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Économie et finances, fiscalité

Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (Euratom) n° 1074/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

COM (2004) 104 final  du 10/02/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 19/02/2004
Examen par la délégation le 08/02/2005
Texte retiré le 22/03/2007
Réforme de l'OLAF

Textes E 2517 et E 2518 - COM (2004) 103 final

(Procédure écrite du 8 février 2005)

Créé à la suite de la crise qui a provoqué la démission de la Commission en 1999, l'Office de lutte antifraude (OLAF) est un service administratif de la Commission qui détient des pouvoirs importants pour mener des enquêtes tant internes (au sein des institutions européennes) qu'externes (dans les États membres) afin de protéger les intérêts financiers de l'Union.

L'imprécision des règles qui gouvernent cet organe à statut hybride, combinée à des carences mises en lumière au moment de l'affaire « Eurostat » (un scandale financier mettant en cause des hauts fonctionnaires de la Commission), a conduit la Commission à proposer une réforme des règles de fonctionnement de l'Office. Tel est l'objet des textes E 2517 et E 2518.

I - L'OLAF : UN ORGANISME DÉCRIÉ DOTÉ DE POUVOIRS IMPORTANTS

1. L'OLAF : un service d'enquête au sein de la Commission européenne disposant de pouvoirs étendus

· Statut : l'OLAF est un service administratif de la Commission, qui comprend environ 350 agents, chargé d'effectuer les enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude et la corruption portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. À cette fin, il a été doté d'une indépendance fonctionnelle pour exercer ses missions d'enquête.

L'OLAF est dirigé par un directeur général désigné par la Commission pour cinq ans (actuellement, il s'agit d'un magistrat allemand) après concertation avec le Parlement européen et le Conseil. Ce directeur général ne doit ni solliciter ni accepter d'instructions d'aucun gouvernement ou institution (y compris la Commission). S'il estime que la Commission a pris une mesure qui met en cause son indépendance, il peut déposer un recours devant la Cour de justice.

L'Office est soumis au contrôle d'un comité de surveillance, chargé de garantir son indépendance et de contrôler ses activités opérationnelles. Ce comité - purement consultatif - est composé de cinq personnalités qualifiées extérieures aux institutions communautaires (dont Mme Mireille Delmas-Marty, professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne) nommées, d'un commun accord, par la Commission, le Parlement et le Conseil.

· Mission : l'OLAF exerce toutes les compétences d'enquête conférées à la Commission par la législation communautaire et par les accords en vigueur avec les pays tiers en vue de lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne. L'OLAF a aussi pour mission de lutter contre les comportements irréguliers susceptibles de poursuites administratives ou pénales. Enfin, l'Office est aussi chargé de contribuer à la conception et au développement des méthodes de prévention et de lutte anti-fraude ainsi qu'à la préparation des initiatives de la Commission dans ce domaine.

· Pouvoirs d'enquête : l'OLAF mène des enquêtes de sa propre initiative ou à la demande d'un État membre (pour les enquêtes externes) ou de l'institution, organe ou organisme concerné (pour les enquêtes internes).

 Les enquêtes internes : l'OLAF peut mener des enquêtes administratives à l'intérieur des institutions, organes ou organismes communautaires en cas de fraude portant atteinte au budget européen. Il est également chargé de rechercher les faits graves liés à l'exercice d'activités professionnelles. L'Office a ainsi accès aux informations et aux locaux, a la faculté de contrôler les documents comptables et d'obtenir des extraits de tout document. Il peut demander à toute personne concernée les informations qu'il juge utiles pour ses enquêtes et effectuer des contrôles sur place auprès d'opérateurs économiques concernés.

 Les enquêtes externes : les enquêteurs de l'OLAF peuvent procéder à des contrôles sur place, avec des pouvoirs identiques à ceux des enquêteurs nationaux, notamment en ce qui concerne l'accès aux informations et à la documentation relatives aux opérations concernées. Ces enquêtes portent par exemple sur les fraudes aux aides agricoles, aux fonds structurels ou aux tarifs douaniers.

Les enquêtes se terminent par l'établissement d'un rapport final qui comporte les faits constatés et les conclusions de l'enquête, qui peuvent inclure les recommandations du directeur de l'OLAF sur les suites à donner. Le directeur peut transmettre aux autorités judiciaires nationales les informations obtenues.

2. Des carences qui remettent en cause le fonctionnement de l'OLAF

 Un statut ambigu : la Commission européenne doit répondre devant le Parlement européen des activités opérationnelles de l'OLAF sur lesquelles elle ne peut exercer d'autorité et dont elle n'est que peu informée en amont.

 Des règles de fonctionnement lacunaires : les textes ne prévoient pas que l'OLAF soit tenu d'informer les institutions ou organes concernés par ses enquêtes internes. Il a seulement pour obligation de notifier l'ouverture d'une enquête. En pratique, la Commission a quelquefois pris, sous la pression des médias, des mesures conservatoires contre les fonctionnaires faisant l'objet d'une enquête alors qu'il s'est avéré par la suite que ces accusations étaient exagérées ou infondées.

 Des atteintes aux droits fondamentaux : des dispositions ont été prévues en matière de garanties relatives aux droits de la défense (audition de l'intéressé avant le terme de l'enquête). Toutefois, le médiateur européen et le comité de surveillance de l'Office ont constaté des violations des droits individuels (notamment en matière de présomption d'innocence, de respect de la vie privée et des droits de la défense). Par exemple, l'ancien directeur général d'Eurostat, Yves Franchet, s'est plaint de n'avoir été interrogé que plusieurs semaines après avoir été suspendu par la Commission.

La presse a dénoncé fréquemment des atteintes à la présomption d'innocence et au secret de l'enquête, ainsi que la lenteur avec laquelle sont menées les enquêtes.

II - LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉFORME DU FONCTIONNEMENT DE L'OLAF

C'est dans ce contexte que la Commission a présenté deux propositions de règlement visant à réformer le cadre règlementaire applicable à l'OLAF.

1. Les propositions de la Commission

Elles ont pour objectifs de renforcer l'efficacité opérationnelle de l'Office, d'améliorer la circulation des informations entre l'OLAF et les institutions et organes européens, de garantir les droits des personnes concernées et de renforcer le rôle du comité de surveillance de l'Office.

a) Le renforcement de l'efficacité des enquêtes

La Commission propose de recentrer les activités de l'OLAF sur les priorités fixées dans son programme de travail annuel, après avis du comité de surveillance. L'Office peut décider de ne pas ouvrir d'enquête, même en cas de soupçons sérieux, si l'affaire est mineure ou non prioritaire. Il reviendrait alors aux institutions ou organes concernés ou aux autorités des États membres de traiter ces cas.

b) L'amélioration de la circulation de l'information entre l'OLAF et les institutions et organes européens

Diverses dispositions devraient contribuer à améliorer la circulation de l'information :

- sur la communication d'informations sur les enquêtes de l'Office : lorsqu'un fonctionnaire est soupçonné d'avoir commis des actes répréhensibles ou lorsque des mesures conservatoires ou administratives sont nécessaires pour protéger les intérêts de l'Union, l'OLAF devrait communiquer à l'organe concerné l'identité du fonctionnaire, un résumé des faits et « toute information susceptible d'aider l'institution, l'organe ou l'organisme à décider de l'opportunité de prendre des mesures conservatoires ou administratives ».

- sur la clarification des procédures d'ouverture et de clôture des enquêtes : l'OLAF doit informer les institutions s'il décide de ne pas ouvrir d'enquête ; les institutions ou organes doivent s'assurer, avant de faire leur propre enquête, que l'OLAF n'en mène pas une. Par ailleurs, aussi longtemps qu'une enquête de l'OLAF est en cours, les institutions ou organes ne peuvent ouvrir d'enquête parallèle sur les mêmes faits.

c) Le renforcement de la protection des droits individuels

La Commission propose d'introduire une disposition détaillée sur les garanties de procédure à respecter lors des enquêtes.

Par ailleurs, la Commission souhaite ajouter de nouvelles garanties :

- des dispositions sur les informations que doit communiquer l'OLAF avant tout entretien ;

- le droit d'être assisté par une personne de son choix pendant l'entretien ;

- le droit de ne pas témoigner contre soi-même.

Ces garanties devront être respectées avant l'élaboration du rapport final et avant la transmission d'informations aux autorités nationales.

d) Le renforcement du comité de surveillance

· En ce qui concerne la protection des droits individuels : les personnes concernées pourront désormais solliciter l'avis du comité.

· Sur la durée des enquêtes : l'OLAF devra informer le comité des enquêtes dont la durée dépasse douze mois et justifier de la nécessité de poursuivre l'enquête. Pour une durée supérieure à dix-huit mois, l'Office devra solliciter l'avis du comité.

· Sur l'organisation du comité : la Commission propose d'augmenter de cinq à sept le nombre de membres pour faire face à l'accroissement de ses tâches. Le secrétariat du comité serait désormais rattaché à la Commission et non plus à l'OLAF.

2. Une réforme souhaitable mais insuffisante

Les propositions de la Commission ont reçu un accueil plutôt favorable du groupe de travail « Lutte anti-fraude » du Conseil, la plupart des États membres reconnaissant le besoin d'améliorer le cadre juridique et la transparence des enquêtes.

Les réformes proposées apparaissent bienvenues et devraient contribuer à améliorer le fonctionnement de l'Office et notamment le déroulement de ses enquêtes. Toutefois, en matière de protection des droits fondamentaux lors des enquêtes, la proposition apparaît insuffisante : elle ne prévoit pas que la personne auditionnée puisse avoir accès au dossier la concernant.

Par ailleurs, comme l'a souligné le comité de surveillance de l'OLAF, le renforcement des garanties de procédure apporté par ces réformes devrait s'accompagner de la mise en place de mécanismes assurant leur efficacité et devrait prévoir les conséquences juridiques de la violation de ces garanties au cours de l'enquête. Le comité de surveillance a avancé l'idée de la création d'un « avocat des libertés » qui l'assisterait en instruisant les avis du comité sur les réclamations adressées au directeur général de l'OLAF.

Enfin, il faut signaler que la Constitution européenne prévoit, dans l'article III-274, la possibilité de créer un Parquet européen dont la compétence serait limitée, dans un premier temps, à la protection des intérêts financiers. Ce Parquet serait institué par une loi européenne du Conseil, adoptée à l'unanimité, après approbation du Parlement européen. Il pourrait être envisagé de placer l'OLAF sous le contrôle de ce Parquet. Son intégration dans un mécanisme judiciaire permettrait de garantir une meilleure protection des droits individuels et mettrait fin à son statut ambigu.

Le Sénat a d'ailleurs adopté en juillet 2002 une résolution européenne dans laquelle il « approuve le principe de la création d'un « ministère public européen » spécialement chargé de lutter contre la fraude aux intérêts financiers de la Communauté ».

Dans ces conditions, la délégation a décidé d'approuver les propositions de la Commission pour améliorer le fonctionnement de l'OLAF tout en regrettant qu'elles n'apportent pas une véritable protection des droits fondamentaux des personnes faisant l'objet d'une enquête. Par conséquent, tout en notant que le statut de l'OLAF ne pourra être fixé de manière satisfaisante qu'après la création d'un Parquet européen chargé notamment de la protection des intérêts financiers de l'Union, la délégation a demandé que l'accès au dossier figure parmi les droits accordés aux personnes suspectées.