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Justice et affaires intérieures

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à certaines actions à entreprendre dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et d'autres formes graves de criminalité, notamment en vue d'améliorer les échanges d'information.Proposition de décision du Conseil relative à l'échange d'informations et la coopération concernant les infractions terroristes

COM (2004) 221 final  du 29/03/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 28/04/2004
Examen par la délégation le 20/07/2004

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Hubert Haenel sur l'échange d'informations en matière de lutte contre le terrorisme

Texte E 2576 - COM (2004) 221 final

(Réunion du 20 juillet 2004)

Comme l'a confirmé le constat dressé après les attentats de Madrid, le bilan des actions européennes menées au lendemain du 11 septembre 2001 en matière de lutte contre le terrorisme s'est révélé très décevant. Si le nouveau plan d'action anti-terroriste, adopté par le Conseil européen du 25 mars 2004, reprend très largement les mesures contenues dans le précédent plan d'action, c'est parce que la plupart de ces mesures, annoncées depuis déjà plus de deux ans, n'ont toujours pas été appliquées. Ainsi, la décision-cadre du 13 juin 2002, qui prévoit une définition commune et des peines harmonisées en matière d'infractions terroristes, n'a toujours pas été transposée par certains États membres, de même que le mandat d'arrêt européen, qui devait remplacer la procédure d'extradition entre les États membres de l'Union le 1er janvier dernier.

C'est dans ce contexte que nous sommes saisis d'un document présenté par la Commission européenne qui vise à améliorer l'échange d'informations en matière de lutte contre le terrorisme. Il s'agit là d'un enjeu important, car l'échange d'informations reste très insuffisant dans ce domaine, comme en témoignent les difficultés rencontrées par Europol et Eurojust. Ainsi, sur 300 affaires traitées par Eurojust en 2003, plus de deux tiers avaient un caractère bilatéral et seulement 6 % concernaient des affaires de terrorisme, d'après le dernier rapport annuel de cette unité. Par ailleurs, si les échanges d'informations ont progressé de près de 40 % avec Europol en 2003, l'ancien ministre de l'Intérieur déplorait récemment que « seulement 5 % des effectifs d'Europol travaillent actuellement sur cette menace ».

Afin de remédier aux carences actuelles en matière d'échange d'informations, la Belgique et l'Autriche avaient proposé la création d'une Agence européenne chargée du renseignement, une sorte de « CIA européenne ». Toutefois, devant le risque de bureaucratisation et de doublon vis-à-vis d'Europol, cette idée a été rejetée par les représentants des autres États membres. On peut d'ailleurs remarquer qu'aux États-Unis l'efficacité des agences fédérales, comme la CIA ou le FBI, est aujourd'hui fortement contestée. En revanche, les États membres ont décidé de renforcer la cellule d'analyse de la menace terroriste existante au sein du Conseil (le « SITCEN »), qui s'occupera dorénavant de l'analyse de la menace terroriste, tant extérieure qu'intérieure.

Le document présenté par la Commission comporte deux parties distinctes.

· Le premier élément est une communication.

Celle-ci contient une série de déclarations d'intentions, qui semblent surtout refléter la volonté de la Commission de ne pas paraître inactive face aux initiatives prises au sein du Conseil dans ce domaine, notamment par le coordinateur européen de la lutte antiterroriste, désigné par le Conseil européen le 25 mars dernier.

Ainsi, la Commission annonce qu'elle va engager des travaux en partenariat avec le secteur privé pour remplacer les listes d'organisations terroristes existantes au niveau européen par une base de données électronique, qu'elle fera une étude sur l'enregistrement des comptes bancaires ou encore qu'elle lancera un débat sur la transparence des personnes morales.

Ces pistes de réflexion semblent préfigurer principalement de nouvelles initiatives législatives, alors que la lutte contre le terrorisme supposerait en priorité un renforcement de la coopération opérationnelle entre les services compétents des États membres.

Par ailleurs, si la Commission européenne reprend l'idée de la création d'une sorte de « casier judiciaire européen », qui fait actuellement l'objet d'une coopération trilatérale entre la France, l'Allemagne et l'Espagne, il convient de remarquer qu'il s'agit là d'un objectif à long terme et d'un travail de longue haleine.

Bien que tous les États membres tiennent des registres nationaux des condamnations pénales, il existe des différences très importantes dans les modalités, notamment en ce qui concerne le contenu des casiers judiciaires, le service chargé de la tenue des registres ou encore les règles régissant l'accès aux données. Ainsi, alors que dans certains États membres, comme l'Allemagne, ces registres sont tenus par les services de police, dans d'autres États, comme la France, ceux-ci relèvent du ministère de la justice. L'élaboration d'un « casier judiciaire européen », c'est-à-dire d'un registre centralisé, soulève donc d'importantes interrogations, comme celles de savoir quelle serait la finalité de ce casier, quelles condamnations devraient y figurer, qui aurait accès à ces informations et quelles seraient les règles en matière de protection des données.

Compte tenu de ces difficultés, on peut se demander s'il ne serait pas plus urgent de privilégier une mise en réseau des casiers judiciaires nationaux, afin de mieux prendre en compte les antécédents judiciaires d'une personne ayant déjà fait l'objet d'une condamnation pénale dans un autre État membre, et d'étudier la possibilité d'une synergie entre les nombreux fichiers existants au niveau européen, tels que le système d'empreintes digitales Eurodac ou le système d'information Schengen.

· Seul le deuxième document présenté par la Commission a un caractère normatif, puisqu'il s'agit d'un projet de décision, qui se substituerait à une décision du Conseil (décision 2003/48/JAI), issu d'une initiative espagnole.

Cette décision a prévu une série de mesures pour améliorer l'échange d'informations et renforcer la coopération en matière de lutte contre le terrorisme, tant entre les autorités compétentes des États membres, qu'entre ces dernières et Europol et Eurojust. Elle dispose notamment que « chaque État membre prend les mesures nécessaires pour veiller à ce que toute information pertinente contenue dans un document, dossier, élément d'information, objet ou autre moyen de preuve, qui a été saisi ou confisqué au cours d'enquêtes ou de procédures pénales en relation avec des infractions terroristes (...) puisse être immédiatement accessible aux autorités d'autres États membres intéressés (...) ». Europol et Eurojust devront également être destinataires de l'ensemble des informations pertinentes en matière de terrorisme, de manière à ce que ces deux organismes puissent pleinement exercer leur mission. Elle prévoit, en outre, la possibilité de mettre en place des équipes communes d'enquête, entre deux ou plusieurs États membres, afin d'effectuer des enquêtes pénales sur des infractions terroristes. Elle énonce, enfin, le principe selon lequel les demandes d'entraide judiciaire en relation avec des infractions terroristes devront être traitées de manière urgente et prioritaire par l'État requis.

La Commission européenne propose de reprendre quasiment intégralement le contenu de cette décision. La seule innovation porterait sur l'extension de son champ d'application. D'une part, contrairement à la décision actuellement en vigueur qui ne s'applique qu'aux personnes ou organisations terroristes figurant sur des listes d'organisations terroristes établies par l'Union européenne, le projet de la Commission propose d'étendre l'obligation d'information réciproque à l'ensemble des infractions terroristes. D'autre part, les informations transmises devraient comprendre les condamnations pénales.

Cette proposition soulève trois difficultés.

Tout d'abord, on ne peut que s'étonner de la modestie de la proposition de la Commission et s'interroger sur sa plus value. Ainsi, les extraits de casier judiciaire peuvent déjà s'échanger très rapidement entre les États membres, à l'aide d'un formulaire simplifié. En réalité, la proposition de la Commission, qui reprend pour l'essentiel les dispositions de la décision en vigueur, ne semble pas de nature à améliorer sensiblement l'échange d'informations en matière de terrorisme. Il est d'ailleurs piquant de rappeler qu'à l'époque, la Commission européenne avait vivement dénoncé l'initiative espagnole en estimant que celle-ci n'apporterait qu'une faible valeur ajoutée et qu'elle ne respecterait pas les règles de protection des données.

Ensuite, on ne peut dissimuler une certaine perplexité à l'égard de l'objectif visé par la Commission. L'échange d'informations en matière de terrorisme repose, en effet, largement sur une relation de confiance entre les services. Or, cette confiance ne s'instaure pas par décret. Encore moins dans une Europe à vingt-cinq États membres.

Mais surtout, la proposition de la Commission européenne soulève une difficulté majeure. La seule véritable innovation proposée par la Commission consiste, en effet, à élargir le champ d'application de la décision en vigueur. Alors que cette dernière ne vise que les seules informations relatives aux personnes, groupes et entités identifiées dans une liste, la Commission européenne propose d'élargir le champ d'application des échanges d'informations à l'ensemble des infractions terroristes.

Or, cette conception semble témoigner d'une méconnaissance du phénomène terroriste et des moyens de lutter efficacement contre cette menace. Qui peut croire sérieusement, en effet, que, pour lutter contre certaines formes de terrorisme localisé, comme le terrorisme corse ou le terrorisme basque, il est nécessaire d'échanger des informations sensibles entre vingt-cinq États membres ou d'impliquer Europol et Eurojust ? La lutte contre ces formes de terrorisme est appelée à se circonscrire, la plupart du temps, dans un cadre national ou bilatéral.

En réalité, c'est essentiellement en matière de lutte contre le terrorisme international, comme le terrorisme d'origine islamiste, que l'Union européenne peut apporter une réelle valeur ajoutée. Or, la liste des organisations terroristes visée par l'actuelle décision comprend déjà tous les mouvements terroristes constitués sur une base internationale, tels que les principaux groupes terroristes de la mouvance islamiste, et même certaines organisations terroristes, comme l'ETA militaire ou l'IRA véritable, vis-à-vis desquels une action à vingt-cinq États membres est moins évidente. Il serait donc contre-productif d'élargir le champ d'application de cet instrument à l'ensemble des infractions terroristes.

Ce champ d'application devrait donc se limiter, soit aux personnes et organisations visées dans la liste européenne des entités terroristes, quitte à l'élargir, soit aux seules formes de terrorisme ayant un caractère international.

*

En définitive, les pistes envisagées par la Commission européenne paraissent très insuffisantes pour renforcer véritablement la lutte contre le terrorisme au niveau européen.

La Constitution européenne devrait ouvrir la voie à des réponses plus efficaces. Mais, à court terme, il paraît indispensable de rechercher des avancées concrètes à la hauteur des attentes des citoyens.

A cet égard, on peut rappeler tout l'intérêt des coopérations à plusieurs pays qui paraissent particulièrement adaptées pour tout ce qui concerne les aspects opérationnels. L'actuelle coopération entre les ministres de l'Intérieur des cinq pays les plus peuplés en offre l'illustration et elle pourrait servir de cadre à de nouvelles initiatives dans ce domaine.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Je souscris entièrement à votre analyse car je retrouve la même problématique qu'à propos du texte précédent.

Je partage en particulier l'idée que, dans une Europe à vingt-cinq États membres, il est indispensable de permettre aux États qui le souhaitent ou le peuvent d'aller plus vite et plus loin en matière de justice et d'affaires intérieures.

M. Xavier de Villepin :

Je voudrais, tout d'abord, saluer l'action du coordonnateur européen de la lutte contre le terrorisme, Gijs de Vries, qui me paraît très prometteuse.

Le terrorisme est un domaine où il y a beaucoup de non-dits. À cet égard, je partage la distinction que vous avez établie entre le terrorisme international, comme le terrorisme islamiste, et les formes de terrorisme localisé, comme le terrorisme corse, qui ne me paraît pas nécessiter une action au niveau de l'Union.

Vous avez parfaitement raison de souligner l'intérêt d'une coopération à plusieurs, à l'image de la coopération bilatérale entre la France et l'Espagne qui fonctionne très bien. De la même manière, l'actuelle coopération entre les cinq pays les plus peuplés de l'Union a permis de réaliser des avancées concrètes. Je voudrais cependant souligner qu'il faut être prudent dans ce domaine car ce type de coopération à plusieurs entraîne inévitablement des réactions négatives de la part des pays qui n'en font pas partie, qui se sentent exclus.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a adopté les conclusions proposées par M. Hubert Haenel :


Conclusions

La Délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Vu la communication de la Commission européenne relative à certaines actions à entreprendre dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la proposition de décision relative à l'échange d'informations et la coopération concernant les infractions terroristes (E 2576),

Considère que le projet de décision, tel que proposé par la Commission européenne, n'est pas susceptible d'apporter de réelles améliorations par rapport aux dispositifs en vigueur en matière d'échange d'informations concernant les infractions terroristes ;

Invite en conséquence le gouvernement à ne pas accepter en l'état le texte E 2576 ;

Demande au Gouvernement d'étudier la possibilité de prendre des initiatives, éventuellement dans le cadre de coopérations spécifiques entre les pays particulièrement concernés, afin de renforcer la coopération européenne en matière de lutte contre le terrorisme, en particulier sur les aspects opérationnels.