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Budget Communautaire

Avant-projet de budget général de la commission européenne pour l'exercice 2005.

SEC (2004) 456 final  du 28/04/2004
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 16/12/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 08/06/2004
Examen par la délégation le 15/07/2004
Annexe 1 : Présentation politique. Analyse par domaine politique

Budget communautaire

Avant-projet de budget des Communautés européennes
pour l'exercice 2005

Texte E 2605 - SEC (2004) 456 final

(Procédure écrite du 15 juillet 2004)

La Commission a adopté le 28 avril dernier l'avant-projet de budget pour l'exercice 2005, qui sera le premier budget de l'Europe élargie à vingt-cinq États membres couvrant un exercice complet.

1. PRÉSENTATION

Les priorités politiques de la Commission pour 2005, au-delà de l'objectif fondamental qui est de réussir l'élargissement, sont au nombre de trois :

- améliorer la compétitivité et la cohésion de l'Union européenne ;

- renforcer la sécurité et la citoyenneté européenne ;

- développer la politique de voisinage de l'Union européenne.

Avec un montant de 109,5 milliards d'euros, le volume des crédits de paiement proposé par la Commission pour l'Union élargie se traduit par une augmentation de 9,8 % par rapport au budget de 2004. Cette hausse sensible s'explique par l'intégration complète des nouveaux États membres, pour un montant additionnel de 3,9 milliards d'euros, par la réforme de la politique agricole commune, pour un montant additionnel de 1,3 milliard d'euros, et par l'amélioration de l'utilisation des fonds structurels, pour un montant additionnel de 2,7 milliards d'euros. Ces trois facteurs expliquent plus de 80 % de l'augmentation totale des paiements. L'avant-projet de budget reste néanmoins inférieur, de 4,7 milliards d'euros, au plafond prévu pour l'année 2005 dans les perspectives financières.

Les crédits d'engagement s'élèvent à 117,2 milliards d'euros pour l'Union élargie. Soit une augmentation de 5,2 % par rapport à 2004. Le montant global laisse subsister une marge de 2,4 milliards d'euros sous le plafond fixé pour 2004.

En ce qui concerne l'agriculture, les besoins de l'UE 25 se montent à 50,7 milliards d'euros, dont 6,8 milliards sont destinés au développement rural (+ 2,2% par rapport à 2003). Les nouveaux États membres se voient attribuer 3,6 milliards d'euros, dont 1,9 milliard pour le développement rural. Au total, le volume des crédits d'engagement s'accroît de 6,9 % pour l'Union élargie par rapport à 2003. Le montant affecté aux marchés agricoles dans les nouveaux États membres a sensiblement augmenté, mais demeure relativement faible, du fait de l'introduction progressive des aides directes.

En ce qui concerne les actions structurelles, le volume des crédits d'engagement s'accroît de 3,3 % pour l'Union élargie, après une augmentation de 20,8 % en 2004. Sur un total de 42,4 milliards d'euros, 7,7 milliards vont aux nouveaux États membres. Les crédits de paiements consacrés aux fonds structurels s'élèvent pour l'Union élargie à 35,4 milliards d'euros, soit une augmentation de 14,8 % par rapport au budget de 2004. Cette forte hausse s'explique essentiellement par le fait que le montant consacrés aux nouveaux États membres a été multiplié par deux. Mais les dépenses du Fonds de cohésion ont été réduites, tant pour les anciens États membres que pour les nouveaux, conformément à l'accord de Copenhague et en raison de la perte par l'Irlande de son éligibilité au Fonds de cohésion.

En ce qui concerne les politiques internes, les crédits d'engagement prévus s'élèvent à 8,95 milliards d'euros, et les crédits de paiement à 7,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,8 %. Un montant de 5 milliards d'euros en crédits d'engagement est consacré aux dépenses de recherche, conformément aux objectifs de Lisbonne. Il est proposé d'affecter 885 millions d'euros à l'éducation et à la culture, qui sont également essentielles pour la compétitivité.

La politique des consommateurs, la santé publique et la sécurité alimentaire bénéficieront d'un montant combiné de 120 millions d'euros. Un montant de 530 millions d'euros sera alloué au domaine de la justice et des affaires intérieures, incluant le système d'information sur les visas et le Fonds pour les réfugiés. Un montant de 336 millions d'euros reste disponible pour le contrôle aux frontières des nouveaux États membres, ainsi qu'un montant de 13 millions d'euros pour le dispositif de transit vers Kaliningrad.

En ce qui concerne les actions extérieures, les crédits sont reconduits à leur niveau de 2004, soit 5,2 milliards d'euros. Comme en 2004, la Commission propose de dépasser le plafond du cadre financier en mobilisant l'instrument de flexibilité en faveur de l'Irak. Les moyens consacrés à la Méditerranée et au Moyen-Orient s'élèvent à 1,07 milliard d'euros, en hausse de 6,8 %, ceux consacrés à l'Europe de l'Est et à l'Asie centrale s'élèvent à 515 millions d'euros, en hausse de 1,1 %, et ceux consacrés aux Balkans sont ramenés au niveau de 554 millions d'euros. Les crédits consacrés à l'Asie sont en hausse de 5,2 %, pour atteindre 648 millions d'euros, en raison de l'aide à la reconstruction de l'Afghanistan.

En ce qui concerne les dépenses administratives, les crédits prévus s'élèvent à 6,36 millions d'euros en crédits d'engagement, soit une augmentation de 3,9 % par rapport à 2004. Cette augmentation couvre les frais liés à l'élargissement, avec le recrutement de 700 nouveaux employés, en plus des 780 déjà demandés pour 2004, dont la moitié sera affectée aux services linguistiques. En sens inverse, l'entrée en vigueur de la réforme du statut des fonctionnaires devrait permettre de réaliser une économie de 40 millions d'euros. La réintégration de l'immeuble Berlaymont coûtera, en loyers, 32 millions d'euros en 2005.

L'avant-projet de budget pour 2005 fait montre, globalement, d'une tendance dépensière. En crédits de paiement, il représente 1,03 % du PNB communautaire, alors qu'il n'en représentait que 0,98 % en 2004.

La Commission n'a pas tenu compte des orientations retenues par le Conseil Ecofin de mars 2004, qui préconisait de préserver des marges substantielles sous les rubriques 3, 4 et 5. En effet, ces marges sont très faibles pour la rubrique 3, nulles pour la rubrique 5, et dépassées pour la rubrique 4. La mobilisation de l'instrument de flexibilité pour l'Irak n'est pas admissible, alors qu'il ne s'agit plus d'un événement nouveau.

Le niveau des crédits de paiement, en hausse de près de 10 %, apparaît excessif. Cette prévision résulte notamment d'hypothèses irréalistes pour la consommation des fonds structurels. Il convient de rappeler qu'à la fin de 2003 le reste à liquider s'élevait à 104,5 milliards d'euros, soit un montant supérieur au budget européen lui même, la Commission estimait que « la plupart des engagements restant à liquider ne sont, en fait, pas anormaux, mais constituent la conséquence prévisible d'engagements pluriannuels ».

Alors que la Commission avait fait preuve pour 2004 d'une certaine modération, cette retenue n'a pas perduré au-delà de la première année de l'élargissement. Cette situation est d'autant plus regrettable que la reprise économique dans l'Union européenne demeure à confirmer, tandis que de plus en plus d'États membres doivent s'astreindre à une grande rigueur budgétaire pour rentrer dans les bornes du pacte de stabilité.

2. ÉTAT DES NÉGOCIATIONS

Le comité budgétaire, groupe de travail du Conseil, s'est réuni à plusieurs reprises ; les négociations ont en particulier porté sur la limitation de l'augmentation des crédits de paiement. La présidence irlandaise a trouvé un compromis réunissant à ce stade une majorité qualifiée d'États membres ; ses principaux éléments sont :

- une réduction d'un milliard d'euros pour les dépenses agricoles par rapport à la prévision de la Commission qui s'élevait à 50,7 milliards. La France et l'Irlande se sont opposées à cette restriction. De leur côté, les nouveaux États membres ont souhaité qu'elle soit cohérente avec la programmation décidée par le Conseil européen de Copenhague en vue de l'élargissement ;

- une diminution de 3,3 milliards d'euros des crédits prévus par la Commission pour la politique régionale (35,4 milliards). Les pays bénéficiaires du fonds de cohésion ont considéré cette coupe comme excessive ;

- de faibles coupes ciblées sur les politiques internes, pour un total de 40 millions d'euros. La France s'est opposée, à ce stade, au fait que les crédits prévus par l'agence de sécurité maritime pour des navires anti-pollution soient amputés de 18 millions d'euros ;

- sur les actions extérieures, diminution de 29 millions d'euros en crédits de paiement, mais de 134 millions en crédits d'engagement ;

- diminution du montant prévu pour les dépenses administratives à hauteur de 52 millions d'euros sur un total de 6,3 milliards d'euros.

Le compromis obtenu en première lecture au sein du Conseil va maintenant être soumis au Parlement européen. Le contexte des négociations est particulier cette année, puisque la nouvelle Commission n'a pas été désignée et que le Parlement européen ne sera officiellement renouvelé que le 20 juillet prochain. Cependant, le premier « trilogue », qui réunit Parlement, Commission et Conseil, doit se tenir le 16 juillet à la suite d'un Conseil Ecofin.

Par ailleurs, la délégation a soulevé à plusieurs reprises des interrogations sur le niveau des dépenses administratives. En raison de la sous-consommation des crédits en 2003 (94 % de consommation), il est prévu de reporter en 2004 une somme de 650 millions de crédits de 2003. Or, pour 2005, une nouvelle augmentation de 3,9 % est prévue, sans tenir compte de ce report, pour atteindre 6,3 milliards d'euros. En conséquence, il semble que, avec une évaluation raisonnable des besoins et des capacités à recruter, il existe un gisement d'économies qui permettrait de concilier nécessaire rigueur budgétaire et juste financement des politiques communautaires.

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À ce stade des négociations, la délégation a décidé de soutenir le Gouvernement dans ses efforts pour préserver les dépenses agricoles, faire passer le budget de la politique étrangère et de sécurité commune de 63 à 75 millions d'euros et affirmer l'importance de la cellule civilo-militaire au sein du Conseil. Cependant, il sera peut-être nécessaire qu'elle étudie à nouveau le projet de budget pour 2005 au regard des négociations qui auront principalement lieu à l'automne lorsque le Parlement européen aura renouvelé ses instances.

Pour le moment, il a semblé possible à la délégation que la France lève sa réserve d'examen parlementaire lors du Conseil Ecofin du 16 juillet prochain, sans que cela n'interdise l'éventualité d'une future intervention de sa part lors de la seconde lecture du projet de budget pour 2005.