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Politique régionale

Proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds Européen de Développement Régional, le Fonds Social Européen et le Fonds de cohésion

COM (2004) 492 final  du 14/07/2004
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 11/07/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 29/07/2004
Examen par la délégation le 10/05/2006

Politique régionale

Communication de M. Simon Sutour
sur les règlements relatifs aux fonds structurels

Textes E 2647, E 2660, E 2661 et E 2668
COM (2004) 492 final, COM (2004) 495 final, COM (2004) 496 final
et COM (2004) 493 final

(Réunion du 10 mai 2006)

Nous sommes saisis, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, de quatre projets de règlements relatifs à la future politique de cohésion pour les années 2007 à 2013.

Notre délégation s'était déjà penchée, voici maintenant deux ans, sur la réforme de la politique de cohésion. En février 2004, je vous avais, avec notre collègue Yann Gaillard, présenté un rapport d'information dont l'ambition était d'examiner les enjeux d'une telle réforme et les scénarios à privilégier. Ce rapport soulignait que la réforme allait immanquablement se heurter à une double contrainte :

- d'abord, l'ampleur des besoins en matière de cohésion compte tenu de l'élargissement : je rappelle que l'intégration de dix nouveaux États membres en 2004 s'est traduite par une augmentation de près de 20 % de la population de l'Union, mais par une progression du PIB inférieure à 5 %. Ainsi, avec l'élargissement, la proportion de la population européenne dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire est passée de 19 % à 27 % ;

- ensuite, et c'est la seconde contrainte, le souci des États contributeurs nets au budget de l'Union de stabiliser son montant au niveau actuel.

Face à ces contraintes, notre rapport examinait plusieurs scénarios et concluait que, dès lors que la France serait inévitablement amenée à assurer une part élevée de la politique de cohésion, il était préférable de défendre un instrument de type de l'actuel objectif 2 en faveur de la reconversion économique et sociale des zones en difficultés structurelles, dont notre pays serait le principal bénéficiaire. Je rappelle que l'autre option était de consacrer la totalité de l'effort de l'Union aux seuls nouveaux adhérents, ce qui signifiait la disparition pure et simple de l'objectif 2. Nous arrivons aujourd'hui au terme de la procédure législative.

Présenté en juillet 2004 par la Commission, le paquet législatif avait déjà été examiné en décembre 2004 par le Conseil, puis en juillet 2005 par le Parlement européen. Mais la poursuite de la procédure restait subordonnée au déblocage de la négociation sur les perspectives financières. C'est désormais chose faite :

- l'enveloppe financière qui sera consacrée à la cohésion a été fixée par l'accord interinstitutionnel du 4 avril dernier ;

- le « paquet législatif » sur la cohésion fait désormais l'objet d'un accord global, trouvé le 26 avril et confirmé vendredi matin par un accord politique du Conseil. Il sera soumis en seconde lecture au Parlement européen début juillet.

Cette réforme de la politique de cohésion, mais aussi de ses conditions de mise en oeuvre en France, vient de faire l'objet d'un rapport très fouillé de nos collègues Jacqueline Gourault et Jean François-Poncet, jeudi dernier, devant la délégation à l'aménagement du territoire. Aussi, et comme nous arrivons au terme de la procédure législative, ma communication n'a pas pour objectif de revenir dans le détail sur le contenu de ces quatre propositions de règlements. Elle vise plutôt à examiner la nouvelle politique de cohésion pour la période 2007-2013 au regard des préconisations que notre délégation avait formulées début 2004, mais aussi des échanges que nous avons eus le 2 mai, en compagnie du Président Haenel, de Yann Gaillard et de Paul Girod, avec Mme Danuta Hübner lors de son passage à Paris.

1. Le cadre juridique : une reconfiguration globale de la politique de cohésion

C'est le 14 juillet 2004 que la Commission a présenté les quatre propositions de règlements dont nous sommes aujourd'hui saisis :

- une proposition portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion (E 2647) ;

- une proposition relative au Fonds européen de développement régional (E 2660) ;

- une proposition relative au Fonds social européen (E 2668) ;

- une proposition relative à l'institution d'un groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) (E 2661).

À noter qu'une cinquième proposition, instituant le Fonds de cohésion (COM 2004/494), a été publiée mais que, n'étant pas de nature législative, elle n'a pas été transmise aux assemblées parlementaires.

Ces textes ont pour objet de modifier le règlement n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 qui porte dispositions générales sur les fonds structurels pour la période 2000-2006 et qui, dans son article 55, impose un réexamen au plus tard le 31 décembre 2006, ainsi que les textes associés. Les nouveaux textes communautaires, qui fixeront les règles du jeu de la politique régionale de l'Union européenne pour la période 2007-2013, devraient être publiés en septembre. Le règlement général, ainsi que le texte sur le fonds de cohésion, sont soumis à l'avis conforme du Parlement européen. Les trois autres relèvent de la procédure de co-décision.

a) Une politique recentrée autour de trois objectifs

La réforme proposée tend à recentrer la politique de cohésion sur trois objectifs :

- un objectif « convergence », qui se substitue à l'actuel objectif 1 ;

- un objectif « compétitivité régionale et emploi », qui remplace les actuels objectifs 2 et 3 ;

- un objectif « coopération territoriale européenne », qui s'inscrit dans la droite ligne de l'actuelle initiative communautaire INTERREG.

L'objectif de convergence, qui sera financé par le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion, concernera les États ou régions en retard de développement, soit :

- les États dont le RNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire ;

- les régions dont le produit intérieur brut (PIB) est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (c'est-à-dire, pour la France, les quatre départements d'outre-mer).

Il financera également les 18 régions affectées par l'effet statistique, c'est-à-dire celles dont le PIB serait resté inférieur à 75 % de la moyenne communautaire en l'absence d'élargissement. Elles bénéficieront d'une aide (« phasing out ») sur un mode dégressif jusqu'à fin 2013, sans possibilité de prolongation après cette date. Les régions ultrapériphériques (Açores, Madère, Canaries et départements français d'outre-mer) bénéficieront d'un financement spécifique au travers d'une allocation spécifique complémentaire pour compenser les handicaps structurels.

L'objectif « compétitivité régionale et emploi » sera, comme auparavant, financé par le FEDER et le FSE. Mais, nouveauté importante, tout le territoire de l'Union sera concerné, hors les régions bénéficiant de l'objectif « convergence ». Le zonage communautaire sera donc supprimé au profit d'une approche plus stratégique et il appartiendra aux États membres de présenter la liste des régions pour lesquelles ils soumettent un programme à cofinancement.

L'objectif « coopération territoriale européenne », qui serait financé par le seul FEDER, prend le relais de l'actuel programme INTERREG. Ce nouvel objectif serait conforté par la proposition de règlement créant les groupements européens de coopération territoriale. Ces nouvelles structures, dotées d'une personnalité juridique reconnue à l'échelle européenne et regroupant sur une base conventionnelle les administrations nationales, régionales et locales ou d'autres organismes publics ou associatifs, auraient vocation à « chapeauter » la mise en oeuvre des programmes de l'objectif « coopération ». L'objectif est ici de remédier aux difficultés constatées par les États membres et les acteurs de la politique régionale pour la réalisation d'actions de coopération transfrontalière, transnationale ou interrégionale, du fait de la multiplicité de droits applicables.

b) Une politique à la fois simplifiée et ciblée autour de la stratégie de Lisbonne

Ce recentrage de la politique de cohésion s'accompagne d'un double souci de simplification et d'orientation stratégique. Dans le nouveau schéma, nous passerons en effet d'une politique de cohésion fondée sur neuf objectifs et six fonds à une politique articulée autour de trois objectifs et de trois fonds : le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion. Les programmes URBAN et EQUAL disparaissent et sont intégrés dans les objectifs « convergence » et « compétitivité ». Le programme Leader +, le FEOGA et l'IFOP seront remplacés, pour les deux premiers, par le FEADER et, pour le troisième, par le Fonds européen pour la pêche, qui ne font plus partie de la politique de cohésion. Ce souci de simplification se retrouve également dans le choix de ne retenir qu'un fonds par programme opérationnel.

L'autre innovation majeure concerne l'orientation stratégique de la politique de cohésion vers la stratégie de Lisbonne : en moyenne, sur l'ensemble de la période, 60 % des dépenses de l'objectif de « convergence » et 75 % des dépenses de la « compétitivité régionale et emploi » devront être affectés à des actions contribuant directement à la réalisation des objectifs de l'Union en matière de compétitivité et d'emploi.

2. Le cadre financier : des enveloppes désormais arrêtées

a) La politique de cohésion dans les perspectives financières 2007-2013

Initialement, la commission proposait une enveloppe de 336,1 milliards d'euros pour les fonds structurels sur la période 2007-2013, représentant 0,41 % du revenu national brut (RNB) de l'Union. L'accord politique sur les perspectives financières du Conseil européen des 15 et 16 décembre a ramené cette enveloppe à 307,6 milliards d'euros, ce qui représente environ 36 % du budget communautaire et 0,37 % du RNB de l'Union Européenne à 27. Cela correspond à une augmentation de 17 % par rapport à 2006, étant précisé que cette augmentation doit bien sûr s'apprécier au regard de l'élargissement. D'ici à 2013, la politique de cohésion devrait ainsi devenir la première politique commune de l'Union, avant chacun des piliers de la politique agricole commune. L'accord obtenu sur les perspectives financières dans le cadre du « trilogue » du 4 avril 2006 a confirmé cette enveloppe, à une modification près : 300 millions d'euros supplémentaires seront affectés au volet « coopération territoriale ». Au total, les actions de la politique de cohésion se répartiront comme suit :

 81,7 % des fonds à l'objectif de la convergence (251,3 milliards d'euros), dont :

- 70,5 % (177,3 milliards d'euros) pour les régions les moins favorisées dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne de l'Union ;

- 5 % (12,5 milliards d'euros) pour les régions en phase de suppression progressive de l'aide, touchées par l'effet statistique suite à l'élargissement de l'Union (dites « en phasing out ») ;

- 24,5 % (61,5 milliards d'euros) pour les pays bénéficiant du Fonds de cohésion, dont le RNB est inférieur à 90 % de la moyenne de l'Union, à savoir les nouveaux États membres, la Grèce et le Portugal, mais aussi l'Espagne, en « phasing out » du Fonds de cohésion.

15,9 % des fonds à l'objectif de compétitivité régionale et emploi (48,8 milliards d'euros) pour renforcer la compétitivité et l'attractivité des régions (non couvertes par l'objectif de convergence susvisé) ainsi que l'emploi, dont 21,3 % (10,4 milliards d'euros) réservés pour les régions qui bénéficiaient de l'objectif 1 en 2000-2006, mais ne bénéficient plus de l'objectif « convergence » (dites « en phasing in ») ;

 2,4 % des fonds à l'objectif de coopération territoriale (7,5 milliards d'euros), la part respective des volets coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale étant de 77 %, 19 % et 4 %. 300 millions d'euros y seront ajoutés en application de l'accord du 4 avril.

b) Les conséquences pour la France

Dans ce cadre général, la France devrait, pour sa part, bénéficier, pour la programmation 2007-2013, d'une enveloppe globale s'élevant à 12,7 milliards d'euros (prix de 2004), soit 4,1 % de l'ensemble des crédits de la politique de cohésion. Ces crédits se répartissent entre :

- 2,8 milliards d'euros pour les départements d'outre-mer au titre de l'objectif de « convergence » ;

- 9,1 milliards d'euros pour les régions et le territoire métropolitain au titre de l'objectif de « compétitivité régionale et emploi », dont 70 millions de dotations complémentaires pour le Hainaut et 30 millions pour la Corse ;

- 0,8 milliards d'euros pour la coopération territoriale.

Au total, l'enveloppe est en baisse par rapport à la programmation 2000-2006. Elle diminuera de 25 % pour l'objectif « compétitivité ». Mais tel n'est pas le cas pour les deux autres objectifs : pour l'objectif « convergence », l'enveloppe est sensiblement identique à celle de la période 2000-2006, grâce notamment à l'enveloppe spécifique pour les régions ultrapériphériques, et les crédits pour la coopération territoriale sont pour leur part en légère augmentation. Mais cette diminution reste naturellement bien inférieure à ce qui aurait pu advenir en cas de disparition de l'objectif 2.

*

Si la nouvelle politique de cohésion correspond donc dans ses grandes lignes aux préconisations que nous avions pu formuler voici deux ans, deux points suscitent encore des interrogations et me semblent devoir être examinés avec attention. À cet égard, notre réunion du 2 mai avec la commissaire Danuta Hübner a permis d'apporter un certain nombre de précisions.

Le premier point concerne le « fléchage Lisbonne » de la politique de cohésion. Dans ce cadre, la Commission a publié un projet de liste des dépenses éligibles à ce « fléchage Lisbonne ». Ce fléchage a suscité une double crainte. D'abord, au vu de la première liste de la Commission, la crainte d'une conception restrictive des actions éligibles à ce titre : c'est ainsi que, pour l'objectif « compétitivité », n'étaient pas retenues les actions relatives aux transports, à l'énergie ou aux télécommunications. Ensuite, la crainte d'une dénaturation de l'objectif même de la politique de cohésion : un « fléchage Lisbonne » pourrait conduire à favoriser les territoires déjà les plus compétitifs, alors que la politique régionale doit conserver sa vocation à corriger les disparités régionales.

À ce stade, ces craintes doivent être relativisées. Au vu du dernier état des négociations, la liste initiale de la Commission devrait être complétée pour intégrer les actions relatives à l'inclusion sociale, voire à l'investissement productif. En outre, comme nous l'a confirmé Mme Hübner, à cette liste s'ajouterait une clause de flexibilité : elle pourrait être adaptée en fonction des priorités de chaque État membre, et notamment en fonction du Programme national de réforme, ce qui permettrait par exemple pour la France d'y intégrer les transports.

La seconde interrogation, largement évoquée par la délégation à l'aménagement du territoire, a trait à la place dévolue au développement rural dans la nouvelle politique de cohésion. De fait, la réforme en cours semble faire de l'espace rural le « parent pauvre » de la nouvelle politique régionale, au travers notamment de trois éléments : le transfert du financement de développement rural à un fonds (le FEADER) qui relève de la PAC et non plus de la politique de cohésion, la suppression du zonage et le « fléchage Lisbonne », a priori plus adapté aux zones urbaines.

À cet égard, on peut regretter que la France n'ait pu, durant les négociations, adopter une politique plus offensive pour maintenir une dimension de développement rural dans la politique de cohésion. Il reste désormais à veiller à la répartition des dotations du FEADER, mais surtout à garantir que les interventions du FEDER et du FSE n'oublient pas les zones rurales. Mais nous sommes ici dans un champ qui relève largement des choix politiques nationaux.

Au bénéfice de ces observations, et compte tenu de l'état d'avancement de la procédure législative européenne sur les quatre propositions de règlement dont nous sommes saisis, je vous propose de prendre acte de ces textes sans formuler d'observations complémentaires.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Dans sa communication, le rapporteur a insisté sur certaines incertitudes qui ne relèvent plus de l'Union européenne, mais du gouvernement français. D'ores et déjà, notre entretien du 2 mai avec la commissaire Danuta Hübner a permis une première clarification. Il appartiendra au ministre en charge de l'aménagement du territoire d'apporter des précisions complémentaires.

M. Simon Sutour :

L'un des enjeux principaux est bien entendu celui de la gestion des fonds et du rôle des régions. J'indique que la commissaire Danuta Hübner nous a indiqué à cet égard qu'une extension de l'expérimentation menée en Alsace lui paraissait logique.

M. Denis Badré :

Les enjeux ne sont pas à ce stade exclusivement nationaux. Ils sont aussi communautaires. Je rappelle que l'objectif de la politique régionale est de permettre aux régions les plus en retard de compenser leurs handicaps. En ce sens, toute analyse en termes de retours nets apparaît inopérante. Ainsi, si on avait supprimé l'objectif 2, la contribution nette annuelle de la France aurait certes été réduite d'environ 3 milliards d'euros chaque année ; mais, si parallèlement la politique agricole commune était elle aussi renationalisée, l'effet budgétaire serait nul pour la France.

En définitive, la réforme de la politique structurelle est inséparable des choix arrêtés dans les perspectives financières 2007-2013. Or, le système budgétaire de l'Union ne donne pas satisfaction, comme cela a pu être constaté tout récemment lors des rencontres parlementaires sur l'avenir de l'Europe. Nous devons cesser de raisonner par enveloppe ou par pays. Nous devons privilégier des raisonnements par projets.

M. Marcel Deneux :

Je considère, comme le rapporteur, que le risque de faire du milieu rural le parent pauvre de la nouvelle politique de cohésion est réel. Je rappelle d'ailleurs que c'est en partie à l'initiative de la France que l'accord du 14 décembre a diminué de 89 à 70 milliards d'euros l'enveloppe réservée au deuxième pilier de la politique agricole commune consacré au développement rural.

M. Bernard Frimat :

Nous ne pouvons en effet à ce stade, comme le propose le rapporteur, que prendre acte de la réforme de la politique de cohésion. Le maintien d'un objectif 2 peut apparaître satisfaisant. Mais cette réforme soulève surtout de graves interrogations qui appellent des clarifications au niveau national. Ces questions concernent tout à la fois la finalité des fonds et leur mode de gestion. La fin du zonage va-t-elle permettre de poursuivre efficacement la lutte contre les disparités régionales ? L'État ne va-t-il pas chercher à préempter, par les modes de gestion, les crédits européens pour financer les projets qu'il a de plus en plus de mal à soutenir. De la réponse à ces deux questions dépend l'avenir de la politique de cohésion.

M. Hubert Haenel :

La tentation jacobine de nationaliser les fonds européens a toujours existé, quels que soient les gouvernements en place. Nous devons veiller à ce que l'échelon national ne soit pas un écran entre l'échelon européen et l'échelon régional. Nous devons être vigilants pour vérifier que la politique européenne soit correctement appliquée dans les territoires. Cela pourrait faire, par exemple, l'objet d'une question orale avec débat.

M. Roland Ries :

Je m'interroge sur les éventuelles contradictions entre le « fléchage Lisbonne » et l'objectif de cohésion.

M. Simon Sutour :

Je rappelle que notre rapport de 2004 préconisait le maintien d'une politique régionale pour notre territoire. La réforme en cours nous donne satisfaction. Mais nous devons aussi examiner avec attention sa mise en oeuvre : la politique agricole commune ne doit pas être la variable d'ajustement de la politique régionale, les crédits des fonds structurels ne doivent pas se substituer à ceux de l'État dans le cadre des contrats de plan, l'avis des élus régionaux doit être pris en compte.

Quant au « fléchage Lisbonne », il est mis en cause au niveau national sur la base de critères définis au niveau européen avec possibilité d'adaptation nationale.