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Justice et affaires intérieures

Accord complémentaire entre les États-Unis d'Amérique et l'Office européen de police relatif à l'échange de données à caractère personnel et d'informations y afférentes

 du 04/11/2002
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 19/12/2002

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 26/11/2002
Examen par la délégation le 10/12/2002

Justice et Affaires intérieures

Projet d'accord entre les États-Unis et Europol
relatif à l'échange de données à caractère personnel

Texte E 2141

(Réunion du 10 décembre 2002)

M. Hubert Haenel :

C'est en octobre 2001, à l'occasion de l'examen d'accords entre Europol et la Pologne, l'Estonie, la Hongrie et la Slovaquie que nous avons entendu parler pour la première fois d'un accord de coopération entre Europol et les États-Unis.

C'est notre collègue Alex Türk, que nous entendions en sa qualité de président de l'Autorité commune de contrôle d'Europol, qui a évoqué devant nous cette question.

Tout découle de la demande expresse formulée par les Américains, à la suite des attentats du 11 septembre, pour favoriser une coopération étroite entre Europol et les États-Unis. Il a alors été décidé, d'une part, de mettre en place une coopération informelle dans l'urgence, et, d'autre part, de préparer la conclusion d'un accord formel de coopération.

Dans un second temps, cet accord formel de coopération a été décomposé en deux textes différents. Le premier est un texte autorisant la transmission des données non personnelles que nous avons examiné en novembre 2001. Le second est un texte régissant la transmission des données liées à un individu identifié ou à des individus identifiables ; c'est ce que l'on appelle les données à caractère personnel. Il va de soi que c'est de loin le texte le plus important au regard de la protection des libertés individuelles. C'est de ce texte que nous sommes saisis aujourd'hui et j'ai demandé à Alex Türk de revenir devant nous pour nous dire son sentiment et celui de l'Autorité commune de contrôle d'Europol à ce sujet.

M. Alex Türk, Président de l'Autorité de contrôle commune d'Europol :

L'Autorité de contrôle commune a travaillé pendant plus d'un an sur ce dossier depuis la mi-septembre 2001. Je voudrais tout d'abord faire quelques remarques d'ordre général pour fixer l'enjeu de ce dossier.

Ce matin même, la ministre de la justice danoise, qui était en discussion avec son homologue américain à Washington et qui savait que la délégation se réunissait aujourd'hui, m'a téléphoné pour savoir si le Parlement français pouvait dès ce jour donner sa réponse sur cet accord. Je lui ai indiqué que, bien entendu, le Parlement français était maître de son propre agenda.

Je voudrais également souligner que la totalité de la négociation a eu lieu en anglais, sans traduction, y compris pour les comptes-rendus. À plusieurs reprises, c'est la délégation britannique qui, pourtant proche des positions américaines, a fourni l'interprétation nécessaire à la compréhension de certaines dispositions du texte.

Ma troisième remarque porte sur le contexte de la négociation, marquée par l'urgence liée aux attentats du 11 septembre. Les États-Unis ont alors demandé à bénéficier d'une clause spéciale issue d'un acte de mars 1999 relatif aux accords passés par Europol avec des États tiers. L'Autorité de contrôle a, en fonction de cette urgence, donné son accord, dès septembre 2001, en attendant la négociation d'un accord permanent. Elle a renouvelé son accord le 1er juillet 2002 pour la poursuite des transferts d'informations dans l'urgence.

Il faut bien comprendre qu'il y a des différences majeures dans la philosophie même des données à caractère personnel entre les États-Unis et l'Europe. Les États-Unis n'ont pas d'autorité de contrôle du type de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Ils n'ont pas non plus de législation structurée sur le mode de la loi française de 1978. Ils sont au contraire partisans d'une conception selon laquelle les données personnelles, loin d'être des attributs liés à la personne, sont une valeur marchande qui dépend des règles de fonctionnement de l'économie. Cette différence de conception crée évidemment une situation trouble dans le cas d'une négociation entre les États-Unis et les Européens sur ce sujet. Un problème de fond est notamment apparu quand nous avons décidé de mettre fin à la situation d'urgence pour nous engager dans la négociation d'un accord global et permanent. Dès lors que l'on envisageait une coopération pérenne, il convenait en effet de s'assurer, comme pour les autres pays avec lesquels Europol avait conclu des accords, que le niveau de protection américain était adéquat.

Nous nous trouvons ainsi dans une situation paradoxale. Alors que, par exemple, les Slovaques étaient très en retard il y a quelques années dans ce domaine, ils se trouvent dans une situation meilleure que les États-Unis dès lors qu'ils ont mis en place les structures et les normes juridiques nécessaires dans le cadre de leur adhésion à l'Union européenne. Mais les États-Unis répondent qu'ils n'ont pas à justifier de leur niveau de protection des libertés pour pouvoir passer un accord avec Europol. Il nous est donc particulièrement difficile de donner un avis car, si nous devions utiliser les mêmes critères que ceux que nous avons utilisés pour la Slovénie, la Slovaquie, la Pologne, la Hongrie et d'autres encore, nous serions dans l'obligation de refuser cet accord avec les États-Unis, puisque ces derniers ne peuvent pas présenter les mêmes garanties que ces pays. Mais, en même temps, personne ne doute que les États-Unis disposent depuis bien longtemps d'une législation réellement protectrice en matière de droits individuels. D'où la complexité du problème.

Le comportement des négociateurs américains a été un autre facteur de trouble. Il s'explique sans doute par l'existence de coopérations bilatérales « clandestines » entre eux et les États membres. Dans un premier temps, les négociateurs américains ont demandé à bénéficier de la procédure d'urgence ; ensuite, ils ont souhaité la mise en place d'une procédure pérenne dans le cadre de la Convention Europol ; puis, à l'occasion de rencontres aux États-Unis avec des représentants de l'Autorité de contrôle commune, ils n'ont plus clairement manifesté le besoin de cet accord, dans la mesure où ils ne se sentaient pas en état d'apporter les éléments juridiques dont nous avions besoin. En réalité, chaque gouvernement continuant à développer une coopération bilatérale avec les États-Unis, ces derniers se sont interrogés sur l'utilité de cette négociation, dès l'instant où ils obtenaient par d'autres voies les renseignements qu'ils demandaient. Mais, curieusement, après quelques semaines de flottement, ils ont à nouveau manifesté le désir d'aboutir, ce qui a subitement accéléré la préparation de l'accord, l'ensemble des délégations des États membres estimant alors qu'il était urgent de conclure la négociation. Après beaucoup d'hésitations, les États-Unis ont finalement transmis un volumineux rapport contenant des informations à caractère général sans grand intérêt pour la clarification de leur situation au regard de la protection des données à caractère personnel.

La conjonction de ces trois éléments - l'urgence, la différence de philosophie, la transmission en bilatéral de données à caractère personnel par les États membres - a placé l'Autorité de contrôle dans une position délicate. La solution finale, qui est un compromis, comporte toutefois des progrès, certes insuffisants par rapport à la situation de départ, mais en définitive très importants.

Six points posaient problème :

- la différence de culture : les Américains avaient contesté à juste titre les références aux textes européens de 1981 et 1987 et fait savoir qu'ils n'avaient pas l'intention de changer de philosophie juridique ;

- le risque d'une confusion établie à l'origine entre l'urgence et le niveau de protection adéquat des États-Unis ;

- l'impossibilité d'identifier les autorités potentiellement destinataires des informations d'Europol (évaluées à 18 000 par les Américains) ;

- la conservation, sans limitation de durée, des informations transmises et le refus du droit à l'oubli qui est un droit essentiel dans la législation « informatique et libertés » ;

- l'absence de garantie sur la transmission de ces informations à un État tiers, comme par exemple le Canada ;

- l'absence de garantie sur l'usage des informations à des fins autres que la lutte contre des activités criminelles parfaitement identifiées.

Parmi ces six points, le projet d'accord comporte des aspects positifs pour quatre d'entre eux. Il contient maintenant une référence au principe de finalité. Par ailleurs, les données ne peuvent être utilisées que par les autorités américaines compétentes. Les données sensibles (opinions religieuses, vie personnelle etc.) ne peuvent être, en outre, transmises que si cela est strictement nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi. Enfin, les transferts de données à des organismes internationaux ou à des États tiers ne peuvent avoir lieu sans l'accord préalable de la partie qui les a communiquées.

Il ne faut pas nier cependant que certains problèmes restent en suspens. Aucune garantie n'est fournie à propos de la durée de conservation des données. Le contrôle par une autorité indépendante me paraît être une question insoluble, même si les négociateurs américains n'excluent pas une formule de contrôle par une autorité « qui ne serait pas totalement sans lien avec un organe administratif d'un État fédéré ou de l'État fédéral ». Un échange de lettres devrait permettre sans doute de progresser encore sur la mise en place de moyens de contrôle indépendants et sur l'engagement d'Europol de ne pas autoriser l'utilisation de données par les États-Unis pour d'autres finalités. Encore faudrait-il que l'Autorité de contrôle dispose des moyens suffisants pour exercer un certain suivi de l'accord.

L'une des questions les plus préoccupantes dans ce dossier est celle du précédent que crée l'accord. Les États-Unis ne sont pas au même standard que les pays tiers avec lesquels Europol a déjà conclu des arrangements. Il est évidemment plus facile d'être sévère avec des pays de taille réduite qu'avec les États-Unis d'Amérique, sauf à invoquer le caractère exceptionnel - dans tous les sens du terme - des relations avec ce grand pays. Par ailleurs, la question des coopérations bilatérales me paraît insurmontable et rend particulièrement fragile la position de l'Autorité de contrôle commune.

Après de nombreuses hésitations, l'Autorité de contrôle a finalement levé sa réserve, mais sans aucun enthousiasme. En vérité, si la négociation était rompue, les relations entre Europol, les États membres et les États-Unis se poursuivraient dans le cadre d'un système dépourvu de tout contrôle. Et aucun pays de l'Union européenne ne serait seul capable d'y résister. Les garanties obtenues au cours de la négociation ne sont pas totalement satisfaisantes, mais elles ont le mérite d'exister. Sans cet accord, on retombe dans la procédure d'urgence, qui donne au directeur d'Europol une marge de manoeuvre considérable.

Mieux vaut un accord incomplet et partiel, quoique évolutif, que pas d'accord du tout, à la condition que les autorités de contrôle disposent des moyens indispensables pour assurer le suivi de cet accord, ce qui est loin d'être le cas actuellement. Il appartient aussi aux parlements nationaux d'exercer, si ce n'est un contrôle direct sur le plan juridique, du moins un contrôle politique réel par le moyen de l'exécutif des différents États membres.

M. Hubert Haenel :

Dans le cadre du groupe de travail que nous avons créé sur les questions de sécurité intérieure et de justice, nous avons pu constater qu'Europol n'est en réalité contrôlé par personne. Le conseil d'administration n'exerce pas de contrôle politique ; le directeur est d'autant plus libre d'agir à sa guise qu'il est le maître de l'ordre du jour du conseil d'administration. J'ai tenté de sensibiliser, sans succès jusqu'à présent, les membres du groupe de travail « Justice et Affaires intérieures » de la Convention sur ce problème du contrôle politique d'Europol. Personne ne se rend vraiment compte des dysfonctionnements de l'Organisation européenne de police. Par exemple, je trouve pour le moins singulier que le directeur d'Europol donne une interview à un grand journal français pour mettre en cause notre pays, qui, selon lui, « ne jouerait pas le jeu ».

M. Robert Badinter :

La conclusion de notre collègue Alex Türk est évidemment mélancolique. L'alternative est la suivante. Ou bien nous acceptons les résultats de la négociation, ou bien nous la rejetons. Quelles seraient les conséquences d'un refus ?

M. Alex Türk :

Le processus de conclusion de l'accord général avec les États-Unis serait bloqué et nous resterions alors dans le cadre de la procédure d'urgence, procédure dans laquelle aucun des critères que j'ai mentionnés ne compte. Dans ce cas, c'est le directeur d'Europol et son conseil d'administration qui traitent le problème au jour le jour. Je propose la moins mauvaise solution qui est d'accepter le projet d'accord.

M. Robert Badinter :

Peut-on accepter à titre temporaire ce projet d'accord, les négociations se poursuivant compte tenu de l'état de crise dans lequel nous sommes actuellement ? Pensez-vous qu'il reste encore une marge de négociation avec nos partenaires européens ?

M. Alex Türk :

Le projet d'accord prévoit formellement sa révision, mais sa révision conduirait à une renégociation complète de l'accord, ce qui est impossible à imaginer, compte tenu de l'état d'esprit de nos partenaires.

M. Hubert Haenel :

Les Européens ont obtenu que l'article 14 du projet d'accord prévoie que, dans les deux ans qui suivent son entrée en vigueur, les parties procèdent à une évaluation conjointe de sa mise en oeuvre. L'Autorité de contrôle sera-t-elle associée à cette évaluation, ce qui me semblerait indispensable ? Les parlements pourraient alors être saisis du résultat de cette évaluation par l'Autorité de contrôle.

M. Robert Badinter :

Il faudrait aussi que soient tirées les conséquences de cette évaluation.

M. Alex Türk :

L'Autorité de contrôle n'est pas, en tant que telle, partie à l'accord. L'accord est d'ailleurs curieusement signé par Europol d'un côté et les États-Unis d'Amérique de l'autre !

M. Robert Badinter :

Je remarque que l'échange de lettres prévoit que, s'agissant de l'article 14, « les parties notent que l'évaluation conjointe prévue dans cet article visera à déterminer s'il faut encore améliorer les différents aspects de l'accord, notamment les questions faisant l'objet du présent échange de lettres ». Cette clause de rendez-vous permet-elle vraiment d'espérer des perspectives de renégociation et d'amélioration de l'accord ?

M. Alex Türk :

Le gouvernement a la possibilité d'appuyer cette nécessaire réévaluation de l'accord dans un délai de deux ans et de prendre l'engagement d'en saisir alors le parlement. Ce serait juridiquement utile, car il est toujours mauvais de laisser perdurer des antécédents fâcheux ; mais je ne me fais pas trop d'illusions sur le fond, car je pense que les Américains disposeront alors de toutes les informations qui sont dans les fichiers.

M. Jacques Bellanger :

Je suis plus que perplexe, car j'ai l'impression qu'on signe un accord qui ne sert à rien. Pourquoi tient-on tant à cet accord, si ce n'est pour avoir une certaine satisfaction morale ? Et encore ! Car il est atterrant de penser que cet accord va être signé avec un partenaire qui ravale un droit des personnes à un simple élément économique !

M. Alex Türk :

Pour les prochains mois, cet accord ne changera rien de fondamental. Mais, à long terme, il n'est pas niable que des échanges d'informations entre les polices des deux côtés de l'Atlantique sont indispensables et, donc, qu'il est nécessaire d'encadrer ces échanges. La difficulté vient, pour l'essentiel, du fait que c'est Europol, et non l'Union européenne - éventuellement représentée par Europol -, qui signe avec les États-Unis d'Amérique. Je ne connais pas d'exemple où un organisme comme Europol, dirigé par un directeur nommé par le conseil d'administration, soit conduit à négocier avec un État tiers. Par ailleurs, pour répondre à l'observation d'Hubert Haenel, j'ajouterai que nous avons, nous aussi, été choqués par l'interview donné au Figaro par le directeur d'Europol.

M. Robert Badinter :

C'est la Convention Europol elle-même qui a confié à cet Office la possibilité de conclure un accord avec un pays tiers puisque, dans la note de la présidence que j'ai sous les yeux, il est écrit : « Conformément à l'article 42, paragraphe 2, à l'article 10, paragraphe 4, et à l'article 18 de la Convention portant création d'un office européen de police (Convention Europol), Europol est habilité à établir et maintenir des relations avec les États et instances tiers ». En revanche, il me paraît effectivement inimaginable que le directeur d'Europol puisse se permettre de mettre en cause le gouvernement de la France dans la presse française. Il est haut fonctionnaire et il doit, à ce titre, respecter l'obligation de réserve qui est liée à sa fonction

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

C'est une situation qu'il faut à l'évidence revoir, peut-être dans le cadre de la Convention pour l'avenir de l'Europe.

M. Hubert Haenel :

Je n'ai eu communication de la version française de l'échange de lettres avec les États-Unis qu'il y a quelques heures. J'estime donc que nous ne sommes pas en mesure de nous prononcer en pleine connaissance de cause aujourd'hui sur cet important accord. En revanche, je crois que nous devrions nous efforcer de transmettre notre avis au Gouvernement d'ici la semaine prochaine. Sous réserve d'un examen plus attentif des documents qui n'ont été portés à notre connaissance que très récemment, et compte tenu des débats que nous avons eus aujourd'hui, il me semble que notre avis pourrait d'abord, de manière générale, rappeler la nécessité de revoir, dans le cadre des travaux de la Convention européenne, le fonctionnement et surtout le contrôle d'Europol ; il pourrait ensuite, à propos de cet accord avec les États-Unis, demander, d'une part, que l'Autorité de contrôle soit associée à l'évaluation prévue dans un délai de deux ans après la mise en oeuvre de l'accord, et, d'autre part, que les parlements nationaux, et notamment le Parlement français, soient destinataires du résultat de cette évaluation.

M. Alex Türk :

Il me semble que c'est une bonne formule, car l'Autorité de contrôle souhaite que le contrôle d'Europol soit le plus possible ramené dans le domaine politique. Ces dossiers touchent en effet à des questions de souveraineté et à des problèmes éminemment régaliens. Il faut bien que les parlements et les gouvernements soient impliqués à un moment ou à un autre. Il est clair aussi, comme vient de l'indiquer le président Badinter, qu'il faut revenir sur la Convention Europol qui a laissé au directeur la possibilité de négocier des accords internationaux.

En fait, à l'origine, personne n'avait pensé qu'Europol deviendrait ce qu'il est, et, surtout, ce qu'il est en train de devenir. Pendant plusieurs années, la France et l'Allemagne se sont opposées sur le statut plus ou moins fédéral d'Europol, les Français étant partisans d'un organe essentiellement technique chargé d'assurer une coopération en matière de fichiers d'analyse criminelle, tandis que les Allemands souhaitaient la création d'un véritable « FBI européen ». L'erreur des Français a été de ne pas y attacher suffisamment d'importance et de ne pas y avoir envoyé suffisamment de fonctionnaires de police.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

Quand nous avons auditionné le représentant français à Europol, nous avons bien constaté les dérives et surtout la mauvaise volonté des États de jouer le jeu, les relations bilatérales étant finalement privilégiées par rapport à Europol. Il faut sans doute que les Français reprennent toute leur place dans Europol et il faut exiger un fonctionnement plus normal de l'organisation européenne de police avec un directeur qui se limite au rôle qui doit être le sien.

M. Hubert Haenel :

Je vous propose de vous faire parvenir, dans les jours qui viennent, un projet de conclusions de la délégation reprenant les points qui ressortent de notre débat en vous invitant à me faire connaître votre accord ou les modifications que vous souhaiteriez y apporter. Nous pourrions ainsi adopter des conclusions dans un délai bref.

Il en est ainsi décidé.

Selon cette procédure, la délégation a adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

1. À propos du fonctionnement d'Europol

La délégation constate que l'action et les responsabilités d'Europol n'ont cessé de croître ces dernières années. Elle considère que son fonctionnement, tel qu'il ressort des dispositions de la Convention et de la pratique, ne permet pas d'assurer un réel contrôle politique de son activité.

Elle estime en conséquence que la réforme des institutions européennes doit, en matière de coopération policière, prendre en compte l'exigence d'un contrôle d'Europol par les gouvernements des États membres, d'une part, par les parlements nationaux, d'autre part.

2. À propos de l'accord entre les États-Unis et Europol relatif à l'échange de données à caractère personnel (E 2141)

Regrettant que, en l'état des négociations, certains problèmes n'aient pas été résolus de manière totalement satisfaisante, notamment la durée de conservation des données et le contrôle par une autorité indépendante, la délégation espère que l'évaluation conjointe, dans les deux ans qui suivent l'entrée en vigueur de l'accord, permettra d'assurer un meilleur respect des droits fondamentaux.

À cette fin, elle estime indispensable que l'Autorité commune de contrôle d'Europol soit associée à cette évaluation et qu'elle soit appelée à donner un avis sur celle-ci.

Elle demande en outre au Gouvernement de transmettre à l'Assemblée nationale et au Sénat le résultat de cette évaluation ainsi que l'avis rendu à ce propos par l'Autorité commune de contrôle, afin qu'un débat puisse éventuellement s'engager alors à ce sujet au sein du Parlement.