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Justice et affaires intérieures

Proposition de décision du Conseil établissant le Fonds européen pour les réfugiés pour la période 2005-2010

COM (2004) 102 final  du 12/02/2004
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 02/12/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 01/03/2004
Examen par la délégation le 01/06/2004

Justice et affaires intérieures

Fonds européen pour les réfugiés

Texte E 2524 - COM (2004) 102 final

(Procédure écrite du 1er juin 2004)

En 2000, le Conseil avait décidé de la création pour cinq années d'un Fonds européen pour les réfugiés (FER), qui fut une des premières mesures prises en matière de politique d'asile sur la base des dispositions du traité d'Amsterdam. Ce fonds est un mécanisme de soutien financier des actions des États membres en faveur des demandeurs d'asile, des réfugiés et des personnes bénéficiant d'une protection subsidiaire ou temporaire. Le FER venant à expiration à la fin de l'année 2004, après évaluation de son efficacité et consultation des acteurs concernés, la Commission a présenté une proposition de décision du Conseil dont l'objet est de mettre en place la deuxième phase du Fonds pour la période 2005-2010.

CHIFFRES-CLÉ

Entre 350 000 et 400 000 personnes demandent l'asile dans un des vingt-cinq États membres par an (en 2002, 378 000).

 La situation est très variable d'un État à l'autre. Les principaux États sollicités sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, la France, la Belgique, l'Autriche et la Suède. Entre 50 000 et 100 000 personnes bénéficient d'une protection internationale dans l'UE.

 Budget du FER I : 216 millions d'euros.

· 300 000 personnes auraient bénéficié d'actions cofinancées par le FER entre 2000 et 2002.

I. LES RÉSULTATS DE L'ÉTUDE D'IMPACT

Les principaux résultats de l'étude d'impact menée en 2003 pour évaluer l'efficacité du dispositif sont les suivants :

· d'une part, cette étude a permis de corroborer de nombreux choix : la répartition des fonds sur des critères objectifs (nombre de personnes accueillies), accompagnés d'un mécanisme correctif - montant fixe -, délégation d'un certain nombre de tâches aux États membres, choix des groupes cibles et des trois types de mesures ;

· d'autre part, des améliorations ont été suggérées : augmentation substantielle du budget afin d'avoir un véritable impact sur les systèmes ; programmation plus stratégique de l'instrument avec un rôle accru pour la Commission ; nécessité de renforcer les systèmes et les structures, surtout dans les nouveaux États membres, plutôt que des actions visant les individus.

II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION INITIALE

Depuis 2000 - date de création du FER I -, la législation communautaire s'est beaucoup développée dans le sens de la définition d'une politique commune en matière d'asile. Un des objectifs de la proposition est de mieux intégrer le FER II dans ce nouveau contexte juridique.

À cette fin, la proposition initiale de la Commission prévoit de maintenir le FER I dans ses grandes lignes, sous réserve de quelques changements.

1. Les destinataires

Les mesures finançables par le FER II pourraient bénéficier aux mêmes catégories de personnes, appelées « groupes-cibles » que celles du FER I, c'est-à-dire les ressortissants d'un pays tiers ou apatrides bénéficiant du statut de réfugié ou d'une forme de protection temporaire ou subsidiaire, auxquels seraient ajoutées les personnes admises dans un État membre au titre d'un besoin de protection internationale dans le cadre d'un dispositif de réinstallation.

2. Les actions

Les trois types d'action - accueil et procédures d'asile, intégration, retours - seraient maintenus.

Pour chacun de ces domaines, une liste d'actions finançables - élargie par rapport à celles prévues par le FER I (dans le tableau ci-dessous, les nouvelles actions sont en gras) - a été dressée ;

ACCUEIL
ET
PROCÉDURES D'ASILE

- infrastructures ou services destinés à l'hébergement,

- fourniture d'une aide matérielle, de soins médicaux et psychologiques,

- assistance sociale, information ou assistance dans les démarches administratives,

- aide juridique et linguistique,

éducation, formation linguistique, insertion professionnelle,

amélioration de l'efficacité et de la qualité des procédures d'asile,

dispositifs de premier accueil et de gestion consacrés dans les États membres aux personnes admises par réinstallation,

information de la population locale du pays hôte.



INTÉGRATION

- actions d'assistance sociale dans les domaines tels que le logement, les   moyens de subsistance, les soins médicaux et psychologiques,

- adaptation des bénéficiaires à la société de l'État membre, y compris sur le plan socio-culturel, ainsi que le partage des valeurs inscrites dans la Charte des Droits Fondamentaux de l'Union européenne et des droits et obligations de la citoyenneté européenne,

actions de promotion à la participation civile et culturelle des bénéficiaires,

éducation, formation professionnelle, reconnaissance des qualifications et des diplômes,

- actions visant à rendre ces personnes autonomes, y compris sur le plan économique,

actions visant à l'intégration de ces personnes impliquant des autorités locales, des citoyens européens, ou des organisations de communautés de réfugiés, par exemple à travers le volontariat, le parrainage, la participation d'organisations socio-professionnelles ou syndicales.

RETOURS

- information et services de conseils relatifs aux actions ou programmes de retour volontaire,

- information relative à la situation dans les pays ou régions d'origine,

- formation générale ou professionnelle et aide à la réinsertion,

actions de communautés d'origine résidentes dans l'Union européenne facilitant le retour volontaire des personnes visées dans la présente décision.

En plus de ces trois domaines, des « actions communautaires » pourront être conduites directement par la Commission dans la limite maximale de 10 % du budget annuel du Fonds (5 % dans le FER I). Ces actions communautaires concerneront - comme précédemment - des projets novateurs, transnationaux ou de promotion de la coopération dans la mise en oeuvre de la législation communautaire.

Enfin, des mesures d'urgences pourraient être financées par le FER lors du déclenchement de la protection temporaire prévue par une directive de 2001 (cas d'afflux massif de personnes déplacées).

3. La programmation

Une programmation pluriannuelle est désormais prévue (2005-2007 et 2008-2010), la durée du programme étant passée, pour ce faire, de cinq à six ans. Pour chacune de ces périodes, la Commission définira des « lignes directrices » et des « dotations financières indicatives ». Chaque État proposera alors, dans un délai de quatre mois, à la Commission (qui devra les approuver dans les trois mois) un projet de programme pluriannuel qui devra contenir :

- une description de la situation de l'État au regard des conditions d'accueil, des procédures d'asile, d'intégration et de rapatriement volontaire pour les personnes visées par le texte ;

- une analyse des besoins dans l'État membre concerné dans ces mêmes domaines et des objectifs envisagés pour répondre à ces besoins ;

- la présentation de la stratégie appropriée pour atteindre les objectifs et les actions prévues ;

- un exposé de la compatibilité de cette stratégie avec les autres instruments régionaux, nationaux et communautaires ;

- un plan de financement indicatif précisant, pour chaque objectif et pour chaque année, la participation financière envisagée du Fonds et le montant global des autres financements publics ou privés.

Chaque programme pluriannuel donnera lieu par la suite à des programmes annuels, examinés eux aussi par la Commission et comprenant les actions envisagées et la répartition financière.

Les fonds seront répartis de la manière suivante :

- une dotation annuelle fixe de 300 000 euros par État (500 000 euros pour les dix nouveaux États membres les trois premières années), contrairement au FER I qui avait prévu une dotation dégressive ;

- une partie répartie entre les États proportionnellement au nombre de personnes accueillies ;

- le reste servant à financer les mesures d'urgences et les mesures communautaires.

Les fonds versés ne pourront être cumulés avec d'autres aides communautaires. Ils devront représenter au plus 50 % du coût total de l'action (60 % si ce sont des actions particulièrement innovantes ou faisant l'objet de partenariats transnationaux, 75 % dans les États membres relevant du Fonds de cohésion).

4. L'exécution

La proposition maintient le système de gestion partagée du FER. Les États membres interviennent par le biais d'organismes désignés dans chacun d'eux, appelés « autorités responsables FER ». La Commission est chargée de l'examen et de l'approbation des programmations pluriannuelles et des demandes annuelles de financement. Elle est aussi chargée d'aider les États membres dans la mise en oeuvre du FER.

5. Le budget

Le budget alloué au FER II sera de l'ordre de 670 millions d'euros. La répartition en crédits d'engagements sera la suivante (pour la période de 2007-2010, les montants sont indicatifs et devront être compatibles avec les prochaines perspectives financières).

- 2005 : 55 millions d'euros,

- 2006 : 60 millions d'euros,

- 2007 : 71 millions d'euros,

- 2008 : 161 millions d'euros,

- 2009 : 161 millions d'euros,

- 2010 : 161 millions d'euros.

III. LA POSITION DES DIFFÉRENTES INSTITUTIONS

1. Avis du Parlement européen

Le Parlement européen a rendu son avis le 20 avril dernier sur cette proposition qu'il a largement approuvée. Il a toutefois adopté certains amendements dont le plus important vise à baisser de 300 000 à 150 000 euros la dotation fixe par État membre (des Quinze) tout en gardant le montant de 500 000 euros accordé aux nouveaux adhérents. Il a apporté une définition plus explicite des groupes vulnérables qu'il convient de protéger lors de leur arrivée sur le territoire de l'Union en citant les victimes de viols, de torture, de trafic d'êtres humains et d'abus sexuels. Il a ajouté à la liste des actions finançables, l'aide à l'emploi et l'aide à l'apprentissage de la langue utilisée couramment sur le lieu de résidence des réfugiés. En outre, il souhaiterait que chaque État membre mette en place un comité consultatif composé de représentants des autorités publiques locales et centrales, des organisations bénévoles, des partenaires sociaux, du Haut commissariat des Nations unies pour les Réfugiés et des instituts d'enseignement supérieur.

2. Discussions au sein du Conseil

Les discussions au niveau du Conseil ont permis de constater l'accord général des délégations sur la création du FER II malgré leurs inquiétudes sur l'engagement des fonds sur six années alors que le cadre financier de l'Union pour cette période n'est pas encore arrêté. Les négociations ont finalement abouti au retrait par la Commission des montants indicatifs pour les années 2007 à 2010. La proposition modifiée indique dorénavant que les sommes allouées au fonds seront de 114 millions d'euros pour 2005 et 2006 et que la Commission devra indiquer, avant le 1er mai 2006, si les montants initialement prévus pour les années suivantes sont compatibles avec les perspectives financières.

Par ailleurs, la clé de répartition des fonds suscite des réserves de la part de certains États : certains souhaiteraient que chaque État membre reçoive une dotation fixe en fonction du nombre de ses habitants, d'autres voudraient que le montant fixe soit plus élevé ou qu'il soit dégressif. Plusieurs États souhaiteraient réduire de 10 à 5 % la part des actions communautaires.

Sur les actions finançables, certains États membres souhaiteraient élargir les mesures en matière d'intégration à l'accès à l'emploi, aux aptitudes linguistiques, à l'adaptation culturelle et sociale... Pour le volet intégration, quelques États voudraient que l'on supprime la disposition relative aux « informations à la population locale », jugée floue et inappropriée.

Sur les bénéficiaires, plusieurs États s'opposent à l'extension de ces mesures aux personnes bénéficiant de programmes de réinstallation. Sur la gestion du Fonds, plusieurs États se méfient des pouvoirs importants accordés à la Commission et souhaiteraient que le comité consultatif qui assiste la Commission soit transformé en comité de gestion, ce qui diminuerait les pouvoirs autonomes de la Commission.

IV. LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR LA PROPOSITION

1. Le budget

Au stade actuel des discussions, le budget du FER pour vingt-cinq États membres serait donc de 114 millions d'euros pour 2005 et 2006. En 2004, la France a reçu 4 millions d'euros. La proposition initiale de la Commission ne prévoyait des montants réellement substantiels que pour la période 2007-2010, c'est-à-dire celle qui ne peut donner lieu à des engagements puisque les prochaines perspectives financières ne sont pas encore définies. Sous la pression des États membres, qui ont fait valoir qu'il n'était pas possible de préjuger les décisions à venir sur les perspectives financières, la Commission a dû retirer de sa proposition les montants indicatifs pour les années 2007-2010. Il ne subsiste donc plus que ces 114 millions sur deux ans.

Aussi, on peut se demander quel est l'intérêt de maintenir un Fonds doté d'aussi peu de moyens alors que les obligations qui en découlent sont très lourdes pour les États.

2. La gestion du fonds

 Au niveau communautaire, la Commission détiendrait dans le FER II un pouvoir très important de gestion, notamment en matière de programmation pluriannuelle. L'association des États membres par l'intermédiaire d'un simple comité consultatif paraît insuffisante alors que, en pratique, il revient à ces États de gérer le choix, le financement et le contrôle des projets - souvent nombreux - cofinancés par le FER.

 Au niveau français, l'« autorité responsable FER » est la Direction de la population et des migrations du ministère des Affaires sociales. L'expérience du FER I a permis de montrer que la France n'avait pas su profiter pleinement des potentialités offertes par le FER :

- le montant accordé en fonction du nombre de personnes accueillies a été inférieur à ce que nous aurions pu percevoir. En effet, la France communiquait à la Commission les chiffres fournis par l'OFPRA qui ne comptabilisait que les demandes d'asile conventionnel (les demandes d'asiles territorial relevant de la compétence du ministère de l'Intérieur) sans inclure les enfants mineurs accompagnant leurs parents. Le chiffre sur lequel était basé le calcul de la partie proportionnelle de la dotation était donc une sous-estimation du nombre réel de demandeurs d'asile ;

- la France a par ailleurs très peu utilisé la clause permettant de demander une assistance technique à la Commission ;

- la gestion du Fonds est financièrement lourde : la Commission verse les sommes avec du retard ce qui oblige le ministère à faire l'avance des fonds. Le FER permet par ailleurs surtout de financer de nombreux « petits » projets initiés par des associations, ce qui représente un surcroît de travail.

*

Aussi, la délégation a décidé d'adopter les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Vu le texte E 2524 (COM (2004) 102 final) ;

- Approuve l'objectif du texte qui est de soutenir les États membres pour l'accueil des réfugiés et des personnes déplacées ;

- S'inquiète de la disproportion entre les faibles montants alloués à la France et sa situation de première destination européenne des demandeurs d'asile ;

- Souhaite que le Fonds européen pour les réfugiés soit doté de réels moyens financiers ; à défaut, si les fonds qui lui sont alloués restent symboliques, que les procédures de gestion soient allégées ;

- Regrette le manque d'évaluation qui existe à la fois sur les coûts administratifs du FER et sur les prévisions du montant que pourrait recevoir la France en 2005 et 2006 ;

- Souligne l'importance de prévoir une meilleure cohérence entre l'évolution de la réglementation communautaire en matière d'asile et l'avenir du FER.