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Justice et affaires intérieures

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une procédure européenne d'injonction de payer

COM (2004) 173 final  du 19/03/2004
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 12/12/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 05/04/2004
Examen par la délégation le 11/03/2005
Procédure européenne d'injonction de payer

Texte E 2553 - COM (2004) 173 final

(Procédure écrite du 11 mars 2005)

Cette proposition de la Commission européenne s'inscrit dans le cadre de la coopération judiciaire en matière civile, qui a été « communautarisée » par le traité d'Amsterdam. Elle fait suite à un Livre vert sur une procédure européenne d'injonction de payer (texte E 2179), qui a été examiné par la délégation lors d'une procédure écrite du 18 juin 2003.

La proposition de règlement a pour objet de créer un mécanisme rapide et efficace de recouvrement des créances incontestées afin d'améliorer la situation des opérateurs économiques confrontés à des débiteurs de mauvaise foi et à des paiements tardifs, en particulier dans les affaires transfrontalières. Elle vise les demandes pécuniaires en matière civile et commerciale et elle ne s'applique pas aux régimes matrimoniaux, aux faillites et à la sécurité sociale.

Les principales questions soulevées par cette proposition portent sur son champ d'application, qui n'était pas initialement limité aux affaires transfrontalières, sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le choix du mode d'intervention, entre le règlement ou la directive, le plus adapté.

I - La proposition initiale de la Commission

La Commission préconise un règlement communautaire qui détermine un schéma de procédure uniforme et renvoie aux législations nationales des États membres pour les autres règles de procédure. Le choix d'une telle procédure uniforme, qui ne se limite pas aux litiges transfrontaliers et qui est destinée à coexister avec les procédures nationales, devrait, selon la Commission, être une garantie de simplicité.

Le dispositif envisagé comporte deux étapes.

Dans un premier temps, le requérant adresse à la juridiction nationale, sous la forme d'un formulaire, une requête décrivant sa créance, son fondement et les éléments de preuve dont il dispose (qu'il n'a pas à produire à ce stade de la procédure). Cette juridiction, après un contrôle limité à l'irrecevabilité manifeste, peut rendre un avis de paiement européen. Cet avis de paiement est notifié au débiteur, qui peut alors payer le montant réclamé ou introduire une réclamation, à l'aide d'un formulaire type. Il dispose pour cela d'un délai de trois semaines à compter de la signification de l'avis de paiement. En cas de réclamation, la procédure se poursuit conformément aux règles de procédure ordinaire.

Dans un deuxième temps, et en l'absence de réclamation dans le délai de trois semaines, une injonction de payer européenne est délivrée d'office. Elle est signifiée au défendeur et elle est susceptible d'opposition dans un délai de trois semaines à compter de sa signification. L'injonction de payer est exécutoire à titre provisoire.

La proposition de règlement prévoit trois formulaires types : l'un pour la demande d'injonction de payer européenne ; le second pour l'avis de paiement européen ; le troisième pour l'injonction de payer européenne. La représentation par un avocat n'est pas obligatoire en ce qui concerne la demande d'injonction, la réclamation ou la déclaration d'opposition. L'instrument précise que toute question procédurale non expressément réglée par le règlement est régie par le droit procédural national.

Aucune disposition n'est prévue en matière de reconnaissance et d'exécution des décisions d'injonction de payer. Ce sont donc les règlements du 22 décembre 2001 concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, dit « Bruxelles I », et du 21 avril 2004 portant création d'un titre exécutoire pour les créances incontestées, dit « TEE », qui s'appliquent en la matière.

II - Les difficultés soulevées par cette proposition

Elles sont de trois ordres.

a) Le champ d'application et la question de la base juridique

L'article 65 du traité instituant la Communauté européenne, qui est relatif à la coopération judiciaire en matière civile, pose deux critères cumulatifs pour permettre une intervention communautaire :

l'action envisagée ne peut porter que dans les matières civiles ayant une incidence transfrontalière ;

- la mesure doit être nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur.

Dans sa proposition, la Commission considère qu'il serait non seulement inadéquat mais aussi contreproductif de limiter le champ d'application du futur instrument aux seules affaires transfrontalières. En effet, pour la Commission, la distinction entre les affaires internes et les affaires transfrontalières serait ambiguë et elle pourrait être source de distorsion de concurrence entre les créanciers dans la mesure où les opérateurs économiques auraient recours à des instruments très différents selon que le débiteur est situé ou non dans le même État membre. C'est la raison pour laquelle la Commission européenne préconise la création d'une procédure uniforme de recouvrement des créances incontestées qui pourrait s'étendre aux affaires purement internes. La Commission européenne considère donc que les critères de l'article 65 devraient être interprétés largement, ce qui pourrait potentiellement aboutir à une harmonisation européenne de l'ensemble du droit civil et de la procédure civile.

Cette interprétation a toutefois été contestée par quinze États membres, dont la France, et par un avis du service juridique du Conseil du 4 juin 2004.

Sur le plan juridique, l'article 65 du traité instituant la Communauté européenne ne permet pas une extension du champ d'application de l'instrument au delà des affaires transfrontalières, comme l'a souligné le service juridique du Conseil dans son avis.

Sur le plan de l'opportunité, il apparaît difficile de soutenir qu'il serait nécessaire d'inclure dans le champ d'application les situations purement internes, qui représentent la grande majorité des cas, pour atteindre l'objectif consistant à améliorer l'application transfrontière de la mesure.

En conséquence, il a été décidé, au cours des négociations au sein du Conseil, de limiter le champ d'application du futur instrument aux seules affaires transfrontalières. Celles-ci sont définies par le fait que le créancier et le débiteur ont leur domicile ou leur résidence habituelle dans des États membres différents. La Commission européenne continue cependant de contester cette approche et de plaider pour un instrument qui viserait à la fois les affaires transfrontalières et les affaires internes.

b) Le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité

Le principe de subsidiarité, défini à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne, n'autorise l'Union européenne à agir que dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante au niveau des États membres et son intervention doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

La proposition de règlement de la Commission porte sur de nombreux éléments qui, en vertu du principe de subsidiarité, devraient être régis par les droits nationaux, tels que la nature du contrôle exercé par la juridiction, le nombre d'étapes précédant la notification de l'injonction de payer au débiteur, les modes de notification des actes au débiteur, les formes dans lesquelles, en cas d'opposition, la procédure de droit commun suit son cours, et les conditions dans lesquelles un recours suspend l'exécutabilité de la décision.

Plus fondamentalement, on peut s'interroger sur l'articulation entre cette initiative et le titre exécutoire européen. Celui-ci a, en effet, précisément pour objet de faciliter les procédures relatives aux créances incontestées, qui englobent la procédure d'injonction de payer. Comme le relevait la délégation à l'occasion de l'examen du Livre vert ayant précédé cette proposition : « on peut s'interroger sur l'intérêt de définir une procédure européenne d'injonction de payer uniforme au sein de l'Union européenne dans le seul but de faciliter le recouvrement des créances incontestées dans les affaires transfrontalières. La pleine application du principe de la reconnaissance mutuelle et la suppression de l'exequatur permettraient, en effet, de répondre à cette préoccupation sans risquer de bouleverser les systèmes juridiques nationaux ».

Dès le début de la négociation, plusieurs délégations, dont la France, ont donc invoqué le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité pour mettre en cause le bien-fondé de cette initiative et s'opposer à un texte trop détaillé.

c) Le choix du mode d'intervention le plus adapté

Il existe deux grands modèles de procédure d'injonction de payer : un modèle dit « par preuve » et un modèle dit « sans preuve ». Le modèle « par preuve », appliqué en France, en Grèce, en Italie, au Luxembourg et en Espagne, se caractérise par l'obligation pour le plaignant de produire une preuve écrite au soutien de la demande examinée par un juge. Dans le modèle « sans preuve », qui se retrouve en Allemagne, en Autriche, au Portugal et en Suède, le juge procède à un simple examen des conditions formelles de la demande, sans aucun examen du fond.

Comme le laissait suggérer son Livre vert, le modèle retenu par la Commission européenne est très largement inspiré du modèle « sans preuve » allemand (« mahnverfahren »). Le dispositif proposé par la Commission participe donc d'une conception procédurale diamétralement opposée à la conception française. La procédure d'injonction de payer nationale, telle qu'elle est prévue aux articles 1405 à 1425 du nouveau code de procédure civile, s'effectue, en effet, en une seule étape. Dans ce schéma, le juge est saisi d'une requête accompagnée des éléments de preuve. Il effectue un contrôle de fond de la demande et il rend une injonction de payer qui ne devient exécutoire qu'une fois passé le délai d'opposition d'un mois à compter de la signification de l'injonction au débiteur.

Au regard de l'extrême diversité des procédures existantes au niveau européen, le gouvernement français, soutenu par plusieurs délégations, a contesté l'idée d'une procédure européenne définie par la voie d'un règlement, qui serait la loi uniforme de tous les États membres. Il a préconisé le recours à une directive, imposant des normes minimales qui obligeraient notamment les États qui ne connaissent pas ce système à mettre sur pied une procédure d'injonction de payer, mais qui laisseraient subsister les différences entre les procédures des États membres. Cette solution permettrait, en effet, d'atteindre l'objectif fixé, à savoir la facilitation du recouvrement des créances incontestées, sans pour autant risquer de bouleverser les systèmes juridiques nationaux. Elle paraît donc plus conforme au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Nous sommes ici en présence d'un texte qui, si le traité constitutionnel était en vigueur, mériterait certainement l'utilisation de la procédure que nous venons d'introduire à l'article 88-5 de la Constitution et qui permet d'émettre « un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité ».

En l'état, la délégation a décidé d'appuyer la position du gouvernement français et de lui demander d'inciter la Commission à substituer à sa proposition de règlement une proposition de directive, dont le champ d'application serait limité aux seules affaires transfrontalières et qui fixerait des normes essentielles, tout en laissant aux États membres la possibilité de déterminer librement les règles de procédure dans le respect de leurs systèmes et traditions juridiques nationales.