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Économie et finances, fiscalité

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen : renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance

COM (2004) 581 final  du 03/09/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 19/10/2004
Examen par la délégation le 19/01/2005
Communication de M. Denis Badré sur la clarification
de la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance

Texte E 2718

(Réunion du 19 janvier 2005)

L'objectif du pacte de stabilité et de croissance est de prévenir l'apparition d'un déficit excessif dans la zone euro après l'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Il s'agit d'éviter qu'une politique budgétaire laxiste d'un État membre ne pénalise les autres États, à travers les taux d'intérêt, et ne porte atteinte à la confiance dans la stabilité économique de la zone euro. La mise en oeuvre du pacte de stabilité repose principalement sur deux piliers :

- la surveillance multilatérale des positions budgétaires : pour concerter leur politique économique et financière, les États membres de la zone euro présentent un programme de stabilité, qui contient les objectifs des comptes publics à moyen terme et qui est actualisé chaque année. Tout dérapage des finances publiques peut faire l'objet d'une recommandation du Conseil, éventuellement rendue publique.

- la procédure des déficits excessifs : cette procédure est déclenchée si un État membre dépasse le critère du déficit public fixé à 3 % du PIB. Si un déficit excessif est constaté par le Conseil, celui ci adresse des recommandations à l'État membre concerné pour qu'il prenne des mesures afin d'y mettre fin. Si l'État membre ne se conforme pas à ces recommandations ou ne prend pas de mesures destinées à remédier à la situation, le Conseil peut prendre des sanctions contre ce pays, qui prennent d'abord la forme d'un dépôt sans intérêt auprès de la Communauté. Le dépôt est en principe converti en amende si, dans les deux années qui suivent, le déficit excessif n'a pas été corrigé.

La procédure de surveillance multilatérale implique un dialogue constant entre les États membres sur la politique économique et budgétaire. Un élément central de ce dialogue sont les grandes orientations des politiques économiques (GOPE), qui sont des recommandations adressées par le Conseil aux États membres sur proposition de la Commission. Les États membres sont appelés à orienter leur politique économique selon ces recommandations.

Depuis son entrée en vigueur, le pacte de stabilité et de croissance a connu de fortes tensions. Dès 2002, une procédure pour déficit excessif fut déclenchée contre le Portugal. Ce dernier est depuis rentré dans le rang, mais au prix d'une récession. En 2003, ce fut au tour de l'Allemagne et de la France. En 2004, la procédure pour déficit excessif a été déclenchée contre les Pays-Bas et la Grèce. Circonstance aggravante, l'audit mené par le nouveau gouvernement grec a fait apparaître qu'en fait la Grèce était en situation de déficit excessif depuis 2000, les comptes présentés officiellement étant faussés. L'Italie, pour sa part, a failli voir engagée une procédure d'alerte rapide à son encontre. Une procédure pour déficit excessif a également été engagée contre le Royaume Uni. Même si celui-ci ne peut pas être menacé de sanctions, dans la mesure où il ne participe pas à la troisième phase de l'UEM, il doit néanmoins « s'efforcer » d'éviter un dépassement de la barre des 3 % de déficit.

Dans le cas de l'Allemagne et de la France, vous le savez, le Conseil a décidé de suspendre la procédure pour déficit excessif. Cette décision a été contestée par la Commission devant la CJCE, qui a rendu un arrêt mi-chèvre mi-chou, selon lequel le Conseil était libre de ne pas voter la recommandation de la Commission, mais ne pouvait pas pour autant adopter une décision expresse de suspension de la procédure sans se baser sur une proposition de celle-ci.

Ces épisodes ont abouti à fragiliser le pacte de stabilité et de croissance. Celui-ci a été qualifié de « stupide » par le président de la Commission européenne, M. Romano Prodi. Aussi, est-il apparu nécessaire de le réformer. La France et l'Allemagne ont officiellement demandé un assouplissement du pacte. Le Conseil européen du 18 juin 2004 a chargé la Commission de faire des propositions visant à clarifier et renforcer la mise en oeuvre du pacte de stabilité. Celle-ci s'est exécutée dans une communication présentée le 3 septembre dernier.

I - LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La Commission rappelle en premier lieu que les valeurs de référence de 3 % du PIB pour le déficit budgétaire et de 60 % du PIB pour la dette doivent continuer à constituer l'ancrage du système. Elle considère par ailleurs que le pacte a permis d'assurer la stabilité macroéconomique, comme le montrent les tendances budgétaires observées lors du récent ralentissement de l'activité économique. Celles-ci soutiennent favorablement la comparaison avec le passé, lorsque les récessions s'accompagnaient généralement d'une détérioration plus prononcée des positions budgétaires sous-jacentes.

La Commission propose tout d'abord d'accorder plus d'attention au critère de la dette, y compris sur son évolution à moyen et long terme. Cela implique de définir plus précisément le « rythme satisfaisant » de réduction de la dette prévu par le traité. Une évaluation annuelle par rapport à cette référence pourrait ainsi avoir lieu en prenant en compte les conditions de croissance du pays concerné. Dans la pratique, si la croissance est inférieure à son niveau potentiel, un rythme plus lent de réduction de la dette serait admissible, le contraire étant vrai si la croissance est supérieure à son niveau potentiel.

Elle propose ensuite d'adapter la définition de l'objectif à moyen terme relatif à une « position proche de l'équilibre ou excédentaire », en fonction de la situation du pays concerné et du cycle économique. S'il convient toujours d'éviter que le déficit dépasse le plafond de 3 % du PIB, le niveau d'endettement sera pris en compte pour déterminer l'objectif d'équilibre à moyen terme. Dans la pratique, plus le niveau de la dette serait élevé et plus l'objectif à moyen terme serait strict. L'évaluation périodique du déficit par rapport à la réalisation de cet objectif prendrait également en compte des facteurs comme le potentiel de croissance économique, l'inflation, l'impact des réformes structurelles, etc.

La Commission propose d'appliquer la procédure de déficit excessif en fonction des circonstances économiques. Il s'agit de revoir la définition des circonstances exceptionnelles de façon à couvrir les périodes prolongées de croissance atone. Le concept de grave récession économique, qui peut justifier des exceptions, devrait ainsi être revu. De même, elle propose d'accorder aux spécificités nationales plus de place dans l'application de la correction des déficits excessifs (la « trajectoire d'ajustement »), toujours en fonction de leur évolution cyclique et leur niveau d'endettement. Les États ne se verraient donc plus appliquer de façon uniforme le délai qui prescrit un retour sous les 3 % en un an. Cette innovation s'appliquerait également au délai de quatre mois qui impose l'engagement d'une action suivie d'effets.

La Commission rappelle également que, afin de mener des actions plus précoces pour corriger les évolutions budgétaires indésirables, le nouveau projet de Constitution lui reconnaît la possibilité d'émettre directement des « alertes rapides ».

Enfin, la Commission propose d'améliorer la coordination entre les politiques budgétaires et économiques. Il s'agirait de modifier le calendrier du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, concernant la soumission et l'évaluation des programmes de stabilité et de convergence, en vue de le rendre plus compatible avec le processus budgétaire national. Les mises à jour de ces programmes pourraient alors devenir un véritable exercice ex-ante au début de l'année. Cela permettrait aux GOPE et aux avis sur les programmes d'être pris en compte lors de la préparation des budgets nationaux.

II - LA POSITION DU GOUVERNEMENT FRANÇAIS

L'idée générale est de parvenir à un système dans lequel on éviterait l'application de règles mécaniques, afin de dégager une marge de manoeuvre pour le jugement économique, tant de la part de la Commission que de la part du Conseil.

Cette vision est partagée par les « grands » pays, tandis que les plus « petits » ont du mal à l'admettre, notamment les Pays-Bas. En effet, ceux-ci craignent, pas forcément de manière illégitime, une différence de traitement entre les « grands » et les « petits ». Il ne faut pas oublier le traumatisme causé par le Conseil Ecofin du 25 novembre 2003, où les « grands » ont su imposer leur loi. On peut toutefois se féliciter de l'appui de certains « petits », tels que la Belgique ou le Luxembourg.

L'objectif est de parvenir à un paquet global, où certains assouplissements seraient contrebalancés par des signes de durcissement. Le gouvernement français a trois grandes priorités :

- une plus grande attention portée à la qualité de la dépense ;

- une meilleure prise en compte de la croissance ;

- une meilleure prise en compte de la dette.

1. Le Président de la République a fait des déclarations publiques sur la nécessité de sortir telles ou telles dépenses du critère de 3 % de déficit (recherche, défense...). Il est certain que toutes les dépenses publiques ne se valent pas en termes de rationalité économique et de légitimité politique. Mais, lors du dernier Ecofin, il n'y a pas eu d'accord pour sortir certaines dépenses du critère des 3 %.

2. En période de forte croissance, il faudrait diminuer le déficit et la dette. Lors de son précédent épisode de forte croissance, la France a dilapidé sa « cagnotte » au lieu d'améliorer sa position budgétaire corrigée du cycle, aboutissant ainsi à un réglage procyclique irrationnel.

En période de récession, le franchissement de la barre des 3 % peut être excusé par ces circonstances exceptionnelles. A partir d'une baisse de 2 % du PIB, cette clause est automatique ; à partir d'une baisse de 0,75 %, l'État concerné doit justifier qu'il connaît des circonstances exceptionnelles. Autant dire que ces critères n'ont pour l'instant jamais été remplis. L'idée serait de tenir compte des périodes de ralentissement prolongé de la croissance, et non plus des seules franches récessions.

3. En ce qui concerne la dette, faut-il durcir le pacte de stabilité, par exemple en prenant un critère de dette de 40 % du PIB, ou simplement en prenant plus sérieusement en compte le critère actuel de 60 % ? Certes, l'évolution annuelle de la dette est importante, mais ce n'est pas le seul critère pertinent. La croissance et l'inflation doivent autant être prises en compte. Par ailleurs, l'Italie, dont la dette dépasse 100 % du PIB, a fait savoir qu'elle s'opposait à un durcissement du pacte dans ce domaine.

Enfin, il conviendrait de réfléchir au calendrier. Le problème est que chaque État membre a son propre calendrier budgétaire. Pour la France, la situation n'est pas idéale : le projet de loi de finances est discuté à l'automne, et, lorsque la Commission intervient en février suivant, le budget est déjà voté depuis longtemps et même en partie appliqué. L'idéal serait d'avoir à Bruxelles une discussion en mai-juin pour le projet de loi de finances suivant, coïncidant avec le Conseil de printemps.

L'objectif des négociations en cours est de parvenir à un accord au Conseil européen du mois de mars, ou à défaut à celui du mois de juin.

III - LES DERNIERS DÉVELOPPEMENTS

Le Chancelier allemand Gerhard Schröder a publié une tribune dans le Financial Times Deutschland, reprise dans Le Monde du 19 janvier 2005, dans laquelle il critique le pacte de stabilité et en demande la révision. Selon lui, « une véritable politique financière, qui soutienne de la même façon stabilité et croissance, ne peut pas être mesurée au seul respect de la limiter des 3 % de déficit ». La Commission doit prendre en considération les réformes sociales engagées par un pays, ses dépenses faites dans le but de relancer la conjoncture, ou encore des « charges publiques extraordinaires » avant de mettre en place une procédure de sanction pour non respect des 3 %.

En évoquant les « charges publiques extraordinaires », M. Schröder pense au montant de la contribution de l'Allemagne au budget européen et aux subventions versées par Berlin à l'ex-RDA. L'Allemagne a enregistré en 2004 un déficit public de 3,9 % du PIB, dépassant pour la troisième année consécutive la limite de 3 %. Sa dette publique cumulée devrait atteindre 66 % du PIB en 2005 et rester supérieure à la limite de 60 % du PIB fixée par le pacte au moins jusqu'en 2007.

L'Eurogroupe s'est réuni le lundi 17 janvier et le mardi 18 janvier pour évoquer la réforme du pacte de stabilité et de croissance. Les suggestions du Chancelier allemand sont susceptibles de trouver un écho favorable en France et en Italie, mais ont provoqué un tollé parmi les tenants de la rigueur budgétaire.

Un consensus s'est fait sur le principe de ne pas modifier le texte du Traité sur les limites de 3 % pour le déficit et de 60 % pour la dette, et de ne pas remettre en cause le droit d'initiative de la Commission. L'ensemble de l'Eurogroupe s'est prononcé contre l'exclusion de blocs entiers de dépenses du calcul du déficit. Tous sont d'accord pour renforcer la dimension préventive du pacte, même si les modalités de la réforme sont encore floues.

Les objectifs à moyen terme pourraient être différenciés selon les États membres, soit en tenant compte de la dette, de la durabilité des finances publiques et des réformes structurelles, soit en laissant aux États membres le choix entre une réduction de la dette ou la poursuite des réformes. La prise en compte des réformes structurelles qui vont dans le sens de la stratégie de Lisbonne pourrait permettre de dévier de la trajectoire d'ajustement.

Concernant le volet correctif du pacte, les États membres estiment en général que la définition des circonstances exceptionnelles est trop restrictive sur la notion de récession. Les États membres en situation de déficit excessif devraient bénéficier de délais d'ajustement plus longs. Enfin, à propos de la dette, les États membres divergent : certains sont pour des critères qualitatifs, d'autres pour un cadre plus rigide du rythme de réduction de la dette.

Le président, M. Jean-Claude Juncker, a bon espoir de parvenir à un accord lors du sommet européen des 22 et 23 mars.

*

La France a été l'un des pays initiateurs du pacte de stabilité et de croissance, mais aussi l'un des premiers à le remettre en cause. Il serait souhaitable que notre pays parvienne à dégager une doctrine sur la manière dont il faudrait le clarifier, si nous ne voulons pas subir une réforme imposée par les autres États membres. Dans cette perspective, il faudrait profiter de l'opportunité que représente la volonté de l'Allemagne de modifier le pacte, pour parvenir à une position commune.

Mon sentiment est qu'il ne faut pas affaiblir le principe même du pacte, qui est absolument indispensable. Donner une prime au manque de rigueur serait irresponsable. En revanche, les modalités peuvent et doivent être améliorées : il nous faut un dispositif capable de mieux s'adapter aux réalités, de garantir une gestion sérieuse des finances publiques tout en évitant des automatismes contre-productifs. Si un accord se dégage en ce sens, nous aurons un dispositif qui suivra de plus près les évolutions budgétaires et en ce sens sera plus contraignant, mais en même temps une discipline plus intelligente remplacera des mécanismes trop rigides et pour cela - comme on l'a vu - difficilement applicables.

Compte rendu sommaire du débat

M. Marcel Deneux :

J'avoue mal accepter la tendance à la résignation devant les déficits publics. Alors que nous constatons, en Europe, un rapprochement des normes comptables pour les entreprises, on a le sentiment que, pour les finances publiques, c'est le contraire. La comptabilité publique devient un art plutôt qu'une science exacte, car tout est fait pour ménager les apparences, par exemple avec les structures de cantonnement. Les États devraient rapprocher leurs normes et revenir au sérieux. Un budget est fait pour être en équilibre, une dette pour être remboursée. À cet égard, il ne faut pas juger la dette française aux apparences. Elle a augmenté, certes, mais le plus important est sa structure et son taux, qui se sont bien améliorés depuis trois ans.

Nous devons prendre conscience, une fois pour toutes, que nous ne pouvons plus dévaluer pour régler nos problèmes. Cela doit changer nos mentalités. J'ai entendu il y a peu un ministre estimer que le problème de la dette était celui d'un manque de croissance. Ce n'est pas vrai ; il nous faudrait un taux de croissance très élevé, de l'ordre de 8 à 10 %, que nous n'avons aucune chance d'avoir, pour régler de cette façon le problème ; la seule vraie solution est de réduire les dépenses.

M. Robert Del Picchia :

Nous sommes co-responsables du pacte de stabilité, que nous avons accepté. Mais nous n'avons pas su en tirer les conséquences alors que les circonstances économiques changeaient. En réalité, il faudrait davantage se placer dans la durée, examiner les évolutions sur trois ou quatre ans de façon à prendre en compte les aléas.

M. Marcel Deneux :

Si nous avions des comptes de bilan, ce serait plus facile ! Mais nous gérons les finances publiques comme des épiciers, année après année.

M. Paul Girod :

Je reconnais que notre dette n'est pas très chère et qu'elle est bien gérée. Mais sa structure me préoccupe, car elle est de plus en plus aux mains de non-résidents. Je crois qu'un bon fonctionnement de la zone euro supposerait que l'on prenne mieux en compte les poids respectifs des États. Actuellement, on regarde plus les dérivées que les montants absolus ! Ensemble, la France et l'Allemagne représentent pourtant la moitié du poids économique de la zone euro.

M. Christian Cointat :

J'observe que l'Allemagne demande que sa contribution nette au budget européen soit prise en compte pour apprécier sa situation au regard du pacte. Mais cette notion de « contribution nette » ne me paraît pas pertinente. Par exemple, le Luxembourg a une importante contribution nette par habitant, mais retire beaucoup de revenus du fait de la présence d'institutions européenne sur son territoire.

M. Denis Badré :

Je suis d'accord sur les principes avec Marcel Deneux. J'ajoute que le déficit le plus préoccupant est celui des États-Unis, qui ne donnent pas le bon exemple. Toutes ces facilités se paieront un jour : si les taux d'intérêt augmentent, le poids de la dette s'accroîtra.

Je suis également d'accord avec Robert Del Picchia pour une meilleure prise en compte des tendances. L'idée de prendre en compte l'évolution de la dette plutôt que le déficit sur une année va d'ailleurs dans ce sens. Ce sont les tendances de fond qui comptent : par exemple, certaines réformes diminuent durablement le déficit budgétaire, avec souvent un impact initial faible, alors que certaines mesures ponctuelles font baisser provisoirement le déficit de manière spectaculaire, mais sans rien régler. Cela dit, les tendances doivent être prises en compte sur une période qui doit rester de durée raisonnable, sinon l'on continuera à voir des politiques laxistes repoussant les difficultés à plus tard.

À Paul Girod, je dirai qu'il faut certes tenir compte des réalités, mais sans pour cela négliger les préoccupations légitimes des « petits » États. La France ne fait pas assez en direction des « petits » États, dont plusieurs se sont sentis humiliés lors de la décision sur la suspension des procédures à l'égard de l'Allemagne et de la France.

Enfin, je suis d'accord avec Christian Cointat pour considérer que la notion de contribution nette est dangereuse. Les pays contributeurs tirent profit du développement des pays bénéficiaires, qui sont aussi des clients. Et bien des avantages de la construction européenne, comme la liberté des échanges et la paix, ne sont pas localisables. En réalité, la notion de contribution nette est contraire à la logique de l'intégration européenne.