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Justice et affaires intérieures

Proposition de règlement du Conseil établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes

COM (2004) 391 final  du 26/05/2004
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 15/03/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 21/06/2004
Examen par la délégation le 01/12/2004

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Communication de M. Robert Del Picchia sur le régime
de franchissement des frontières par les personnes

Texte E 2617

(Réunion du 1er décembre 2004)

Nous sommes saisis, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de règlement établissant un « code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes ».

Il s'agit d'une initiative importante, qui s'inscrit dans le cadre de la politique européenne de contrôle des frontières. Cette politique, née avec les accords de Schengen et intégrée dans le cadre communautaire par le traité d'Amsterdam, a connu d'importants développements ces derniers mois. Ainsi, elle devrait prochainement passer de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision du Parlement européen, conformément à la décision prise lors du dernier Conseil européen. Sur les aspects opérationnels, l'Agence européenne chargée de la gestion de la coopération aux frontières extérieures devrait être mise en place l'année prochaine (vraisemblablement le 1er mai 2005). En outre, le nouveau programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », prévoit la création d'une « force de réaction rapide », constituée d'experts nationaux, qui pourrait déboucher à terme sur un « corps européen de gardes-frontières ».

Le code communautaire proposé par la Commission européenne vise à clarifier, à consolider et à développer l'actuelle législation européenne en matière de contrôle frontalier des personnes. Ce texte constitue donc un progrès pour le volet législatif de cette politique, de la même manière que l'Agence a représenté une avancée sur le plan opérationnel.

Ce volumineux document comprend deux volets : un volet « frontières extérieures », qui reprend certains éléments du « Manuel commun des frontières extérieures », et un volet « frontières intérieures », qui s'inspire de plusieurs dispositions de la Convention d'application de l'accord de Schengen, en y apportant des modifications significatives. Le volet « frontières extérieures » ne semble pas poser de problèmes particuliers. En revanche, le volet « frontières intérieures » me paraît soulever trois difficultés.

1. La première difficulté porte sur la possibilité pour un État membre de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public ou à la sécurité nationale.

Une telle « clause de sauvegarde » est actuellement prévue par l'article 2 § 2 de la Convention d'application de l'accord de Schengen. Elle est fréquemment utilisée par les États membres, pour réintroduire des contrôles sur une partie ou la totalité des frontières intérieures, pour une journée ou quelques jours, notamment lors de rencontres sportives ou de sommets politiques (comme le « G8 » ou des réunions du Conseil européen) pouvant donner lieu à des rassemblements susceptibles d'engendrer des troubles de l'ordre public. Ainsi, à la veille de grands matches de football du championnat d'Europe, il est souvent utile de rétablir des contrôles aux frontières intérieures pour prévenir l'arrivée de « hooligans », notamment de ceux qui font déjà l'objet d'une interdiction de séjour sur le territoire. Ces dernières années, la France a utilisé, à plusieurs reprises ce mécanisme en rétablissant des contrôles à certaines frontières intérieures pour éviter des troubles à l'ordre public, en général pour une seule journée, par exemple avec l'Espagne en raison de manifestations pro-ETA de l'autre côté de la frontière, mais aussi avec l'Italie lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000. Il s'agit donc d'une question importante pour notre pays, mais aussi pour l'Espagne, l'Allemagne, l'Italie ou la Belgique, qui recourent également, de manière assez fréquente, à ce mécanisme.

Dans sa proposition, la Commission européenne n'envisage pas d'abolir cette « clause de sauvegarde ». Elle prévoit même l'introduction d'un troisième motif pour sa mise en oeuvre, lié à la santé publique, qui paraît tout à fait opportun. Toutefois, elle propose de nouvelles modalités pour la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures, qui aboutiraient, si elles étaient retenues, à soumettre l'appréciation de l'opportunité de la réintroduction de ces contrôles à l'avis préalable de la Commission et des autres États membres. Actuellement, une décision du Comité exécutif de Schengen du 20 décembre 1995 prévoit déjà une procédure de consultation préalable des autres États membres. Mais cette procédure ne se traduit par aucun formalisme excessif puisque, en pratique, elle revêt la forme d'une simple lettre au Conseil. Or, la procédure envisagée par la Commission est beaucoup plus formelle et détaillée. Elle prévoit notamment que des indications précises devront être fournies par l'État requérant, qui donneront lieu à un avis de la Commission et à une procédure de consultation avec la Commission et les autres États membres, au moins quinze jours avant, pour examiner notamment la proportionnalité des mesures envisagées.

Le gouvernement français est traditionnellement opposé à l'idée que l'appréciation de l'opportunité de la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures soit laissée à la Commission ou à d'autres États membres. C'est la position qui a été exprimée par tous les gouvernements qui se sont succédés ces dernières années. La responsabilité première de l'ordre public et de la sécurité nationale appartient, en effet, aux États membres. En cas de troubles à l'ordre public, c'est le gouvernement qui sera tenu pour responsable par les citoyens. Et c'est au gouvernement que ceux-ci demanderont des comptes pour les désordres, les dégradations ou les atteintes portées aux personnes.

Il paraît donc logique que l'appréciation des circonstances et de l'opportunité de recourir à la « clause de sauvegarde » revienne à l'État concerné et à lui seul. Sur ce point, je vous proposerai donc de soutenir la position du gouvernement, qui me paraît tout à fait fondée.

2. La deuxième difficulté est liée à la précédente mais elle est spécifique à notre pays.

En effet, la « clause de sauvegarde » de l'article 2§2 de la Convention de Schengen est utilisée également par notre pays de manière quasi permanente pour le contrôle de la frontière avec la Belgique et le Luxembourg, en raison de la politique néerlandaise en matière de stupéfiants.

Or, une telle utilisation de la « clause de sauvegarde » est très mal perçue par les pays du Bénélux. Ceux-ci voient dans cette mesure une entrave à la libre circulation des personnes et un détournement du mécanisme de la « clause de sauvegarde ». Il résulte, en effet, de la lettre et de l'esprit de la Convention de Schengen que cette « clause de sauvegarde » ne se justifie que par son caractère temporaire.

L'utilisation qui est faite par la France de la « clause de sauvegarde » pour le maintien de contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg peut ainsi sembler en contradiction avec la volonté légitime de notre gouvernement de préserver les modalités actuelles de mise en oeuvre de ce mécanisme. Cette situation serait donc de nature à placer notre pays dans une position très difficile lors des négociations sur les modalités régissant la « clause de sauvegarde », qui se dérouleront vraisemblablement au début de l'année prochaine, sous présidence luxembourgeoise. Cela d'autant plus que le dernier Conseil européen a décidé, avec le fort soutien de la France, de passer, d'ici le 1er avril 2005, de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision du Parlement européen pour les mesures relatives aux contrôles aux frontières.

En sens inverse, il me paraît souhaitable que la levée éventuelle des contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg soit accompagnée de l'engagement du gouvernement néerlandais de renforcer sa politique de lutte contre le trafic international de stupéfiants. Dans un espace sans frontières, tel que l'Union européenne, chaque État membre a, en effet, une responsabilité particulière vis-à-vis de ses partenaires et il convient d'éviter de créer des « effets sanctuaires ». Un tel engagement pourrait notamment être pris à l'occasion de l'adoption de la nouvelle « stratégie anti-drogue » de l'Union européenne, lors du Conseil européen des 16 et 17 décembre prochains.

A supposer que la nouvelle « stratégie anti-drogue » apporte des garanties suffisantes en matière de lutte contre le trafic international de stupéfiants, le maintien de contrôles permanents à l'une des frontières intérieures de l'Union pourrait ne plus avoir de justification.

3. La dernière difficulté soulevée par cette proposition porte sur la possibilité pour un État membre d'effectuer des contrôles spécifiques dans la zone frontalière.

Notre législation prévoit actuellement la possibilité d'effectuer des contrôles spécifiques à l'intérieur d'une bande de 20 km le long de la frontière terrestre. Il s'agit principalement de contrôles destinés à lutter contre l'immigration illégale, mais ces contrôles jouent également un rôle important à l'égard de la criminalité organisée transnationale, comme le trafic d'armes ou le trafic de drogue. L'article 8-2 de l'ordonnance de 1945 permet, en effet, aux officiers de police judiciaire de procéder avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instruction du procureur de la République, à une visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exclusion des voitures particulières (le code des douanes contient une disposition similaire). En 1997, le Conseil constitutionnel avait validé cette procédure. Ce dispositif a même été renforcé récemment à l'initiative de notre assemblée, par un amendement à la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, qui a étendu la zone de contrôle sur les portions d'autoroute au premier péage, en visant également les aires de stationnement. En outre, la France a développé une importante coopération transfrontalière sur le plan bilatéral, avec notamment des commissariats communs de police et de douane.

Or, ce dispositif risque d'être remis en cause par ce texte. La Commission européenne souhaite, en effet, supprimer la possibilité pour les États membres de prévoir une législation particulière relative aux contrôles des personnes uniquement applicable dans la zone limitrophe de la frontière intérieure. Elle considère que de tels contrôles sont incompatibles avec la notion d'espace sans frontières. D'après elle, tout franchissement de frontière intérieure doit être assimilé à un déplacement entre deux départements ou deux régions au sein d'un même État membre.

Comme vous pouvez le constater, l'approche de la Commission européenne sur cette question est largement « abstraite ». Or, précisément parce que je suis un européen convaincu, je considère, pour ma part, que cette approche est dangereuse. Nous ne devons rien faire qui pourrait conduire les citoyens à penser que la suppression des contrôles aux frontières intérieures peut faciliter la criminalité transnationale et l'immigration illégale. Car, sinon, cela risque de se retourner contre l'idée européenne. D'ores et déjà, notre pays est confronté, à l'instar d'autres États membres, au développement de la criminalité organisée transnationale. Je pense, en particulier, au trafic de drogue et à la traite des êtres humains, notamment en provenance d'Europe centrale et orientale. Mais il faut aussi prendre la mesure des risques soulevés par de nouvelles menaces, comme le terrorisme international. Une lutte efficace contre l'immigration clandestine et la criminalité organisée transnationale suppose un renforcement des contrôles à proximité de nos frontières. C'est la raison pour laquelle je considère que le maintien de notre dispositif spécifique de contrôle dans la zone limitrophe frontalière est pleinement justifié. La possibilité pour les États membres de conférer aux agents des services répressifs des pouvoirs particuliers pour procéder à des contrôles dans la zone limitrophe de la frontière intérieure devrait donc être expressément prévue dans le code communautaire.

Faut-il pour autant s'en tenir à une approche purement nationale de la problématique des contrôles aux frontières intérieures ? Pour ma part, je ne le crois pas. La Constitution européenne prévoit d'ailleurs que l'Union européenne développe une « politique commune » relative aux contrôles aux frontières, tant intérieures qu'extérieures, selon la méthode communautaire. Je considère donc que la question des contrôles aux frontières intérieures devrait être traitée en priorité au niveau européen. A cet égard, je me rappelle que Michel Barnier, alors Ministre des affaires européennes, expliquait que la notion de « frontières fixes » à l'intérieur de l'Europe n'avait plus de signification ni d'efficacité, mais qu'il fallait y substituer l'idée de « zones de contrôle » mouvantes et en profondeur, afin de garantir avec plus d'efficacité la sécurité. Je crois donc utile d'inciter notre gouvernement à prendre des initiatives au niveau européen afin de promouvoir cette idée de « zones de contrôle » mouvantes et en profondeur à proximité des frontières intérieures.

Compte rendu sommaire du débat

M. Christian Cointat :

Je ne partage pas du tout votre position en ce qui concerne votre deuxième point. Autant je pense qu'il est nécessaire de préserver la liberté d'appréciation pour un État membre de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public ou à la sécurité nationale, autant je considère que le maintien par notre pays de contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg n'est pas justifié.

Cela fait des années que notre pays maintient en permanence des contrôles à cette frontière. Résidant moi-même au Luxembourg, je peux d'autant mieux en témoigner. Et cela quel que soit le gouvernement en place. Je préciserai même que c'est sous un gouvernement de gauche que ces contrôles étaient les plus stricts. Je vous laisse d'ailleurs imaginer les réactions suscitées par de tels contrôles auprès des députés européens qui se rendent aux sessions du Parlement européen. Il est peu de dire que cette mesure n'a pas plaidé en faveur du maintien du siège du Parlement européen à Strasbourg auprès de nos collègues des autres États membres. Tout cela uniquement pour faire indirectement pression sur la politique du gouvernement néerlandais en matière de drogue. Or, cette pratique, qui dure depuis déjà une dizaine d'années, n'a donné aucun résultat. En réalité, elle revient seulement à compliquer la vie quotidienne des honnêtes citoyens qui franchissent cette frontière, sans pour autant apporter des résultats probants en matière de lutte contre les trafiquants. Car, vous pensez bien que ce n'est pas par ce type de mesure que l'on peut lutter efficacement contre la criminalité organisée ou le trafic de drogue. Pour démanteler un réseau de trafiquants, il ne suffit pas de maintenir des contrôles aux frontières. Il faut agir le plus en amont possible afin d'identifier les suspects, suivre leurs déplacements et procéder à leur interpellation quel que soit l'endroit où ils se trouvent. Je considère donc que le maintien par notre pays de contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg n'est pas justifié.

Faut-il pour autant confier à la Commission européenne le soin de contrôler ou d'évaluer la décision d'un État de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures ? Pour ma part, je ne le pense pas. Il y aurait, en effet, un risque évident à laisser l'appréciation de cette mesure à la « technocratie » bruxelloise.

Nous nous trouvons donc devant un dilemme. Une solution possible serait de préserver le dispositif actuel de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières, tout en prévoyant une obligation supplémentaire afin d'éviter tout abus de cette « clause de sauvegarde ». La décision de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures continuerait à relever de la seule appréciation de l'État concerné par cette menace, mais, en cas de prolongation durable de cette mesure, celui-ci devrait être en mesure de s'en expliquer a posteriori auprès de la Commission européenne et des autres États membres.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

La liberté de circulation des personnes est l'un des acquis essentiel de la construction européenne. La question du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures ne touche donc pas seulement la souveraineté des États, mais elle concerne également le sens même du projet européen et l'équilibre des pouvoirs entre les différentes institutions européennes. En effet, dès lors que cette question échappe à la Commission européenne et qu'elle relève des seuls États membres, il n'est pas surprenant de constater des abus. Pour ma part, je considère que l'utilisation faite par la France de la « clause de sauvegarde » pour maintenir des contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg constitue une violation flagrante du droit communautaire. Mais je voudrais aussi ajouter que les États recourent fréquemment à la « clause de sauvegarde » pour rétablir temporairement des contrôles aux frontières intérieures lorsqu'ils sont confrontés à des mouvements sociaux, comme par exemple lors des forums sociaux européens.

Par ailleurs, je voudrais exprimer ma préoccupation au sujet des dispositions du code communautaire relatives aux contrôles aux frontières extérieures de l'Union et aux projets actuels dans ce domaine. Ainsi, le projet d'un « corps européen de gardes-frontières », avec l'idée sous-jacente que des fonctionnaires européens pourraient procéder à des contrôles sur le territoire d'autres États membres, me paraît problématique. D'ores et déjà, les nouveaux États membres doivent faire face à une sorte d'ingérence et de chantage de la part des anciens États membres au regard des contrôles à leurs frontières extérieures. Mais qu'en sera-t-il avec des gardes-frontières européens qui procèderont à des contrôles sur leur sol ? De plus, sous couvert d'un renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union, on risque en réalité d'assister à une remise en cause du droit d'asile, avec notamment le projet de créer des camps pour les demandeurs d'asile aux frontières de l'Union, ce qui me paraît inacceptable.

Je ne peux donc pas approuver vos propositions concernant le code communautaire de contrôle des frontières.

M. Paul Girod :

Je ne partage pas la position qui vient d'être exprimée car je considère, pour ma part, indispensable de renforcer les contrôles aux frontières extérieures de l'Union.

En ce qui concerne le rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures, je crois que, en réalité, cette question est indissociable de la création d'un véritable « espace judiciaire européen ». En effet, dès lors que la construction d'un authentique « espace judiciaire européen » comprenant une coopération policière efficace à l'échelle européenne n'est pas achevée, il me paraît nécessaire de préserver la possibilité pour un État de rétablir temporairement des contrôles aux frontières intérieures. Et, pour ma part, je trouve assez logique de vouloir faire pression sur un État dont la législation en matière de drogue est en totale contradiction avec celle des autres États membres.

M. Jean Bizet :

Je voudrais également exprimer mon soutien à la position exprimée par notre rapporteur. Les trois motifs pouvant entraîner la réintrodution temporaire des contrôles aux frontières intérieures, qui sont, je le rappelle, une menace à l'ordre public, à la santé publique ou à la sécurité nationale, me semblent, en effet, suffisamment importants pour justifier une telle mesure. Et, je considère qu'il n'est pas illogique que l'État concerné par l'une de ces trois menaces garde la maîtrise du dispositif de la « clause de sauvegarde ».

M. Robert Badinter :

Je voudrais faire trois observations.

Il me semble qu'il y a une contradiction évidente à laisser à la seule appréciation des États la décision de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures tout en voulant éviter que ce qui ne devrait n'être que temporaire ne devienne permanent. Je crois donc, personnellement, que, pour éviter tout pouvoir discrétionnaire des États, la Commission européenne devrait avoir un droit de regard sur le recours à la « clause de sauvegarde ».

En revanche, je partage votre point de vue en ce qui concerne la possibilité pour les États membres de conférer aux agents répressifs des pouvoirs particuliers pour procéder à des contrôles dans la zone limitrophe de la frontière intérieure.

Enfin, si je me souviens de l'idée émise par Michel Barnier de créer des « zones de contrôle » mouvantes à proximité des frontières intérieures, j'avoue que je ne vois pas très bien ce que pourrait recouvrir cette expression.

M. Robert Del Picchia :

Je pense que la notion de « frontières fixes » à l'intérieur de l'espace européen a beaucoup perdu de sa signification et de son efficacité. C'est la raison pour laquelle je crois qu'il serait utile d'y substituer cette notion de « zones de contrôle » mouvantes.

La notion de frontière devrait, en effet, d'après moi, être conçue comme une notion dynamique, permettant le travail tant dans la profondeur qu'en amont. Ainsi, cette notion me paraît indissociable d'une réflexion sur le droit de poursuite et l'observation transfrontalière, qui permettent aux officiers de police d'un pays, dans le cadre d'une enquête judiciaire concernant des faits d'une certaine gravité, de continuer sur le territoire d'un autre pays la surveillance et la filature d'un individu, ou dans le cadre d'un flagrant délit ou d'une évasion, de poursuivre un individu sur le territoire de cet État pour procéder à son interpellation.

À l'issue de ce débat, Mme Alima Boumediene-Thiery ayant fait connaître son opposition, la délégation a décidé, sur proposition du rapporteur et en tenant compte des amendements présentés par MM. Hubert Haenel, Christian Cointat, Robert Badinter, Pierre Fauchon, de déposer la proposition de résolution dans le texte suivant :


Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (texte E 2617) ;

Approuve le projet de code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, tel qu'il est proposé par la Commission européenne, sous les deux réserves suivantes :

- la décision de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public, à la santé publique ou à la sécurité nationale, doit continuer à relever de la seule appréciation de l'État ou des États concerné(s) par cette menace, qui doivent toutefois être en mesure de s'en expliquer dès que possible auprès de la Commission européenne et du Conseil ;

- la possibilité de conférer aux agents des services répressifs des pouvoirs particuliers pour procéder à des contrôles dans la zone limitrophe de la frontière intérieure doit être maintenue et expressément prévue dans le code communautaire.

Souhaite que la nouvelle « stratégie anti-drogue » de l'Union européenne, qui sera adoptée par le Conseil européen des 16 et 17 décembre prochains, apporte un surcroît d'efficacité en matière de lutte contre le trafic international de stupéfiants et estime que, dès lors que cet objectif sera atteint, la question du maintien de contrôles à l'une des frontières intérieures de l'Union devra être réexaminée.

Demande, en outre, au gouvernement de prendre des initiatives afin de promouvoir au niveau européen la notion de « zones de contrôle » mouvantes à proximité des frontières intérieures.