés réservés sur les dispositions relatives à l'accès à l'emploi. L'Allemagne se montre, en outre, réticente à la reconnaissance d'un droit d'accès au système de sécurité sociale.

Le Gouvernement français est favorable au dispositif relatif à l'admission des étudiants et des volontaires, mais il est beaucoup plus réticent sur l'inclusion de la formation professionnelle et des élèves du secondaire. La mobilité internationale concerne, en effet, principalement les étudiants de l'enseignement supérieur, notamment au niveau de la maîtrise et du doctorat, et la formation professionnelle relèverait davantage de la proposition de directive sur l'emploi. Il apparaît donc préférable de limiter le champ d'application de cette directive pour conserver un contenu substantiel de droits pour les bénéficiaires (notamment en matière de mobilité, qui constitue la principale valeur ajoutée du texte). Dans cette optique, le gouvernement français soutient l'approche de la Commission sur les dispositions relatives à l'accès à l'emploi, en se montrant, cependant, réservé sur l'accès à des activités indépendantes et suggérant une approche plus souple de la durée du travail autorisée. Il apparaît, en effet, que les règles proposées par la Commission sur l'accès à l'emploi sont très détaillées pour une directive et qu'une plus grande marge de manoeuvre pourrait être octroyée dans ce domaine aux États membres, conformément au principe de subsidiarité.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de soutenir la position du Gouvernement et de l'appeler à invoquer le respect du principe de subsidiarité au sein des instances du Conseil.