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Justice et affaires intérieures

Communication de la République hellénique : initiative de la République hellénique concernant l'adoption par le Conseil d'un projet de décision-cadre relative à l'application du principe non bis in idem

6356/03

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 20/03/2003
Examen par la délégation le 18/11/2003

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Pierre Fauchon
sur le projet de décision-cadre relative à l'application
du principe « non bis in idem »

Texte E 2236

(Réunion du 18 novembre 2003)

La règle « non bis in idem » (ou « ne bis in idem ») est un principe classique de la procédure pénale, déjà connu du droit romain, d'après lequel « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement à raison des mêmes faits » (ancien code d'Instruction criminelle). Cette règle, qui répond à une double exigence d'équité et de sécurité juridique, est reconnue et appliquée dans l'ordre juridique interne par l'ensemble des pays respectueux de l'État de droit. En France, elle figure notamment à l'article 368 du code de procédure pénale. Le principe « non bis in idem » est également consacré dans plusieurs instruments internationaux de protection des droits fondamentaux, tels que le Pacte de New York relatif aux droits civils et politiques de 1966 (article 14 § 7), le protocole n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (article 4) et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (article 50). Le principe « non bis in idem » n'a pas seulement pour vocation de s'appliquer au niveau national, mais également dans les relations entre les États.

Ainsi, au niveau de l'Union européenne, ce principe est repris à l'article 54 de la Convention d'application de l'accord de Schengen, signée le 19 juin 1990 et intégrée au droit de l'Union par le protocole au traité d'Amsterdam relatif à l'acquis de Schengen. L'article 55 de cette Convention a prévu, cependant, que les États pouvaient faire une déclaration, au moment de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de cette Convention, pour ne pas être liés par le principe du « non bis in idem » dans trois cas :

- lorsque les faits visés par le jugement étranger ont eu lieu, soit en tout, soit en partie, sur leur territoire (cette exception ne s'appliquant pas si ces faits ont eu lieu en partie sur le territoire de l'État où le jugement a été rendu) ;

- lorsque les faits visés par le jugement étranger constituent une infraction contre la sûreté de l'État ou d'autres intérêts également essentiels ;

- lorsque les faits visés par le jugement étranger ont été commis par un fonctionnaire en violation des obligations de sa charge.

La France a manifesté son intention de ne pas être liée par le principe du « non bis in idem » pour les deux premiers cas.

L'initiative de la présidence hellénique s'inscrit dans le cadre du programme de mesures destiné à mettre en oeuvre le principe de la reconnaissance mutuelle, qui a été consacré comme « la pierre angulaire » de la coopération judiciaire par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999. D'après ce programme, le réexamen des articles 54 à 57 de la convention d'application de l'Accord de Schengen constitue même la première des priorités. La présidence grecque a donc proposé un projet de décision-cadre qui vise à doter les États membres de règles de droit communes concernant le principe « non bis in idem » afin de garantir l'uniformité de son interprétation et de son application pratique. La présente décision-cadre, qui constitue un développement de l'acquis de Schengen, s'appliquerait à l'Islande et à la Norvège. Le Royaume-Uni et l'Irlande y participeraient également.

Au-delà des nombreuses difficultés juridiques que soulève ce projet, il pose trois questions d'ordre politique. Les deux premières, qui concernent la litispendance (article 3) et les définitions (article 1er), semblent trouver une solution satisfaisante. En revanche, la troisième, relative aux exceptions (article 4), pose de graves problèmes à la France.

I. DEUX QUESTIONS QUI SEMBLENT TROUVER UNE SOLUTION SATISFAISANTE

1. La litispendance (article 3)

À l'origine, le projet prévoyait, en cas de concours de poursuites pénales pour les mêmes faits et à l'encontre de la même personne dans plusieurs États membres (effet de litispendance), des critères pour établir la compétence d'un État et une suspension des procédures dans les autres États membres. Ce mécanisme de règlement des conflits de compétence au stade des poursuites reposait sur une consultation entre les autorités compétentes des États membres.

Lors des négociations au sein du Conseil, la majorité des États membres, dont la France, a cependant contesté l'idée de prévoir dans un texte relatif au « non bis in idem » un article qui traiterait de manière quelque peu accessoire d'un sujet aussi important que la litispendance. Ces États ont notamment fait valoir que la question, plus large, du règlement des conflits de compétence avait été abordé par la Convention sur l'avenir de l'Europe et qu'il conviendrait, en particulier, de tenir compte du rôle attribué à Eurojust sur ce point par le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe. Ils ont donc demandé la suppression de cet article. À l'inverse, d'autres États se sont déclarés favorables à cet article. Le Parlement européen a, quant à lui, proposé, dans son avis, de renforcer le mécanisme en établissant une hiérarchie des critères relatifs à la détermination de la compétence.

Afin de sortir de ce dilemme, la présidence italienne a proposé un compromis consistant à conférer à ces critères un caractère purement indicatif et à adopter, au moment de l'adoption de l'instrument, une déclaration du Conseil invitant la Commission à présenter ultérieurement une proposition plus complète sur cette question. Ce compromis, qui a été accepté par quatorze États membres, dont la France, paraît opportun dans la mesure où il prévoit une future initiative de la Commission sur la prévention et le règlement des conflits de compétence, qui est une question majeure paraissant nécessiter une réflexion approfondie, notamment sur le rôle d'Eurojust dans cette optique.

2. Les définitions (article 1er)

Le texte initial contenait à l'article 1er des définitions des notions d'« acte punissable », de « jugement » ou de « mêmes faits ». Ces définitions ont, toutefois, donné lieu à de nombreuses difficultés en raison des différences entre les procédures pénales des États membres, notamment en matière de régime des poursuites (opportunité ou légalité). Par exemple, en France, la notion de « décision définitive », qui a remplacé le terme de « jugement », renvoie à l'extinction de l'action publique, mais cette dernière est mal comprise par nos partenaires.

Par ailleurs, plusieurs représentants des États membres, dont ceux de la France, ont exprimé le souhait de prendre en compte dans cet instrument la jurisprudence très évolutive, tant de la Cour de Strasbourg que de la Cour de Luxembourg sur le principe du « non bis in idem ». Ainsi, il a été convenu, par exemple, de supprimer la définition des « mêmes faits » à l'article 1er et de la remplacer par un considérant libellé comme suit : « La notion de mêmes faits doit être interprétée en tenant compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Selon cette jurisprudence, qui est susceptible d'évoluer, le principe « non bis in idem » s'applique aux mêmes faits quelle que soit leur qualification juridique ».

Mais, c'est surtout un arrêt très important rendu par la Cour de justice des Communautés européennes qui a nourri les débats du Conseil. La présentation de l'initiative grecque a, en effet, coïncidé avec l'arrêt rendu le 11 février 2003 par la Cour de justice de Luxembourg dans les affaires dites Gozutok et Brugge, où la Cour de justice a dit pour droit que « le principe « non bis in idem » (...) s'applique également à des procédures d'extinction de l'action publique (...) par lesquelles le ministère public d'un État membre met fin, sans l'intervention d'une juridiction, à la procédure pénale engagée dans cet État, après que le prévenu a satisfait à certaines obligations et, notamment, a acquitté une certaine somme d'argent fixée par le ministère public ». La Cour de justice a donc fait dans cet arrêt, au moyen d'une interprétation téléologique, une lecture finaliste de l'article 54 de la convention d'application de l'accord de Schengen, qui utilise les termes « définitivement jugée » et « condamnation ». En effet, les juges communautaires ont étendu le champ du principe du « non bis in idem », qui ne serait plus limité aux seules décisions définitives rendues par les juridictions, mais couvrirait également les décisions prononcées par les parquets, dès lors que celles-ci mettent définitivement un terme aux poursuites. Il convient de noter que, pour la France, les classements sans suite prononcés par le ministère public ne seraient pas compris dans la notion de « décision définitive » dégagée par la Cour de justice dans cet arrêt, dans la mesure où ces décisions ne mettent pas définitivement fin aux poursuites. En revanche, l'ensemble des décisions prises par le ministère public qui ont pour effet d'éteindre l'action publique, telle que, par exemple, la composition pénale, seraient dorénavant concernées.

Je voudrais souligner le caractère très novateur de cette jurisprudence, qui pourrait revêtir à l'avenir la même importance que le célèbre arrêt « Cassis de Dijon » pour l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». La Cour de justice de Luxembourg a considéré, en effet, que « le principe non bis in idem impliquait nécessairement qu'il existe une confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes respectifs de justice pénale et que chacun d'entre eux accepte l'application du droit pénal en vigueur dans les autres États membres, quand bien même la mise en oeuvre de son propre droit national conduirait à une solution différente ».

Je partage donc le souci du Gouvernement de prendre en compte dans cet instrument, tant la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, que celle de la Cour de justice des Communautés européennes.

II. LE PROBLÈME DES EXCEPTIONS AU PRINCIPE DU « NON BIS IN IDEM » (ARTICLE 4) DEMEURE EN SUSPENS

Il s'agit là de la principale pierre d'achoppement des négociations car la suppression, la réduction ou le maintien des exceptions au principe du « non bis in idem », contenues à l'article 55 de la Convention de Schengen et reprises dans l'article 4 de la décision-cadre, est une question très sensible pour les États membres. Elle soulève, par ailleurs, en France, la question du contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé, que notre délégation a déjà abordée à plusieurs reprises, et tout récemment à l'occasion de la révision constitutionnelle nécessaire à la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen.

1. L'état des négociations

Les positions des États membres concernant les exceptions au principe du « non bis in idem » sont très divergentes. Certains estiment que l'article 4 devrait être supprimé car les exceptions à ce principe ne paraissent plus justifiées dans un espace judiciaire européen. C'est également la position de la Commission européenne et celle du Parlement européen, qui considèrent que la plus-value de cet instrument réside précisément dans la suppression ou la limitation des exceptions au principe du « non bis in idem ». À l'inverse, d'autres États souhaitent maintenir l'ensemble de ces exceptions. Enfin, certains États se situent dans une position intermédiaire, car ils pourraient accepter de renoncer à certaines exceptions mais pas à d'autres.

La présidence italienne a proposé récemment un compromis reposant sur trois éléments :

- d'une part, les États membres qui sont d'ores et déjà liés par les dispositions de Schengen et qui n'ont pas fait de déclaration pour prévoir des exceptions au principe du « non bis in idem » n'auraient plus la possibilité de faire une telle déclaration dans le cadre du nouvel instrument ;

- d'autre part, la liste des exceptions serait limitée car elle comprendrait la clause territoriale, les exceptions concernant les fonctionnaires et celle relative à la sûreté nationale, mais elle ne concernerait plus l'exception relative aux « autres intérêts également essentiels » ;

- enfin, un mécanisme automatique de révision des exceptions au principe du « non bis in idem », à l'issue d'une période de cinq ans après l'entrée en vigueur de la décision-cadre, serait mis en place.

Malgré les importantes concessions qu'il accorde aux États membres, ce compromis n'a semble-t-il pas recueilli l'adhésion des ministres de la justice des Quinze lors du dernier Conseil JAI du 6 novembre.

2. L'hostilité du gouvernement français

Le Gouvernement français se situe parmi les États qui sont le plus hostiles à ce compromis, dont il conteste l'ensemble des éléments.

a) Ainsi, notre Gouvernement s'oppose, tout d'abord, à l'idée d'interdire aux États membres, qui sont d'ores et déjà liés par les dispositions de Schengen et qui n'ont pas fait de déclaration sur les exceptions au principe du « non bis in idem », de faire une telle déclaration dans le cadre du nouvel instrument.

 

A priori, cette position peut surprendre. D'abord, ne serait-ce que parce que la France ne devrait pas se sentir concernée puisque, selon le décret du 21 mars 1995 portant publication de la convention d'application de l'accord de Schengen, elle aurait fait alors une telle déclaration. Ensuite, parce que les arguments de la Commission, selon lesquels cette possibilité marquerait un recul par rapport au droit existant, ne sont pas dénués de fondement.

Mais la position du Gouvernement sur ce point s'expliquerait par le fait que l'exécutif français a « oublié » de transmettre la déclaration en question au dépositaire de la Convention d'application de l'accord de Schengen, c'est-à-dire auprès du Gouvernement Luxembourgeois, comme l'indique le document du Conseil n°13281/1/03 en date du 17 octobre 2003.

La déclaration de la France sur les exceptions au principe du « non bis in idem », qui a été pourtant régulièrement introduite en droit interne, ne serait donc pas valide juridiquement. À cet égard, il paraît très regrettable que le Gouvernement n'ait pas cherché, au préalable, les moyens de régulariser cette situation.

Mais aujourd'hui nous sommes dans cette situation. Devons-nous, dès lors, du fait de cette erreur, renoncer à la possibilité de nous prévaloir d'une déclaration ? Je ne le pense pas et je considère, compte tenu de ces circonstances et du caractère novateur de cette décision-cadre, que le Gouvernement a raison de demander que la possibilité de faire une déclaration soit ouverte à nouveau à tous les États membres.

b) Notre Gouvernement souhaite également conserver l'ensemble des exceptions au principe du « non bis in idem » mentionnées à l'article 55 de la convention d'application de l'accord de Schengen, y compris celle relative aux « autres intérêts également essentiels ».

 

D'après le décret du 21 mars 1995, cela concernerait « les infractions qualifiées d'atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et réprimées par le titre Ier du Livre IV du Code pénal, la falsification et la contrefaçon du sceau de l'État, de pièces de monnaie ou de billets de banque (...) et tout crime ou délit contre les agents ou les locaux diplomatiques ou consulaires français ».

Or, la Commission européenne considère que la « plus value » de la décision-cadre réside précisément dans la réduction des exceptions au principe du « non bis in idem » et il semble difficile de ne pas la rejoindre sur ce point.

c) Notre Gouvernement s'oppose même à l'idée d'introduire, à l'article 8, un mécanisme automatique de révision de ces exceptions, à l'issue d'une période de cinq ans après l'entrée en vigueur de la décision-cadre.

 

Or, ce mécanisme pourrait contribuer à aplanir les fortes divergences entre les États membres.

3. Des difficultés d'ordre constitutionnel

Le Gouvernement explique ses fortes réticences par la crainte de difficultés d'ordre constitutionnel.

Les représentants du Gouvernement expliquent les fortes réticences de la France à l'égard de la suppression ou de la réduction des exceptions au principe du « non bis in idem » par le fait que cela serait susceptible de soulever des difficultés d'ordre constitutionnel en droit interne. Le maintien de l'ensemble de ces exceptions serait nécessaire pour garantir le respect du principe de la souveraineté nationale, principe à valeur constitutionnelle.

Toutefois, ces arguments ne paraissent guère convaincants. En effet, le Conseil constitutionnel a été appelé à se prononcer sur la conformité de la convention d'application de l'accord de Schengen, alors que la France n'avait pas encore fait la déclaration prévue à l'article 55 de cette convention, et, dans sa décision, le Conseil constitutionnel n'a pas soulevé de motif d'inconstitutionnalité sur ce point.

Dans ce contexte, comment expliquer que le Gouvernement n'ait pas décidé de consulter le Conseil d'État en application de la circulaire du Premier ministre en date du 30 janvier 2003 ? Car on se trouve ici en présence d'un cas qui relève directement de cette circulaire. Cette dernière répond, en effet, au souhait unanime des parlementaires, exprimé notamment à l'occasion des débats sur la révision constitutionnelle nécessaire à la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen, d'instaurer, selon l'expression de notre ancien collègue Michel Barnier, une « veille constitutionnelle », qui porterait en particulier sur les textes relatifs à l'espace de liberté, de sécurité et de justice qui touchent aux droits fondamentaux des individus.

À cet égard, on constate que cette circulaire n'a encore jamais été appliquée, alors que les occasions n'ont pas manqué, comme celle que présentait la proposition de directive concernant les normes minimales relatives à la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié. Comme l'a souligné notre collègue Robert Del Picchia, lors du débat en séance publique sur le projet de loi réformant le droit d'asile, la notion de « pays tiers sûr » contenue dans cette proposition de directive serait susceptible de soulever des difficultés au regard de la Constitution, et on peut regretter que le Gouvernement n'ait pas jugé utile de consulter le Conseil d'État sur ce point.

Or, il paraît indispensable que la question de l'éventuelle non-conformité à la Constitution de la suppression ou de la limitation des exceptions au principe du « non bis in idem » soit clarifiée et que le Parlement soit informé de la réalité des difficultés d'ordre constitutionnel avancées par le Gouvernement dans la négociation de ce texte qui touche directement les droits fondamentaux des individus. On peut, en effet, penser qu'une éventuelle révision constitutionnelle ne devrait pas être exclue d'office s'agissant d'un principe aussi fondamental que celui du « non bis in idem ».

Je vous proposerai donc d'adopter une proposition de résolution qui inviterait notamment le Gouvernement à oeuvrer au sein du Conseil afin que les exceptions au principe du « non bis in idem » soient les plus réduites possibles et qui lui demanderait de saisir le Conseil d'État, en application de la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 2003, d'une demande d'avis qui doit être porté à la connaissance des assemblées sur les difficultés d'ordre constitutionnel soulevées par cette question.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Vous avez semblé peu convaincu par la réalité des difficultés d'ordre constitutionnel mises en avant par le Gouvernement à l'égard de la réduction des exceptions au principe du « non bis in idem ». Comment expliquez-vous alors les fortes réticences du Gouvernement sur ce point ?

M. Pierre Fauchon :

J'avoue que je comprends difficilement cette position qui me semble en totale contradiction avec l'engagement de notre pays en faveur du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. Comment expliquer, en effet, que notre pays soit le principal promoteur du principe de la reconnaissance mutuelle au niveau européen, mais qu'il est réticent dans le même temps à donner toute sa portée à ce principe ? Cette attitude ne me paraît pas très cohérente vis-à-vis de nos partenaires européens et de l'opinion publique.

M. Hubert Haenel :

Votre remarque me paraît tout à fait convaincante.

M. Robert Badinter :

Je partage également votre position, mais ne faudrait-il pas que notre délégation se prononce sur les exceptions qui devraient être supprimées et celles qui pourraient être maintenues ?

M. Pierre Fauchon :

Je comprends votre suggestion. Ainsi, la référence aux « autres intérêts essentiels » me paraît problématique, étant donné qu'elle peut donner lieu à des interprétations et des définitions différentes selon les États membres.

M. Robert Badinter :

Cette expression me paraît susceptible d'être du pain bénit pour les avocats.

M. Pierre Fauchon :

Je considère néanmoins que, à ce stade, notre délégation devrait seulement donner une orientation politique générale à notre Gouvernement, sans prendre position sur les exceptions qui devraient être maintenues et celles qui devraient être supprimées.

Il me paraît, en effet, souhaitable que le Gouvernement saisisse le Conseil d'État d'une demande d'avis sur cette question et que son avis doit transmis aux assemblées, avant que nous ne nous prononcions de manière plus précise.

M. Robert Badinter :

Je voudrais également vous interroger au sujet de la litispendance, qui me paraît être une question centrale.

M. Pierre Fauchon :

Comme je l'ai souligné dans ma communication, les négociations sur cette question ont abouti à conférer aux critères mentionnés à l'article 3 un caractère purement indicatif et à inviter la Commission à présenter à l'avenir une proposition législative plus complète sur le règlement des conflits de compétence. Je considère que ce compromis, qui a été accepté par quatorze États membres dont la France, est opportun dans la mesure où il prévoit une future initiative de la Commission sur la prévention et le règlement des conflits de compétence, et je vous proposerai donc de l'approuver.

M. Robert Badinter :

Je regrette, pour ma part, que le lien entre le principe du « non bis in idem » et la litispendance ait été ainsi distendu, même si cela ne m'empêchera pas d'approuver cette solution.

M. Pierre Fauchon :

Je voudrais souligner que la Convention sur l'avenir de l'Europe a traité de la question du règlement des conflits de compétences et qu'elle a proposé de donner à Eurojust ou au futur Parquet européen une compétence dans ce domaine.

Ce sujet me paraît donc prématuré à ce stade, même s'il s'agit d'une question majeure.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a approuvé le dépôt de la proposition de résolution présentée par son rapporteur, en y apportant des modifications rédactionnelles suggérées par Hubert Haenel, Robert Badinter et Hubert Durand-Chastel.

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le projet de décision-cadre relatif à l'application du principe « non bis in idem » (E 2236),

- Se félicite de l'initiative de la République hellénique et considère que le principe du « non bis in idem » est consubstantiel à l'idée d'un espace judiciaire européen fondé sur le principe de la reconnaissance mutuelle et sur la protection des droits fondamentaux des individus ;

- Approuve l'idée d'une extension du principe du « non bis in idem », qui prendrait en compte, tant la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, que celle de la Cour européenne des droits de l'homme ;

- Partage les préoccupations du Gouvernement sur les difficultés soulevées par l'article 3 sur la litispendance et approuve l'idée d'une proposition ultérieure de la Commission sur le règlement des conflits de compétence et le rôle d'Eurojust dans cette optique ;

- Considère très regrettable, au vu de ses conséquences juridiques potentielles, que la déclaration de la France sur le fondement de l'article 55 de la Convention d'application de l'accord de Schengen concernant les exceptions au principe du « non bis in idem » n'ait pas été transmise de manière régulière au dépositaire de cette Convention et invite le Gouvernement à étudier, dès à présent, les moyens de régulariser cette situation ;

- Compte tenu de ces circonstances et du caractère novateur de cette décision-cadre, approuve la demande du Gouvernement tendant à ce que la possibilité de faire une telle déclaration soit ouverte à nouveau à tous les États membres ;

- Estime, en tout état de cause, que les exceptions au principe du « non bis in idem » devraient être les plus réduites possibles et demande par conséquent au Gouvernement d'oeuvrer en ce sens au sein du Conseil ;

- Demande que le Conseil d'État soit saisi des difficultés d'ordre constitutionnel soulevées par la suppression ou la réduction des exceptions au principe du « non bis in idem » et que son avis soit porté à la connaissance des assemblées.