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Justice et affaires intérieures

Proposition de directive du Conseil relative à l'indemnisation des victimes de la criminalité

COM (2002) 562 final  du 16/10/2002
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 29/04/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 19/11/2002
Examen par la délégation le 18/06/2003

Justice et affaires intérieures

Directive relative à l'indemnisation des victimes de la criminalité

Texte E 2132 - COM (2002) 162 final

(Procédure écrite du 18 juin 2003)

Cette proposition de directive a été présentée par la Commission européenne à la suite d'un Livre vert sur l'indemnisation des victimes de la criminalité (E 1858 - COM (2001) 536 final).

Lors de l'examen de ce Livre vert, par une procédure écrite du 17 janvier 2002, la délégation avait rappelé l'absence de dispositions relatives à ce sujet dans les traités et elle avait estimé que le dispositif envisagé par la Commission n'était pas conforme au principe de subsidiarité, défini à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne. En effet, elle avait souligné que « la plupart des éléments contenus dans le Livre vert portent sur des aspects purement nationaux, qui dépassent de beaucoup la situation des victimes transfrontalières, qui pourtant devrait logiquement constituer l'objet exclusif d'une action communautaire ». En conséquence, elle avait appelé le gouvernement à faire valoir le respect du principe de subsidiarité dans sa contribution au Livre vert de la Commission.

La Commission semble toutefois privilégier, avec cette proposition de directive, une « approche haute » de ce sujet par un instrument contraignant et étendu. En effet, l'objectif visé par la Commission est « de faire en sorte que tous les citoyens de l'Union et toutes les personnes en séjour régulier dans l'Union européenne puissent être indemnisés de façon appropriée pour les préjudices subis s'ils étaient victimes d'une infraction sur le territoire de l'Union ». Pour ce faire, la Commission propose de définir des normes minimales pour l'indemnisation publique des victimes d'infractions. Ces normes minimales concerneraient notamment le champ d'application personnel et territorial des régimes d'indemnisation, les préjudices couverts et les principes à respecter pour déterminer le montant de l'indemnité, le rapport entre l'indemnisation publique et l'indemnisation qui est réclamée à l'auteur de l'infraction, ainsi que les possibilités d'ajouter certains critères restrictifs pour l'octroi d'une indemnité de l'État. Une plus facile indemnisation des victimes dans les situations transfrontalières, par une meilleure coopération entre les autorités nationales, n'apparaît que comme un objectif second dans cette proposition. La Commission a en effet choisi de recourir à un instrument contraignant (une directive) et à une harmonisation des règles nationales.

Elle a également privilégié une approche très étendue puisque, d'une part, le dispositif qu'elle propose s'appliquerait aussi bien aux citoyens de l'Union qu'aux ressortissants de pays tiers résidant légalement dans la Communauté, et, d'autre part, il s'appliquerait tant aux affaires transfrontalières qu'aux affaires purement internes.

La Commission européenne reconnaît, toutefois, qu'une telle initiative ne peut être fondée, ni sur la base des dispositions expresses du traité instituant la Communauté européenne, ni sur celles du traité sur l'Union européenne. Elle estime, cependant, que sa proposition peut être fondée sur la base de l'article 308 du traité instituant la Communauté européenne, qui dispose que : « si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet égard, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ».

Cette interprétation est pourtant contestée par le service juridique du Conseil qui, dans un avis rendu le 31 janvier 2003, a considéré que, en l'espèce, les conditions prévues pour recourir à l'article 308 du traité n'étaient pas remplies. Comme le souligne cet avis, « on peut faire valoir que l'objectif énoncé [par le traité] englobe l'objectif visant à faciliter l'accès transfrontalier aux régimes nationaux d'indemnisation des victimes de la criminalité qui sont des citoyens de l'Union européenne, lorsque la victime réside dans un État membre autre que l'État sur le territoire duquel l'infraction a été commise ». Mais il précise plus loin qu'« on ne saurait arriver à la même conclusion s'agissant des autres dispositions de la section 1 de la proposition relative à la mise en place de normes minimales qui s'appliqueraient indistinctement aux situations internes et transfrontalières. Ces dispositions ne peuvent donc être fondées sur l'article 308, ni sur aucune autre disposition du traité CE ». Par conséquent, le service juridique du Conseil a considéré que seules les dispositions du projet de directive relatives à l'accès transfrontalier à l'indemnisation, ainsi qu'une clause de non discrimination, pouvaient faire l'objet d'une législation européenne, car il n'existe pas dans le traité de base juridique pour l'adoption des dispositions relatives aux normes minimales en matière d'indemnisation des victimes de la criminalité. En outre, il a estimé que, pour prévoir des dispositions facilitant l'accès transfrontalier à l'indemnisation pour les victimes de la criminalité, la proposition devrait être scindée en deux instruments, l'un fondé sur l'article 308 du traité en ce qui concerne les citoyens de l'Union européenne et l'autre sur l'article 63-3 pour étendre les avantages dont jouissent les citoyens de l'Union européenne aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans un État membre de l'Union.

Compte tenu de cet avis, on aurait pu penser que la Commission européenne modifierait sa proposition ou que le Conseil limiterait son examen à la partie relative aux aspects transfrontaliers. Or, contre toute attente, le groupe de travail compétent du Conseil a décidé de commencer l'examen du texte par les articles de la première section, lors de sa réunion du 7 février 2003, et a poursuivi cette première lecture le 7 avril dernier. En effet, la Commission européenne et plusieurs représentants des États membres ont estimé que le service juridique du Conseil faisait une lecture restrictive du traité. Et parmi ces délégations figure la délégation française, pour laquelle le texte proposé par la Commission ne soulève pas de difficultés. Or, on sait que lorsqu'une proposition donne lieu à une première lecture au sein d'un groupe de travail du Conseil, il est ensuite très difficile à un État membre de faire valoir le respect du principe de subsidiarité.

En réalité, la question de la base juridique rejoint une question autrement plus importante qui concerne le contrôle du principe de subsidiarité. Ce cas illustre, une nouvelle fois, la nécessité de prévoir un dispositif de contrôle de la subsidiarité par les parlements nationaux reposant sur un mécanisme d'alerte précoce et un droit de saisine ex-post de la Cour de justice, qui figurent parmi les recommandations du groupe de travail sur la subsidiarité de la Convention. Le mécanisme de prise de décision au niveau communautaire ne permet pas, en effet, actuellement un tel contrôle et seuls les parlements nationaux sont réellement incités à faire respecter le principe de subsidiarité.

Sous réserve de ces observations, la délégation a appelé à nouveau le gouvernement à faire valoir le respect tant des dispositions des traités que du principe de subsidiarité pour s'opposer à l'adoption de tout dispositif contraignant qui ne serait pas limité aux seuls aspects transfrontaliers. Par ailleurs, cet exemple pourrait être évoqué lors d'une prochaine réunion de la délégation consacrée au respect du principe de subsidiarité dans l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ».