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Économie et finances, fiscalité

Recommandation de la Commission concernant les Grandes orientations des Politiques Économiques des États Membres et de la Communauté (période 2003-2005)

COM (2003) 170 final  du 08/04/2003
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 26/06/2003

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 13/05/2003
Examen par la délégation le 27/05/2003

Union économique et monétaire

Communication de M. Denis Badré sur le renforcement
de la coordination des politiques budgétaires
l'existence d'un déficit public excessif
et les grandes orientations des politiques économiques

Textes E 2174, E 2284 et E 2266
COM (2002) 668 final et COM (2003) 170 final

(Examen en réunion du 27 mai 2003)

I. LE RENFORCEMENT DE LA COORDINATION DES POLITIQUES BUDGÉTAIRES (E 2174)

La Commission européenne a adopté le 27 novembre 2002 une communication sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires. Cette communication fait suite aux conclusions du Conseil européen de Barcelone de 2002, qui invitait la Commission à présenter avant le Conseil européen du printemps 2003 des propositions pour mieux coordonner les politiques économiques.

Ce texte s'inscrit dans le cadre d'une stratégie plus générale et vient notamment épauler les efforts récemment consentis en vue de rationaliser les grandes orientations de politique économique et les lignes directrices pour l'emploi. Il vise non seulement à réaliser l'objectif essentiel que constituent des finances publiques saines et viables, mais aussi à mettre les finances publiques davantage au service de la croissance et de l'emploi.

1. Un bilan plutôt négatif de l'application du pacte de stabilité depuis 1999

La communication porte un regard critique sur la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance au cours des quatre années qui se sont écoulées depuis l'introduction de l'euro.

Selon la Commission, les États membres n'ont pas mis à profit le contexte de croissance favorable prévalant en 1999 et 2000 pour réduire leur déficit sous-jacent. La détérioration de la situation budgétaire peut être attribuée à des réductions d'impôts injustifiées et à l'absence de maîtrise des dépenses.

Les récentes procédures pour déficit excessif engagées à l'encontre du Portugal, de l'Allemagne et de la France illustrent les difficultés à réduire le déficit public. La Commission insiste également sur la dégradation en matière de dette publique, puisque l'Italie et la Grèce demeurent à des niveaux supérieurs à 100 % du PIB. Elle accuse les États membres de ne pas avoir rempli leur rôle dans la surveillance multilatérale prévue dans le pacte de stabilité et de croissance, et constate que le mécanisme d'alerte rapide n'a pas permis d'empêcher des dérapages significatifs.

2. Cinq mesures pour améliorer l'interprétation du pacte de stabilité et de croissance

La communication contient cinq propositions destinées à améliorer l'interprétation du pacte et, partant, à garantir un respect plus strict de l'objectif de finances publiques saines et viables.

a) Établir les objectifs budgétaires en tenant compte du cycle économique

Les chefs d'État et de gouvernement s'étaient engagés, lors du Conseil européen de Barcelone de mars 2002, à parvenir au plus tard d'ici 2004 à une situation budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire. Au début de l'automne 2002, cette date a été reportée à 2006.

La Commission propose que cet objectif soit désormais apprécié indépendamment des effets sur le budget des fluctuations cycliques, en mesurant le déficit en termes sous-jacents plutôt qu'en nominal.

b) Réduire de 0,5 % du PIB par an le déficit structurel des États ne bénéficiant pas d'une situation budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire

Cette réduction devrait être plus importante pour les États ayant atteint un niveau élevé de déficit ou de dette publics, mais aussi dès que la croissance économique le permet.

c) Éviter les budgets procycliques en période d'expansion économique

Les stabilisateurs économiques doivent agir en période de récession, mais aussi en période de croissance, ce qui implique que les États engrangent des surplus budgétaires en période de croissance forte. Les réductions fiscales pourraient faire l'objet d'une procédure d'alerte lorsque les États n'auront pas au préalable suffisamment amélioré leur marge de manoeuvre budgétaire. Seuls les États proches de l'équilibre devraient pouvoir engager une politique fiscale expansive.

d) Mieux articuler le pacte de stabilité et de croissance avec les objectifs de la stratégie de Lisbonne

Des politiques structurelles de grande ampleur (fiscalité, investissements publics) doivent contribuer à la croissance et à l'emploi. La Commission estime que ces politiques ne doivent pas conduire à s'écarter durablement d'une position d'équilibre budgétaire. Le programme de stabilité et de convergence devra alors établir dans quelle mesure ces réformes ont un impact économique et budgétaire favorable, le seuil des 3 % de déficit ne devant pas être dépassé.

e) Renforcer la prise en compte de la soutenabilité des finances publiques

Les États dont la dette publique dépasse les 60 % du PIB devraient proposer des mesures de réduction de la dette dans leur programme de stabilité et de convergence. Ces programmes devront tenir compte de l'impact du vieillissement de la population sur les finances publiques.

3. Quatre mesures destinées à améliorer la mise en oeuvre du pacte de stabilité

Après les précisions sur son interprétation, la communication propose quatre mesures destinées à améliorer la mise en oeuvre du pacte de stabilité.

a) Adopter un code de conduite réaffirmant l'engagement public des États pour renforcer la coordination des politiques budgétaires

L'adoption d'une « résolution pour le renforcement de la coordination des politiques budgétaires » marquerait l'engagement solennel de la Commission, des États membres et du Conseil à mettre le pacte en oeuvre d'une manière rigoureuse et rapide.

b) Améliorer l'analyse des politiques économiques et budgétaires

La Commission propose d'approuver un code de bonnes pratiques sur la transmission des données budgétaires et d'adopter une méthode commune de prise en compte du cycle économique.

c) Renforcer l'efficacité des procédures contraignantes

Il s'agit de préciser les critères déterminant le déclenchement de l'alerte précoce ; de recourir aux procédures prévues par le traité lorsque l'effort de réduction du déficit diminue en période de croissance ; de se réserver la possibilité d'engager une procédure pour déficit excessif à l'encontre des États qui ne réduisent pas suffisamment leur endettement, lorsque ce dernier est supérieur à 60 % du PIB.

d) Améliorer la communication sur la coordination des politiques économiques

La Commission propose de rendre publics ses commentaires sur les programmes de stabilité et de convergence et de publier en juillet de chaque année un bilan sur l'exécution des budgets par les États membres.

Toutes ces améliorations peuvent être obtenues dans le cadre existant du traité et des programmes de stabilité et de convergence, en complétant l'actuel code de conduite sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

4. L'accueil réservé à la communication

Les Conseils Ecofin du 18 février et du 7 mars 2003 ont examiné la communication présentée par la Commission, afin de préparer les conclusions qui devaient être adoptées par le Conseil européen du 21 mars.

Il y a un accord sur les points suivants :

- la prise en compte du cycle économique, et donc la définition de l'objectif d'équilibre en termes structurels ;

- l'objectif de soutenabilité des finances publiques et la nécessité de travailler à de meilleurs indicateurs ;

- la prise en compte de la dette en définissant un rythme satisfaisant de diminution et en mettant en oeuvre éventuellement la procédure de déficit public excessif ;

- la prise en compte, dans le cadre des contraintes du pacte, de la qualité des finances publiques ;

- la nécessité de ne pas mettre en oeuvre des politiques procycliques.

Certains États membres sont toutefois opposés à la possibilité d'autoriser des déficits limités et/ou temporaires.

Le Conseil européen, lors de sa réunion des 20 et 21 mars 2003, a confirmé la nécessité de renforcer la coordination des politiques budgétaires, en vue d'améliorer le potentiel de croissance des économies européennes et de mieux se préparer à relever les défis à moyen terme. Il a approuvé pleinement le rapport sur ce sujet adopté par le Conseil Ecofin.

Cette communication de la Commission apparaît de nature à apporter à la fois davantage de rigueur et davantage de souplesse au pacte de stabilité et de croissance.

II. L'EXISTENCE D'UN DÉFICIT EXCESSIF EN FRANCE (E 2284)

Le 7 mai dernier, la Commission a franchi une nouvelle étape dans la procédure de déficit excessif engagée depuis le 3 avril contre la France, en rendant un avis qui confirme l'existence d'un tel déficit dans notre pays, conformément à l'article 104 du traité.

La Commission estime que le déficit des administrations publiques françaises s'est élevé à 3,1 % du PIB en 2002 et a donc dépassé la valeur de référence de 3 % prévue par le traité. Elle estime que ce déficit excessif n'est pas consécutif à un événement exceptionnel indépendant de la volonté des autorités françaises, ni à une forte récession économique, au sens du traité. Le ralentissement de la croissance, selon la Commission, expliquerait moins de la moitié de l'aggravation du déficit. Celle-ci résulterait essentiellement d'un dérapage des dépenses publiques, en particulier dans les secteurs de l'État et de la sécurité sociale. Les dépenses de santé auraient largement dépassé les prévisions et les réductions fiscales, notamment en matière d'impôt sur le revenu, n'auraient pas eu de contrepartie dans une diminution des dépenses. L'augmentation du déficit des administrations publiques ne pourrait pas non plus être expliquée par un accroissement de l'investissement public.

Vu les perspectives de croissance actuelles, la Commission estime très probable que le déficit public dépasse à nouveau la valeur de référence du traité en 2003. Elle évalue le déficit des administrations publiques françaises à 3,7 % du PIB pour cette année, soit un pourcentage supérieur à celui de 3,4 % prévu par les autorités françaises. De plus, le ratio de la dette publique brute au PIB atteindra probablement 61 % du PIB en 2003, dépassant la valeur de référence de 60 % prévue dans le traité.

Pour 2004, la Commission estime que le déficit des administrations publiques françaises atteindra 3,5 % du PIB. Cette prévision repose sur l'hypothèse du maintien des politiques annoncées et d'une accélération de la croissance à 2,3 %. Bien que les autorités françaises prévoient un déficit ramené à 2,9 % du PIB en 2004, la Commission considère que ce redressement repose sur des mesures encore non précisées et qu'il n'est donc pas assuré, au stade actuel, que la France mettra fin à la situation de déficit excessif.

À l'appui de son avis, la Commission présente deux recommandations :

- la première en vue d'une décision du Conseil sur l'existence d'un déficit public excessif en France, par laquelle les États membres constatent solennellement l'existence d'un tel déficit en France ;

- la seconde en vue d'une recommandation du Conseil à la France visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif, qui enjoint aux autorités françaises de mettre un terme à la situation actuelle aussi rapidement que possible et au plus tard pour l'exercice 2004. Ce texte demande aussi au gouvernement français d'améliorer dès 2003 le déficit dans une mesure supérieure à ses projets actuels et de limiter l'accroissement du ratio de la dette publique brute au PIB en 2003. De plus, il est demandé instamment aux autorités françaises de poursuivre l'assainissement budgétaire au-delà de l'exercice 2004, en réduisant le déficit corrigé des influences conjoncturelles d'au moins 0,5 point de PIB par an, afin de converger vers une position à moyen terme des finances publiques proche de l'équilibre ou en excédent.

Ces deux textes doivent être adoptés lors du Conseil Ecofin du 3 juin prochain. D'ores et déjà, le gouvernement français s'est engagé à ramener le déficit en deçà de 3 % du PIB pour 2004. En revanche, pour 2003, il compte s'efforcer de maintenir le déficit à son niveau prévu de 3,4 % du PIB, mais n'a pas l'intention de prendre des mesures de redressement plus importantes, qui auraient un effet procyclique sur une conjoncture économique maussade. Nous voilà donc au pied du mur. La France se doit de respecter les engagements de rigueur budgétaire qu'elle a pris dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance.

III. LES GRANDES ORIENTATIONS DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES (E 2266)

Nous sommes également saisis d'une recommandation de la Commission concernant les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté pour la période 2003-2005.

Ce document estime que la France est confrontée à quatre défis :

- faire baisser rapidement le déficit des administrations publiques sous le seuil de 3 % du PIB et maintenir les finances publiques sur la voie de l'assainissement ;

- encourager la participation à la vie active, alors que le taux d'emploi des travailleurs âgés est l'un des plus faibles de l'Union européenne, et réduire le chômage structurel, notamment en poursuivant les efforts visant à réduire le coût de la main-d'oeuvre ;

- assurer la viabilité à long terme des finances publiques face au vieillissement démographique, par une réforme du système de retraite qui apparaît essentielle ;

- assurer une concurrence effective dans les industries de réseaux et accélérer l'adoption des mesures relatives au marché intérieur afin de créer des conditions de concurrence égales.

Ces préoccupations rejoignent celles exprimées dans la procédure pour déficit excessif.

Compte rendu sommaire du débat

M. Emmanuel Hamel :

Je ne crois pas que la France d'après-guerre aurait réussi sa reconstruction si elle avait été corsetée dans des règles comparables à celles du pacte de stabilité. Pourquoi se laisser emprisonner par un texte dont les intentions sont peut-être bonnes, mais qui ignore les réalités de notre pays ? Est-il bon d'appliquer des principes aussi rigides d'équilibre budgétaire et de réduction de la dette ? J'estime que nous sommes victimes d'un embrigadement intellectuel qui va contre les intérêts français.

M. Denis Badré :

Le pacte de stabilité est une contrainte que nous avons choisi d'accepter parce que, globalement, elle est bonne pour nous. L'euro est un choix économique dont les effets sont bénéfiques, notamment comme amortisseur des crises. Je suis convaincu que, si l'on n'avait pas eu la monnaie unique, la situation actuelle serait bien pire. Il me paraît normal d'accepter des disciplines communes en échange des bénéfices obtenus.

M. Serge Lagauche :

Lorsque l'euro baissait par rapport à son niveau d'introduction, on parlait de catastrophe. Quand il remonte, c'est encore une catastrophe. Il est cependant évident que l'appréciation de l'euro par rapport au dollar et la politique américaine de creusement du déficit nous placent dans une situation nouvelle, qui nous oblige à être solidaires au sein de la zone euro. Il faut donc que, à douze, nous soyons unis et que nous nous tournions vers l'extérieur, en particulier vers le Royaume-Uni pour lequel cette nouvelle situation peut changer certains éléments d'appréciation.