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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée

COM (2003) 397 final  du 23/07/2003
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 14/02/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 05/09/2003
Examen par la délégation le 04/11/2003

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Économie, finances et fiscalité

Communication de M. Denis Badré sur la proposition
de directive relative aux taux réduits de TVA

Texte E 2365

(Réunion du 4 novembre 2003)

I - RAPPEL DE LA SITUATION ACTUELLE

En vertu des différentes directives TVA et des interprétations de la Cour de justice, les biens et services sont en principe soumis au taux dit normal (dont le minimum a été fixé à 15 % jusqu'au 31 décembre 2005) ; chaque État membre a cependant la possibilité d'appliquer un taux réduit (taux minimum de 5 %) à une ou deux catégories de biens ou de services énumérés dans l'annexe H de la directive de 1977 relative aux taux réduits de TVA : denrées alimentaires, distribution d'eau, produits pharmaceutiques, transports de personnes, spectacles, services de radiodiffusion et de télévision, etc.

Mais le législateur communautaire a accordé de multiples dérogations à certains États membres, le plus souvent pour assurer le maintien de situations préexistantes. C'est ainsi que certains États peuvent taxer au taux réduit des services qui ne figurent pas à l'annexe H, par exemple les services de restauration (Grèce, Espagne, Italie, Pays-Bas...). C'est ainsi également que certains États sont autorisés à descendre en-deçà du seuil de 5 % en appliquant un taux super-réduit (exemple, 3 % pour le Luxembourg sur l'eau), voire un taux zéro (par exemple, pour le Royaume-Uni, sur l'eau). Parfois, un État bénéficie de ces deux types de dérogations ; c'est ainsi que le Luxembourg applique un taux super-réduit de 3 % aux services de restauration.

Toutes ces dérogations avaient été autorisées à titre transitoire mais n'ont pas jusqu'à présent donné lieu à une abrogation formelle. Elles sont apparues d'autant moins justifiées à la Commission que certaines d'entre elles étaient accordées à une majorité d'États et refusées à d'autres (huit États sur quinze appliquent un taux réduit à la restauration). Elles présentent par ailleurs des risques de distorsion de concurrence au sein du marché intérieur. C'est une rationalisation de ce dispositif que vise la proposition présentée par la Commission en juillet dernier.

II - LE CONTEXTE DE LA PROPOSITION : LES CRITIQUES DE LA COMMISSION CONTRE LA RÉDUCTION DES TAUX DE TVA

La Commission a présenté sa proposition sur les taux réduits de TVA peu après la publication de son rapport sur la mise en oeuvre d'un taux réduit pour certains services à forte intensité de main-d'oeuvre (mise en oeuvre autorisée à titre expérimental par une directive du 22 octobre 1999). Ce rapport avait dressé un bilan sévère de l'expérience, à laquelle participent neuf États membres, dont la France :

la baisse du taux de TVA n'a pas « d'effets robustes », ni sur l'emploi, ni au regard de la lutte contre l'économie souterraine. Cela tient notamment au fait que, souvent, cette diminution n'est répercutée que partiellement, voire pas du tout, au niveau des prix et sert plutôt à accroître la marge des prestataires. Le seul domaine dans lequel les professionnels répercutent une baisse de la TVA sur les prix semble celui de la rénovation de logements. En tout état de cause, lorsque répercussion il y a, on observe chez les prestataires concernés une tendance à accroître par la suite leurs prix à la consommation d'une manière plus forte que l'inflation. D'où la conclusion de la Commission : « l'application d'un taux réduit ne modère que temporairement la hausse habituelle des prix » ;

- dans tous les cas, tant les études de la Commission que celles des États membres mettent en avant le coût budgétaire « toujours plus élevé » d'une réduction du taux de TVA. Ainsi, observe la Commission, le coût d'un emploi direct créé dans le secteur de la construction de logements neufs représenterait, selon les estimations de la France, environ 89.000 euros par emploi et par an. La Commission en conclut que « pour un même coût budgétaire, une réduction des charges sur le travail crée 52 % de plus d'emplois qu'une réduction du taux de TVA entièrement transmise dans les prix » ;

- dans la perspective de la présentation de sa proposition sur les taux réduits, la Commission s'est aussi livrée à une comparaison des prix, dont elle fait état dans l'exposé des motifs. Elle constate que « des taux de TVA réduits n'impliquent par pour autant des prix inférieurs ». Ainsi, pour un indice moyen de 100 dans l'Europe des Quinze en 1999, l'indice des prix des chaussures pour enfants était de 126 au Luxembourg, malgré un taux de 3 %, et de 67 au Portugal, qui appliquait un taux de 17 % ; pour la coiffure, avec un taux réduit à 7 %, l'Espagne avait un indice de 103 contre 90 pour la Belgique où le taux était de 21 %.

Certes, l'évaluation faite par le Gouvernement français est beaucoup plus positive. Celui-ci estime que la baisse du taux de TVA sur les travaux dans les logements privés a entraîné une hausse du chiffre d'affaires annuel du secteur de 1,3 à 1,5 milliards d'euros et 40.000 à 46.000 créations d'emplois. Elle aurait également réduit sensiblement le travail clandestin.

Quoi qu'il en soit, c'est dans un esprit de fort scepticisme quant aux conséquences économiques d'une baisse de la TVA que la Commission a présenté sa proposition sur les taux réduits.

III - LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE

La proposition de la Commission ne concerne que la structure des taux de TVA : elle ne porte pas sur leurs niveaux qui, au moins jusqu'au 31 décembre 2005, resteront donc de 15 % au moins pour le taux normal et de 5 % au moins pour les taux réduits. Cette proposition vise à rationaliser le dispositif selon les principes suivants :

l'annexe H deviendrait la seule référence pour toute dérogation au taux normal. Aucun bien ou service ne pourrait faire l'objet d'un taux réduit s'il n'y était pas mentionné ; les taux super-réduits et les taux zéro existants pourraient être maintenus dans la mesure où ils concerneraient des activités ou produits mentionnés à l'annexe H ;

la liste de l'annexe H serait complétée par l'ajout de catégories qui n'y figurent pas aujourd'hui, mais pour lesquelles des dérogations ont été accordées à des États. Tel est notamment le cas du logement (qui ne peut aujourd'hui donner lieu au taux réduit que partiellement), des soins à domicile et de la restauration. Les disques ne figurent pas dans la proposition de la Commission.

En pratique, la plupart des taux réduits existants pourraient perdurer, à l'exception de trois secteurs principaux : les petits services de réparation, la coiffure et les vêtements et chaussures pour enfants.

IV - UN TEXTE À L'AVENIR INCERTAIN

La proposition de directive a été examinée au Conseil Ecofin informel de Stresa le 13 septembre 2003, puis au Conseil Ecofin du 7 octobre dernier. Les États membres ont réservé un accueil mitigé au texte de la Commission. Si une majorité d'entre eux en approuve la philosophie ou, tout au moins, ne s'y oppose pas, l'Allemagne, la Suède et le Danemark se sont déclarés franchement hostiles à toute extension du champ de l'annexe H.

D'autres, à l'instar du Royaume-Uni, du Luxembourg et de l'Irlande, sans être hostiles à cette extension, pourraient voter contre les propositions de la Commission si celles-ci maintenaient la suppression des taux réduits et super-réduits pour les biens et services ne figurant pas à l'annexe H.

Certains États, dont la France et l'Italie (qui préside les réunions du Conseil des ministres), ne ménagent pas leurs efforts pour une adoption rapide de la proposition.

Le Gouvernement français propose même de voter des mesures par anticipation en loi de finances : l'article 12 du projet de budget pour 2004 pérennise le taux réduit de TVA dans les services à forte intensité de main-d'oeuvre « sous réserve de l'accord de l'ensemble des État membres sur une modification de l'annexe H », tandis que l'article 69 prévoit que « dans les quatre mois suivant l'entrée en vigueur de la directive incluant les services de restauration dans l'annexe H à la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977, une loi fixera les conditions dans lesquels ces services seront soumis au taux » réduit de TVA.

Il est cependant assez peu probable que la directive soit adoptée avant la fin de l'année, en dépit du voeu du Gouvernement français. On peut toutefois imaginer un accord de principe sur la directive au niveau des groupes avant la fin de 2003, accord qui donnerait lieu à une adoption formelle dans le courant du 1er semestre 2004. Éventuellement, le régime des services à forte intensité de main-d'oeuvre ferait l'objet d'une prorogation dans l'intervalle, pour éviter tout vide juridique.

Pour autant, un tel scénario (accord de principe en 2003 et adoption formelle en 2004) ne correspondrait pas aux souhaits du Gouvernement français, dont le souci premier demeure la réduction du taux sur la restauration. C'est en effet ce point qui soulève le plus d'objections de la part des opposants à une extension du champ de l'annexe H. Ceux-ci craignent avant tout de devoir faire face aux demandes des professionnels des secteurs concernés si le droit communautaire autorise les taux réduits pour de nouvelles catégories de biens et services.

Le jeu diplomatique pourrait donc conduire à « couper la poire en deux », les États hostiles à toute extension des taux réduits se ralliant au principe de la proposition en échange d'une extension moindre que celle proposée par la Commission. Mais, en l'état, la dernière proposition de compromis de la présidence italienne donne pleine satisfaction à la France puisque, outre la restauration, elle inclut les disques.

V - LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Je pense qu'il convient de soutenir la proposition de directive présentée par la Commission.

D'une part, ce texte constitue une simplification bienvenue de la réglementation actuelle.

D'autre part, il satisfait deux des trois demandes de la France, à savoir la pérennisation du régime des activités de construction et de rénovation des logements et l'extension à la restauration. Le taux réduit sur les disques pourrait être accordé par surcroît, à l'issue de la négociation communautaire.

On a vu que le passage au taux réduit aurait créé 40.000 à 46.000 emplois dans notre pays. L'application du taux réduit à la restauration pourrait créer 40.000 emplois supplémentaires, pour un coût budgétaire de 1,8 milliard (estimation de l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie) à 3,3 milliards d'euros (estimation du ministère de l'économie et des finances).

*

Sur proposition de Denis Badré, la délégation a alors conclu au dépôt de la proposition de résolution suivante :


Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée (E 2365),

Approuve le principe de la proposition de directive, qui rationalise le régime communautaire des taux réduits de TVA et met fin à des distorsions de concurrence ;

Estime essentiel de maintenir dans la proposition de directive l'application du taux réduit aux services de construction et de rénovation de logements ainsi qu'à la restauration ;

Demande que soient ajoutés à la liste des biens bénéficiant du taux réduit de TVA les disques et cassettes sonores.