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Justice et affaires intérieures

Proposition de décision-cadre du Conseil relative à certains droits procéduraux accordés dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne

COM (2004) 328 final  du 28/04/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 19/05/2004
Examen par la délégation le 11/05/2005

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Justice et affaires intérieures

Droits procéduraux accordés aux suspects dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne (texte E 2589)

Communication de M. Pierre Fauchon

(Réunion du 11 mai 2005)

Nous sommes saisis d'un projet de décision-cadre, présenté par la Commission européenne, qui vise à définir un socle minimal de droits procéduraux accordés aux personnes suspectées d'avoir commis des infractions pénales au sein de l'Union européenne. Il fait suite à un Livre vert de la Commission (texte E 2226), sur lequel j'étais intervenu devant la délégation en avril 2003. Avant de vous faire part de mes observations sur ce texte, je présenterai brièvement son contenu.

I - LE CONTENU DU PROJET

Son champ d'application porte sur les procédures pénales, définies comme les procédures « visant à établir la culpabilité ou l'innocence d'une personne soupçonnée d'avoir commis une infraction ou à statuer à la suite d'un plaider-coupable à l'égard d'une accusation pénale », ainsi que « les recours formés à l'issue de ces procédures » (article 1er). Il s'appliquerait donc dès le stade de la garde à vue.

Le texte reconnaît cinq droits aux suspects.

1. Le droit à l'assistance d'un avocat (articles 2 à 5)

Tout suspect se voit reconnaître le droit à l'assistance d'un avocat « dans les meilleurs délais » et tout au long de la procédure pénale, et notamment avant de répondre aux questions relatives aux accusations dirigées contre lui. Le texte prévoit également l'obligation pour les États membres de fournir l'assistance d'un avocat dans certains cas (comme le placement en détention provisoire ou si la personne fait l'objet d'un mandat d'arrêt européen), y compris sous forme d'assistance gratuite.

2. Le droit à un interprète et à la traduction de documents utiles (articles 6 à 9)

Les suspects qui ne comprennent pas la langue de la procédure ont droit à l'assistance gratuite d'un interprète, y compris dans le cadre de l'assistance fournie par leur avocat. Le texte leur reconnaît également le droit à bénéficier d'une traduction de l'ensemble des pièces « utiles » de la procédure.

Les États doivent assurer la fidélité de la traduction et de l'interprétariat, par une qualification suffisante des personnes auxquelles elles sont confiées et leur remplacement en cas de nécessité. Le texte prévoit même l'enregistrement audio ou vidéo de la procédure en cas de recours à un interprète afin de permettre un contrôle de la qualité de la traduction.

3. Le droit à une « attention particulière » (articles 10 et 11)

Le texte prévoit un droit à une « attention particulière » au profit de certaines personnes présumées vulnérables en raison de leur âge ou de leur « état mental, physique ou émotionnel ». Il implique l'enregistrement audio ou vidéo des interrogatoires, la fourniture d'une assistance médicale et, de manière facultative, la présence d'un tiers au cours des interrogatoires.

4. Le droit de communiquer (articles 12 et 13)

Le texte reconnaît à tout suspect placé en détention provisoire le droit d'obtenir que sa famille ou son employeur soient informés dès que possible de son placement en détention.

Il organise également la possibilité, pour les ressortissants d'un autre État qui sont placés en détention, d'informer leurs autorités consulaires ou une organisation internationale humanitaire reconnue.

5. L'information des suspects sur leurs droits (article 14)

Le texte prévoit l'obligation pour les États membres de veiller à ce que tout suspect soit informé de ses droits par écrit et se voie remettre une « déclaration des droits », dont un modèle figure en annexe du projet. Cette déclaration des droits, qui devrait être traduite dans toutes les langues officielles de l'Union et mise à la disposition effective des services de police, serait remise à tout suspect sous la forme d'un récépissé, le plus tôt possible et en tout état de cause avant un interrogatoire.

Le texte propose, enfin, la création d'un mécanisme d'évaluation et de suivi de la mise en oeuvre de la décision-cadre, placé sous le contrôle de la Commission européenne (articles 15 et 16). A cette fin, les États membres seraient astreints à une obligation de collecte et de conservation d'informations, qui devraient être communiquées à intervalles réguliers à la Commission.

II - LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR CETTE INITIATIVE

Elles sont de trois ordres différents.

1. La question de la base juridique

Ce texte constitue le premier instrument qui vise à construire un Code de procédure pénale au niveau européen. Il ne devrait d'ailleurs constituer qu'une première étape selon la Commission européenne, qui annonce d'ores et déjà d'autres initiatives, portant notamment sur la détention provisoire, le régime des preuves ou encore le jugement par contumace.

Or, il faut constater que les traités actuels ne reconnaissent pas formellement une compétence à l'Union européenne dans ce domaine. L'harmonisation en matière pénale est, en effet, uniquement prévue dans les traités pour le droit matériel, c'est-à-dire pour la définition des incriminations et des sanctions, et cela uniquement dans des domaines limitativement énumérés, comme la criminalité organisée, le terrorisme ou le trafic de drogue. Mais elle n'est pas prévue, ni pour la procédure pénale en général, ni pour les droits des suspects. La Constitution européenne comble d'ailleurs cette lacune en prévoyant l'introduction d'une nouvelle base juridique spécifique visant expressément l'harmonisation des droits des personnes dans la procédure pénale (article III-270).

Dès le début des négociations au sein du Conseil, plusieurs États membres (comme l'Irlande, le Danemark, l'Autriche, la République Tchèque, la Slovaquie et Malte) ont donc contesté l'existence d'une compétence de l'Union européenne, en vertu des traités en vigueur, pour harmoniser les droits des personnes dans la procédure pénale.

D'autres États, comme la France, ont soutenu au contraire la proposition de la Commission, qui est fondée sur l'article 31, paragraphe 1, lettre c) du traité sur l'Union européenne. Celui-ci dispose que l'action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale vise entre autres à  « assurer, dans la mesure nécessaire à l'amélioration de cette coopération, la compatibilité des règles applicables dans les États membres ».

Saisi de la question, le service juridique du Conseil a rendu un avis, le 30 septembre dernier, dans lequel il a estimé, en faisant curieusement allusion à la disposition du traité constitutionnel, que le Conseil pouvait adopter les mesures proposées si, dans le respect du principe de subsidiarité, il jugeait qu'elles ne dépassaient pas ce qui est nécessaire pour l'amélioration de la coopération judiciaire pénale.

Or, l'argumentation du service juridique du Conseil est très contestable. En effet, la très grande majorité des procédures présente un caractère purement national, car les personnes mises en causes sont généralement des nationaux et les affaires concernées sont le plus souvent des affaires d'ordre interne. Il est donc contestable de vouloir harmoniser la procédure pénale pour faciliter la coopération judiciaire entre les États, qui par définition ne porte que sur des affaires transnationales. Et peut-on prétendre sérieusement, comme l'affirme le service juridique du Conseil, qu'« il est impossible de faire la distinction (...) entre les affaires internes et les autres » car « dans la pratique, il ne sera pas possible de prévoir dans quelles affaires la coopération judiciaire d'un autre État membre devrait ou pourrait être sollicitée lors des phases successives de la procédure » ?

En réalité, comme l'illustre l'exposé des motifs de la décision-cadre, la justification apportée par la Commission européenne à son initiative se fonde essentiellement sur les limites du principe de la reconnaissance mutuelle. Le principe de la reconnaissance mutuelle repose, en effet, sur la confiance réciproque des États membres dans leurs systèmes judiciaires. Or, cette confiance mutuelle, qui était déjà difficile à quinze, est d'autant plus délicate à vingt-cinq, en particulier avec les pays d'Europe Centrale et Orientale, dont les systèmes judiciaires portent encore les traces du passé.

La Commission européenne considère donc que la définition d'un socle minimal de garanties procédurales accordées aux personnes mises en cause dans les procédures pénales dans l'Union européenne serait de nature à faciliter l'application du principe de la reconnaissance mutuelle au sein de l'Union européenne, et en particulier la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen. Face aux limites du principe de la reconnaissance mutuelle, la Commission européenne est donc amenée à privilégier le recours à l'harmonisation. Mais cette préoccupation, en elle-même justifiée, ne suffit pas pour autant à assurer un fondement juridique pour l'intervention de l'Union européenne en matière d'harmonisation de la procédure pénale.

Certes, le Sénat et notre délégation pour l'Union européenne se sont prononcés à plusieurs reprises en faveur d'une véritable unification des règles et des procédures pénales au niveau européen et pour la création d'un parquet européen compétent pour lutter contre certaines formes graves de criminalité transnationale, conditions indispensables pour réaliser un authentique « espace judiciaire européen ». Et, je suis le premier à dénoncer les limites du principe de la reconnaissance mutuelle, qui, je le rappelle, a été à l'origine proposé par les britanniques pour s'opposer à toute harmonisation dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale. La reconnaissance mutuelle est, à mes yeux, une belle pétition de principe. Mais son application concrète est plus problématique. On ne peut donc pas me suspecter de m'opposer à l'harmonisation en matière pénale au niveau européen.

Cependant, je considère que cette harmonisation ne peut pas se faire de manière « technocratique », uniquement par des fonctionnaires réunis au sein d'un groupe de travail du Conseil, sans véritable droit de regard du Parlement européen, mais par un processus réellement démocratique associant le Parlement européen et les Parlements nationaux. La procédure pénale est, par essence, une matière sensible, qui touche directement aux droits des individus et sur laquelle les Parlements nationaux disposent d'une légitimité particulière et d'une expertise reconnue.

De plus, je constate que le traité constitutionnel introduit une base juridique spécifique visant l'harmonisation de la procédure pénale, en particulier concernant les droits des personnes. Faut-il dès lors anticiper de la sorte l'entrée en vigueur du traité constitutionnel, qui nécessite d'être ratifié au préalable par tous les États membres, souvent par référendum ? Et cela au risque de nourrir les arguments des opposants au traité constitutionnel, notamment au Royaume-Uni, pays traditionnellement réservé à l'égard de toute harmonisation en matière pénale ? Pour ma part, je ne le pense pas et il me paraît préférable d'attendre l'entrée en vigueur du traité constitutionnel pour se lancer dans un processus d'harmonisation de la procédure pénale au niveau européen sur des bases réellement solides, qui ne risqueraient pas de fragiliser l'ensemble du dispositif.

D'autant plus que la Constitution européenne prévoit d'appliquer, dans ce domaine, la procédure législative ordinaire, où le Conseil statue à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement européen, sous réserve d'un droit d'appel au Conseil européen dans le cas où un État estimerait que le texte en cause porterait atteinte à un aspect fondamental de son système de justice pénale. Elle impliquerait donc la suppression du droit de veto dont dispose actuellement chaque État membre et un véritable droit de regard du Parlement européen, qui est aujourd'hui simplement consulté dans le cadre du « troisième pilier ».

2. Le texte serait également susceptible de soulever d'importantes difficultés s'il était transposé en l'état dans notre droit

Certes, ce texte ne fait que reprendre pour l'essentiel des droits qui sont d'ores et déjà reconnus par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales du Conseil de l'Europe (à laquelle sont parties tous les États membres de l'Union européenne) et tels qu'ils sont interprétés par la jurisprudence de la Cour européenne de Strasbourg.

Ainsi, le droit à l'assistance d'un avocat, le droit à l'interprétation et à la traduction ou le droit à l'assistance consulaire sont d'ores et déjà reconnus dans notre législation nationale. La seule véritable innovation porte sur l'obligation de remettre par écrit à tout suspect une « déclaration des droits », à laquelle je suis personnellement assez favorable.

Toutefois, les modalités prévues pour l'exercice de certains droits pourraient soulever d'importantes difficultés si le texte était adopté en l'état lors de la transposition de cet instrument dans notre droit. Il en va ainsi de l'information des proches du suspect en cas de placement en détention provisoire, qui peut être différée pour la nécessité de l'enquête d'après notre législation. Mais cela concerne surtout les mesures spécifiques en vigueur au niveau national relatives à certaines formes graves de criminalité, comme le terrorisme.

Dès le début des négociations, les représentants de notre pays, ainsi que ceux du Royaume-Uni et de l'Espagne, ont d'ailleurs fait part de leur préoccupation au sujet de la compatibilité des dispositions envisagées avec les mesures particulières en vigueur au niveau national visant à lutter contre certaines formes graves de criminalité comme le terrorisme.

Certes, cette préoccupation est déjà prise en compte dans un considérant de la proposition de décision-cadre. En effet, le considérant n°8 prévoit que « les dispositions proposées ne visent pas à modifier des mesures particulières relatives à la lutte contre certaines formes graves et complexes de criminalité, notamment le terrorisme, en vigueur au niveau national ». Mais un considérant est dépourvu de toute valeur juridique. Par ailleurs, sa rédaction est confuse, en raison du caractère imprécis des notions de « formes graves et complexes de criminalité », qui pourraient s'appliquer, en réalité, à de très nombreuses infractions. En tout état de cause, le texte proposé serait susceptible, s'il était adopté en l'état, de soulever des difficultés lors de sa transposition dans notre droit, comme dans plusieurs pays qui disposent d'une législation spécifique en matière de lutte contre le terrorisme.

La France, le Royaume-Uni et l'Espagne ont demandé d'inclure le considérant n° 8 dans le dispositif afin d'exclure ces mesures spécifiques du champ d'application de la décision-cadre, ou tout du moins de laisser la possibilité pour les législations nationales de prévoir des modalités spécifiques d'exercice de certains droits. Cela concerne, en particulier, le droit à l'assistance d'un avocat.

Notre Code de procédure pénale prévoit, en effet, que toute personne peut demander à s'entretenir avec un avocat dès le début de la garde à vue. Mais ce principe connaît des exceptions, en particulier en matière de terrorisme, car, dans ce cas, l'entretien avec un avocat ne peut intervenir qu'après un délai de soixante-douze heures de garde à vue.

Cette question a d'ailleurs soulevé de nombreux débats dans notre pays, encore récemment à l'occasion de l'adoption par le Parlement en mars dernier de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Le Conseil constitutionnel avait ainsi estimé, dans sa décision du 2 mars 2004, à propos de la prolongation de ce délai à la quarante-huitième heure pour les infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisée, qu'elle ne constituait pas une atteinte injustifiée aux droits de la défense.

Compte tenu de la gravité et de la complexité des infractions concernées, il ne me paraît pas souhaitable de revenir sur ce dispositif. Je crois, en effet, qu'il est nécessaire de préserver un équilibre entre les droits accordés aux suspects et l'efficacité des enquêtes en matière de lutte contre certaines formes graves de criminalité, comme le terrorisme.

À l'inverse, on peut regretter que le droit à l'assistance médicale soit prévu uniquement pour les personnes vulnérables. Je considère pour ma part que le droit à l'assistance d'un médecin devrait figurer en tant que tel au nombre des droits généraux accordés à tout suspect, au même titre que le droit à un avocat ou à un interprète.

3. Enfin, le mécanisme d'évaluation et de suivi de la mise en oeuvre de la décision-cadre, tel qu'il est proposé par la Commission européenne, est contraire au principe de la séparation des pouvoirs et à l'indépendance de l'autorité judiciaire

D'après le projet, la procédure d'évaluation et de suivi de l'application de la décision-cadre serait placée sous le contrôle exclusif de la Commission européenne. De plus, les États membres auraient l'obligation de lui transmettre à intervalles réguliers, des données sensibles, comme le nombre de personnes interrogées au cours d'une procédure, et notamment le nombre de ressortissants étrangers ou de personnes vulnérables.

Certes, le texte emploie le terme de « statistiques », mais il est précisé plus haut que ces données font l'objet d'une évaluation et d'une analyse sous le contrôle de la Commission européenne. Au demeurant, il serait douteux de vouloir évaluer le respect des droits fondamentaux par une simple collecte de données statistiques. Sous les apparences d'une évaluation purement statistique, on voit bien que cette démarche déboucherait inévitablement sur l'analyse de données très sensibles sur les personnes mises en cause au cours des procédures pénales.

Il est précisé, dans l'exposé des motifs, que « le cas échéant, la Commission chargera un organisme extérieur, comme un groupe d'experts indépendants, d'analyser ces informations ».

Cette procédure d'évaluation irait donc bien au-delà de la procédure de suivi réalisée actuellement par la Commission européenne, avec l'élaboration de rapports sur la transposition des instruments normatifs adoptés au niveau européen. Il s'agirait, en effet, d'après les termes employés par la Commission européenne, « de mettre en place un système garantissant le respect des normes et d'avertir les autres États membres ainsi que les institutions européennes des améliorations et/ou dégradations éventuelles », soit un véritable mécanisme d'évaluation de la qualité de la justice.

Or, ces propositions sont à proprement parler inacceptables. Dans toute société démocratique, il existe le principe de la séparation des pouvoirs, qui interdit que l'activité judiciaire soit placée sous le contrôle de l'exécutif. Je rappelle que c'est l'autorité judiciaire qui est la garante du respect des libertés individuelles et qu'il existe des voies de recours, au niveau national et devant la Cour européenne de Strasbourg, pour garantir un respect effectif de ces droits et que les avocats peuvent aussi intervenir pour assurer la défense des droits des suspects au cours des procédures. Dans tous les pays démocratiques, les systèmes judiciaires comportent donc des mécanismes d'« auto-régulation », car il existe des voies de recours. En outre, au niveau européen, il existe déjà la Cour européenne de Strasbourg, qui veille au respect des droits fondamentaux reconnus par la Convention européenne des droits de l'Homme, comme le droit à un procès équitable. Et, avec le traité constitutionnel, qui reconnaît une valeur juridique à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, ce sera la Cour de Justice des Communautés européennes qui sera chargée de veiller au respect de ces droits au sein de l'Union européenne.

Certes, on peut envisager la création d'un organe chargé de l'évaluation. Cependant, cet organe ne peut être placé sous le contrôle de la Commission, mais il doit être indépendant.

*

Compte tenu de l'importance de ce texte et des difficultés majeures qu'il soulève, en particulier celles de la base juridique et du mécanisme d'évaluation, il me paraît souhaitable que la délégation se prononce à son propos, éventuellement par le dépôt d'une proposition de résolution.

Mais je voudrais d'abord recueillir votre sentiment et, en particulier, celui de notre président. Celui-ci a, en effet, été membre à la fois de la Convention qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, et de la Convention qui a rédigé le projet de traité constitutionnel. Il dispose donc d'une légitimité particulière et d'une expertise reconnue sur ces questions. Je pense donc qu'il lui appartient de prendre l'initiative de déposer une éventuelle proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je partage tout à fait vos observations et il me paraît également souhaitable que la délégation prenne position à propos de ce texte. Celui-ci porte, en effet, sur des questions sensibles comme le droit à l'assistance d'un avocat lors de la garde à vue, qui a soulevé de nombreux débats dans notre pays.

Mais cette initiative soulève surtout deux questions de principe.

La première concerne la base juridique. Sur ce point, je rejoins votre point de vue. Si le traité constitutionnel introduit, en son article III-270, une nouvelle base juridique spécifique visant expressément l'harmonisation des droits des personnes dans la procédure pénale, c'est sans doute parce que les traités actuellement en vigueur ne confèrent pas de compétence à l'Union européenne à cet effet. En ce cas, il convient d'attendre l'entrée en vigueur du traité constitutionnel pour harmoniser ces droits et, en tout état de cause, de disposer d'une base juridique incontestable.

La deuxième difficulté porte sur le mécanisme d'évaluation proposé par la Commission européenne. Je pense, comme vous, qu'il n'est pas acceptable de placer l'évaluation de la qualité de la justice, qui est nécessaire pour renforcer la confiance réciproque des États membres dans leurs systèmes judiciaires, sous le contrôle de la Commission européenne.

Je considère, pour ma part, que cette évaluation devrait être confiée à un organisme indépendant, composé de parlementaires nationaux et européens. Ce n'est pas un hasard si le traité constitutionnel prévoit « l'association du Parlement européen et des parlements nationaux à l'évaluation des activités d'Eurojust ». C'est également dans cet esprit qu'elle précise que « les parlements nationaux peuvent participer aux mécanismes d'évaluation » de la mise en oeuvre des mesures relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Il me semble donc que, sur ces deux points, qui sont des questions de principe, notre délégation pourrait déposer une proposition de résolution, afin de manifester notre préoccupation et d'alerter le gouvernement.

M. Roland Ries :

Cette proposition de résolution comporterait donc deux points.

Tout d'abord, elle constaterait que l'harmonisation des droits de la personne dans la procédure pénale ne peut intervenir qu'après l'entrée en vigueur du traité constitutionnel, qui introduit une base juridique spécifique à cet effet.

Le deuxième point concernerait le mécanisme d'évaluation de la qualité de la justice. A ce sujet, je partage entièrement votre point de vue, car il ne me paraît pas acceptable de placer l'activité judiciaire sous le contrôle de l'exécutif. Cela me semble contraire au principe de la séparation des pouvoirs cher à Montesquieu.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a conclu à l'unanimité au dépôt d'une proposition de résolution sur les deux difficultés de principe soulevées par cette initiative : la base juridique et le mécanisme d'évaluation. Elle a chargé son Président de la présenter en son nom, ce qu'il a fait dans la rédaction suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le projet de décision-cadre relative à certains droits procéduraux accordés aux suspects dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne (texte E 2589),

1. Constate que si le traité constitutionnel introduit, en son article III-270, une nouvelle base juridique spécifique visant expressément l'harmonisation des droits des personnes dans la procédure pénale, c'est parce que les traités actuellement en vigueur ne confèrent pas de compétence à l'Union européenne à cet effet ;

Estime en conséquence qu'il convient d'attendre l'entrée en vigueur du traité constitutionnel pour harmoniser ces droits et, en tout état de cause, de disposer d'une base juridique incontestable.

2. Considère que l'évaluation mutuelle de la qualité de la justice, nécessaire pour renforcer la confiance réciproque des États membres dans leurs systèmes judiciaires, ne peut être placée sous le contrôle de la Commission européenne, mais doit être confiée à un organisme indépendant composé de parlementaires nationaux et européens, dans l'esprit de ce qui est prévu à l'article I-42 du traité constitutionnel, qui prévoit l'association du Parlement européen et des parlements nationaux à l'évaluation des activités d'Eurojust.