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Politique régionale

Proposition de règlement du Conseil portant création d'un instrument de soutien financier visant à encourager le développement économique de la communauté chypriote turque

COM (2004) 465 final  du 07/07/2004
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 27/02/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 16/07/2004
Examen par la délégation le 09/09/2004

Politique régionale

Mesures destinées à la communauté chypriote turque

Textes E 2643 et E 2644
COM (2004) 465 final et COM (2004) 466 final

(Procédure écrite du 9 septembre 2004)

Le 1er mai 2004, la République de Chypre a adhéré à l'Union européenne, en même temps que neuf autres pays. Malgré les ultimes efforts du Secrétaire général des Nations unies pour aboutir à un accord global avant cette date et malgré le souhait répété du Conseil européen de sa « préférence marquée pour l'adhésion d'une Chypre réunifiée à l'Union européenne », les referenda distincts du 24 avril n'ont pas permis de valider le plan des Nations unies, la communauté chypriote turque votant pour à 65 % et la communauté chypriote grecque votant contre à 76 %. Notre collègue Louis Le Pensec avait d'ailleurs présenté à la délégation le 7 avril 2004 les difficultés du processus de négociations et les grandes incertitudes que contenait le plan.

A la suite de ce résultat, le Conseil des ministres de l'Union européenne a adopté le 26 avril les conclusions suivantes :

« [...] Le Conseil a affirmé qu'il était déterminé à faire en sorte que les Chypriotes réalisent bientôt leur destin commun en tant que citoyens d'une île de Chypre unie au sein de l'Union européenne. La communauté chypriote turque a clairement exprimé son souhait d'avoir un avenir au sein de l'Union européenne. Le Conseil est résolu à mettre fin à l'isolement de cette communauté et à faciliter la réunification de Chypre en encourageant le développement économique de la communauté chypriote turque. Il a invité la Commission à présenter à cette fin des propositions détaillées mettant l'accent en particulier sur l'intégration économique de l'île et sur l'amélioration des contacts entre les deux communautés et avec l'UE. Le Conseil a recommandé que les 259 millions d'euros qui étaient déjà destinés à la partie nord de Chypre en cas d'accord soient maintenant utilisés à cette fin. »

La Commission européenne a donc adopté le 7 juillet 2004 un ensemble de propositions législatives.

I -  CONTEXTE DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Le traité d'adhésion signé à Athènes le 16 avril 2003 a prévu la situation où la question chypriote n'aurait pas encore fait l'objet d'un règlement global à la date d'entrée effective de Chypre dans l'Union européenne. Il comporte ainsi un protocole n° 10 sur Chypre qui précise :

« Article 1 :

1. L'application de l'acquis est suspendue dans les zones de la République de Chypre où le Gouvernement de la République de Chypre n'exerce pas un contrôle effectif.

2. Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, décide de la levée de la suspension visée au paragraphe 1.

Article 2 :

1. Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, définit les conditions dans lesquelles les dispositions de la législation de l'Union européenne s'appliquent à la ligne de démarcation entre les zones visées à l'article 1er et les zones dans lesquelles le gouvernement de la République de Chypre exerce un contrôle effectif. [...]

Article 3 :

1. Rien dans le présent protocole n'empêche l'adoption de mesures visant à favoriser le développement économique des zones visées à l'article 1er.

2. De telles mesures n'affectent pas l'application de l'acquis, dans les conditions fixées dans le traité d'adhésion, dans toute autre partie de la République de Chypre.

Article 4 :

En cas de règlement, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, décide des adaptations des conditions relatives à l'adhésion de Chypre à l'Union européenne auxquelles il conviendrait de procéder pour tenir compte de la communauté chypriote turque. »

Cette solution sui generis permet de suspendre l'application de l'acquis communautaire « dans les zones de la République de Chypre où le Gouvernement de la République de Chypre n'exerce pas un contrôle effectif », c'est-à-dire de prendre acte d'une situation de fait non reconnue par la communauté internationale. Elle prévoit par ailleurs que le Conseil, statuant à l'unanimité, peut prendre des dispositions spécifiques, ce qui - il faut le noter au passage - permet au Conseil de modifier le droit primaire, c'est-à-dire le traité, sans ratification nationale. Il serait en effet extrêmement long et hasardeux de devoir utiliser la voie traditionnelle de modification du traité pour une question aussi délicate.

Cependant, cette procédure unique et dérogatoire a conduit à une grande précipitation pour la présentation, voire l'adoption, de certains textes d'application. Ainsi, la Commission européenne a présenté le 7 juin une proposition réglant la question de la représentation des Chypriotes au Parlement européen en cas de règlement de la question chypriote durant la législature. Ce texte, certes simple, a été adopté dès le 10 juin par le Conseil, c'est-à-dire, d'une manière symbolique, avant les élections du 13 juin ; il a été transmis à l'Assemblée nationale et au Sénat dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, sous le numéro E 2618, « par erreur » : en effet, lors de cette transmission, le texte était adopté depuis onze jours...

Plus gravement, la perspective d'un résultat positif des deux communautés lors des referenda du 24 avril avait amené la Commission à proposer le 7 avril au Conseil de prendre un « acte d'adaptation des conditions d'adhésion de la République unie de Chypre à l'Union européenne », qui aurait dû, selon la Commission, être adopté par le Conseil dans la semaine du 26 avril en cas de règlement global. Or, ce texte, qui n'aurait naturellement pas pu être examiné sérieusement en si peu de temps, contenait des dispositions clairement dérogatoires et exorbitantes : période transitoire de quinze ans pour les droits de propriété, période transitoire de dix-neuf ans pour le droit de résidence des Chypriotes, des Turcs et des Grecs - ce qui créait une discrimination importante par rapport aux ressortissants d'autres États membres de l'Union européenne. Il maniait également des notions de « ratio démographique » et de « langue maternelle » totalement étrangères aux principes du droit communautaire. Dans une formulation extrêmement floue, il semblait donner des droits équivalents aux ressortissants grecs et turcs en matière d'entrée et de résidence à Chypre. Enfin, il inscrivait dans le droit primaire le turc comme langue officielle de l'Union européenne.

Les dispositions de ce texte, qui a été transmis au Sénat sous le numéro E 2569 mais qui a été rendu caduc du fait du résultat électoral, soulevaient de vastes questions juridiques et politiques, alors qu'il souhaitait résoudre au mieux une question épineuse. Par exemple, la question du contrôle que la Cour de justice aurait pu exercer sur l'application de ce texte, considéré comme du droit primaire en application du protocole n° 10 du traité d'adhésion, était loin d'être réglée. Dans ce contexte, l'emballement qu'aurait connu l'adoption de ce texte en cas de referenda positifs aurait très certainement nui à la mise en oeuvre effective de dispositions par ailleurs souhaitées de toutes parts.

II - LES MESURES PROPOSÉES PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE LE 7 JUILLET 2004

1. Création d'un instrument de soutien financier visant à encourager le développement économique de la communauté chypriote turque (E 2643)

La création de cet instrument répond à la demande du Conseil de consacrer une enveloppe de 259 millions d'euros sur 2004-2006 visant à faciliter la réunification de Chypre, en encourageant le développement économique et en améliorant les relations entre les deux communautés et avec l'Union européenne. Le programme prévoit 6 millions d'euros en 2004 pour des études de faisabilité, inscrits dans l'avant-projet de budget rectificatif n° 9 (E 2511-9), puis 114 millions d'euros en 2005 et 139 millions d'euros en 2006. Il s'agit d'une somme importante au regard de la taille du territoire et du nombre d'habitants concernés, mais nécessaire pour pouvoir envisager de résoudre la question chypriote.

La proposition prévoit de financer l'effort d'alignement sur la législation et les politiques communautaires, les mesures visant à la réconciliation et à l'instauration d'un climat de confiance, le développement économique et social, le développement d'infrastructures et les contacts entre les peuples. Elle doit être adoptée à l'unanimité par le Conseil, après consultation du Parlement européen.

2.  Conditions spéciales applicables aux échanges avec les zones de la République de Chypre dans lesquelles le Gouvernement de la République de Chypre n'exerce pas de contrôle effectif (E 2644)

Cette proposition de règlement du Conseil, qui doit être adoptée à la majorité qualifiée sans consultation du Parlement européen, prévoit de faciliter le commerce direct en provenance de la partie nord de l'île, grâce à la mise en place d'un régime préférentiel pour les produits qui en sont originaires. Ce régime prendrait la forme d'un système de contingent tarifaire établi pour encourager le développement économique, tout en évitant de créer des flux d'échanges artificiels ou des détournements de trafics en provenance d'autres pays. Le texte fixe en particulier les règles concernant les documents certifiant l'origine des marchandises, qui seraient délivrés par la Chambre de commerce chypriote turque ou une autre institution dûment habilitée.

Le commerce des produits en provenance du nord de Chypre était en effet handicapé par le refus des chypriotes turcs d'utiliser des certificats d'origine de la République de Chypre, seul État internationalement reconnu, et par l'arrêt subséquent de la Cour de justice des Communautés européennes du 5 juillet 1994 qui indique : « L'accord d'association et la directive 77/93 concernant les mesures de protection contre l'introduction dans les États membres d'organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à l'acceptation par les autorités nationales d'un État membre, lors de l'importation d'agrumes et de pommes de terre en provenance de la partie nord de Chypre, de certificats de circulation et de certificats phytosanitaires délivrés par des autorités autres que les autorités compétentes de la République de Chypre ».

3. L'état des négociations

Les négociations sur ces textes ont rapidement commencé au sein d'un groupe de travail ad hoc du Conseil, qui s'est longuement réuni entre le 14 et le 19 juillet 2004. La présidence néerlandaise souhaite en effet aboutir rapidement à un accord sur ces textes.

Les discussions, extrêmement techniques, sont principalement animées par Chypre, soutenue par la Grèce, le Royaume-Uni, la Commission, les services juridiques de la Commission et du Conseil et, dans une moindre mesure, certains pays nordiques. Les enjeux sont en effet tout autant juridiques que politiques et, comme Louis Le Pensec a pu le constater lors de ses missions sur place au nom de la délégation, les sensibilités sont rapidement exacerbées.

Dans ce contexte, la question centrale reste de savoir comment soutenir le développement économique de la communauté chypriote turque et la réconciliation entre les communautés, sans reconnaître en aucune manière la « République turque de Chypre du Nord », État autoproclamé, uniquement reconnu par la Turquie. À partir de cette problématique, les discussions portent par exemple sur les articles des traités qui doivent servir de base juridique aux propositions de règlement. Le choix de tel ou tel article conditionne à la fois la procédure d'adoption du texte (unanimité ou majorité, consultation du Parlement européen) et sa portée symbolique. Ainsi, en raison de la suspension de l'acquis communautaire dans le nord de l'île, la Commission considère que la proposition de règlement concernant le commerce direct doit être basée sur l'article 133 du traité relatif à la politique commerciale : cet article sert de base aux accords de la Communauté européenne avec des pays tiers, mais il est également utilisé pour des territoires à statut spécifique, comme Gibraltar ou Ceuta et Mellila, qui ne font pas partie du territoire douanier communautaire.

Par ailleurs, la délivrance de certificats d'origine par la Chambre de commerce chypriote turque peut être envisagée comme une solution de compromis, mais le rajout par la Commission de l'expression « ou par une autre institution dûment habilitée » pose évidemment un problème.

Globalement, l'intérêt des autorités chypriotes à faire aboutir le texte permettant de mettre en oeuvre l'enveloppe financière de 259 millions d'euros est naturellement important, contrairement à celui qu'elles peuvent avoir pour le texte relatif au commerce direct qui porte en germe une reconnaissance indirecte d'une quelconque autorité chypriote turque non reconnue par la République de Chypre. Parallèlement, les Chypriotes turcs prêtent de leur côté une attention toute particulière au développement économique favorisé par l'écoulement de leurs produits sur le territoire communautaire.

Enfin, au-delà de l'ensemble des questions politiques qui sont soulevées, les services juridiques compétents de la Commission et du Conseil s'opposent sur un certain nombre de points cruciaux : ceci révèle le caractère totalement spécifique et dérogatoire de la solution retenue pour Chypre par le traité d'adhésion.

*

En conclusion, le statut juridique de Chypre est unique dans les traités communautaires et les sensibilités politiques sont encore fortes et doivent maintenant s'apaiser. Comme l'a rappelé le Conseil des ministres de l'Union, l'objectif primordial doit être de faciliter la réunification de l'île et la réconciliation entre les communautés.

La délégation a décidé en conséquence de soutenir tous les efforts et toutes les actions visant au développement économique de la communauté chypriote turque et au rapprochement entre les communautés et avec l'Union européenne, notamment par le déblocage rapide du programme de 259 millions d'euros. Ces actions doivent cependant rester dans les limites du droit international et des principes généraux du droit communautaire, en se basant notamment sur des articles pertinents des traités.