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Transports

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès au marché des services portuaires

COM (2004) 654 final  du 13/10/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 05/11/2004
Examen par la délégation le 09/03/2005
Document retiré par la Commission européenne le 17 mars 2006

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Accès au marché des services portuaires (texte E 2744)

Communication de M. Robert Bret

(Réunion du 9 mars 2005)

Nous avons été saisis, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de directive sur l'accès au marché des services portuaires. Je rappellerai d'abord l'origine de cette proposition. J'évoquerai ensuite les principaux éléments de ce texte avant de vous proposer d'adopter une position au nom de la délégation pour l'Union européenne.

I - L'ORIGINE DE CETTE PROPOSITION

En 1997, la Commission a adopté un Livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes. Dans ce document, elle manifestait son souhait de voir inscrire les ports dans le réseau transeuropéen de transport et sa volonté d'élaborer un cadre réglementaire pour libéraliser le marché des services portuaires.

La Commission a présenté, en février 2001, une communication sur l'amélioration de la qualité des services portuaires accompagnée d'une proposition de directive sur l'accès au marché de ces services, qu'on a appelé « paquet portuaire ». L'objectif affiché de ce texte était d'établir un cadre juridique communautaire assurant le libre accès au marché des services portuaires, dans le respect des spécificités nationales. Les négociations ont été très difficiles : il a fallu presque trois ans pour arriver à un compromis. Ce compromis a été repoussé par le Parlement européen qui, dans ce domaine, a un pouvoir de codécision. Après ce vote, on aurait pu s'attendre à ce que la Commission considère que ce projet était définitivement repoussé. Au contraire, moins d'une année après ce vote, la Commission Prodi - à l'initiative de l'ancienne commissaire aux transports Loyola de Palacio - a présenté à nouveau un texte d'esprit tout à fait similaire.

II - LE CONTENU DE LA PROPOSITION

L'objectif de ce texte est d'introduire davantage de concurrence dans le secteur portuaire, en augmentant le nombre d'opérateurs autorisés à intervenir.

· La directive s'applique aux ports dont le volume de fret manutentionné est d'au moins 1,5 million de tonnes par an et/ou ayant accueilli au minimum 200 000 passagers (soit environ 400 ports).

· Les services concernés sont de trois types : les  services nautiques (pilotage, remorquage, lamanage, c'est-à-dire l'amarrage au quai), la manutention, et les services aux passagers (assistance à l'embarquement et au débarquement).

· L'ouverture à la concurrence passe par un système d'autorisation que les opérateurs doivent obtenir auprès des autorités portuaires. Les critères d'octroi doivent être « transparents, non discriminatoires, objectifs, pertinents et proportionnés » et doivent être rendus publics. Ils doivent principalement porter sur les qualifications professionnelles du fournisseur, sur le respect de la sécurité maritime et sur la conformité « aux règles relatives à l'emploi et aux conditions sociales [...] à condition qu'elles soient compatibles avec le droit communautaire ».

Les autorités portuaires peuvent limiter le nombre de fournisseurs de services pour des raisons liées à des contraintes d'espace, de sécurité ou de protection de l'environnement. Dans ce cas, la procédure de sélection doit être transparente et publique. L'organe chargé de donner les autorisations doit être impartial : lorsque l'autorité portuaire souhaite fournir elle-même un service entrant dans le champ d'application de la directive, l'autorisation doit être délivrée par un organisme indépendant.

Les autorisations sont octroyées pour une période limitée :

- pour huit années dans le cas où la fourniture de services n'implique pas d'investissement « substantiel »,

- pour douze années, lorsque ces investissements substantiels sont de caractère mobilier,

- pour trente ans lorsqu'il s'agit d'actifs immobiliers ou d'actifs mobiliers comparables (ports, portiques de transbordement...).

Pour le pilotage, les règles d'octroi des autorisations sont différentes. En effet, ce service est le seul qui est considéré en France comme un service public depuis un arrêt du Conseil d'État de 1972 : il ne peut s'apprécier selon les seules lois du marché. C'est pourquoi la Commission propose de soumettre l'autorisation qui doit être accordée pour effectuer le pilotage à des critères plus stricts que ceux que je vous ai mentionnés, afin de garantir la sécurité maritime et le respect des obligations de service public.

· Le projet de la Commission autorise « l'auto-assistance » pour les opérations liées aux marchandises et aux passagers, c'est-à-dire la possibilité pour un usager de se fournir à lui-même certains services normalement fournis par un tiers. L'auto-assistance est soumise à l'octroi d'une autorisation préalable. Celle-ci doit être accordée, de manière efficace et rapide, sur des critères similaires à ceux définis pour les autres services.

Lorsqu'il s'agit de services offerts dans le cadre de transports à courte distance ou d'autoroutes de la mer, l'auto-assistance peut être effectuée par le personnel à terre de la compagnie, mais aussi par le personnel navigant. Dans les autres cas, seul le personnel à terre de la compagnie peut accomplir ces services.

La Commission doit élaborer, au plus tard un an après l'entrée en vigueur de la directive, des lignes directrices communes sur le financement public des ports par les États membres.

III - QUE PENSER DE CETTE PROPOSITION ?

Je ne rentrerai pas dans les débats techniques qui pourraient porter sur les services à inclure dans le champ de la directive, sur la durée des autorisations ou sur les modalités de l'auto-assistance car j'ai le sentiment que ce sont surtout des problèmes de principes qui se posent ici et qui concernent la procédure suivie par la Commission et l'absence de politique portuaire communautaire.

1. Un problème de méthode

Tout d'abord, on peut s'interroger sur la méthode suivie par la Commission. Quelques semaines avant son départ, Loyola de Palacio a fait avaliser par le collège des commissaires ce texte, dont l'initiative aurait plutôt dû revenir à la nouvelle Commission et donc à Jacques Barrot. Nous l'avons auditionné le 3 février dernier et ce dernier m'a semblé embarrassé sur ce point.

Cette proposition relève de la même philosophie générale que celle qui a été repoussée, même si certains éléments ont été modifiés. Contrairement à ses pratiques habituelles, la Commission l'a préparée sans concertation préalable, ni évaluation des dispositions qu'elle envisageait de proposer. La plupart des acteurs concernés ont été surpris par la rapidité avec laquelle elle a été présentée et ont manifesté leur déception face à l'absence de prise en compte du vote du Parlement européen. L'acharnement de la Commission à proposer un texte similaire apparaît en effet comme un déni de démocratie.

Lorsque les discussions ont commencé il y a quelques semaines au Conseil, de nombreux États membres, dont la France, ont demandé à la Commission de mener une étude d'impact. Celle-ci s'est engagée à la conduire, mais les résultats ne devraient pas être disponibles avant plusieurs mois. Elle a de plus refusé l'aide des États membres pour l'élaboration du contenu de cette étude.

L'attitude de la Commission sur ce dossier me paraît inacceptable. Son objectif est de libéraliser les services portuaires à tout prix. Lors de mes auditions à Bruxelles, des fonctionnaires de la Commission européenne m'ont clairement dit : « si cette directive sectorielle est rejetée, on vous appliquera la directive Bolkestein ».

Sur un sujet aussi sensible - on se rappelle que la discussion de la précédente directive avait provoqué des grèves qui avaient paralysé plusieurs grands ports européens - la Commission aurait dû, me semble-t-il, commencer par procéder à une large concertation des acteurs concernés et demander l'étude d'impact avant d'élaborer ses propositions. La Commission disposait du temps nécessaire pour procéder à ces discussions préalables car elle n'apporte pas d'arguments montrant l'urgence de libéraliser les services portuaires.

2. Un champ d'application trop limité

Ensuite, sur le fond du texte, la proposition de directive ne me paraît pas acceptable en l'état au moins pour trois raisons :

 en premier lieu, elle ne prend pas réellement en compte la dimension sociale. La Commission avance que l'ouverture à la concurrence créera des emplois en renforçant l'attractivité des ports. Elle n'apporte pas d'éléments précis. À l'inverse, il me paraît que ce texte peut au contraire provoquer un dumping social qui nuirait à l'emploi des travailleurs communautaires. En effet, le développement de l'auto-assistance par le personnel navigant comme par le personnel à terre nécessite de clarifier les dispositions sur la législation sociale applicable à ces travailleurs. On s'attendait donc à ce que la Commission ait des propositions sur le sujet. Or, il n'en est rien. Elle se contente de préciser que le texte prévoit que l'un des critères pour l'octroi des autorisations est « la conformité aux règles relatives à l'emploi et aux conditions sociales, notamment celles prévues par des accords collectifs, à condition qu'elles soient compatibles avec le droit communautaire »

Cette disposition est particulièrement floue. Nul ne sait ce qu'elle signifie vraiment. Lors des discussions, les États membres ont d'ailleurs demandé à la Commission de lui donner des cas concrets d'application de cette disposition. Ils attendent encore la réponse. En tout état de cause, les États membres auront-ils réellement les moyens de contrôler les personnels assurant les services ?

 En deuxième lieu, la proposition de directive ne traite pas de la concurrence interportuaire. Or, il me semble que la concurrence interportuaire, c'est-à-dire la question des aides publiques versées aux ports, est un élément important du débat. Presque tous les ports communautaires reçoivent des fonds publics, mais le niveau et les conditions de ce financement sont très hétérogènes. La Commission s'était penchée sur le sujet en 1998-1999, mais n'avait pu élaborer un document précis.

Dans le texte qui nous est soumis, elle s'engage à élaborer des lignes directrices au plus tard un an après l'adoption de la directive. Je pense au contraire que les deux volets devraient être liés. La libéralisation ne doit pas être un objectif en soi. Elle suppose un cadre clair, assurant la loyauté de la concurrence et la garantie des droits sociaux.

 Plus généralement, la directive a un champ trop limité pour les problèmes qu'elle est censée régler. Dans son exposé des motifs, la Commission soulève l'intérêt que représente cette directive pour un bon fonctionnement du marché communautaire des transports. Elle avance que les projections en matière de transport confirment son avis « selon lequel la manière la plus efficace de faire face aux besoins toujours croissants dans ce domaine est de transférer une part plus importante du trafic marchandises et du trafic passagers vers le transport maritime. Cela permettra de réduire la congestion du réseau routier et d'accroître la cohésion avec les régions périphériques ».

Des objectifs aussi ambitieux mériteraient un débat d'une autre ampleur que celui dans lequel nous engage cette directive qui ne traite que de la question du coût du passage portuaire. Les véritables problèmes tiennent, de l'avis des professionnels, plutôt de la nécessité de densifier le fret, de la question du nombre de grands ports européens et, partant, de la répartition entre le Nord et le Sud, et de la liaison des ports avec les liaisons fluviales et les couloirs ferroviaires.

Je conclurai en soulignant que cette proposition de directive ne me paraît pas répondre de façon satisfaisante à l'objectif d'une politique portuaire qui permettrait d'améliorer l'efficacité de nos ports. Aussi, je vous propose de conclure au dépôt d'une proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Je suis réservé sur l'utilisation de l'expression « droits sociaux » dans le quatrième paragraphe de votre proposition de résolution. J'ai entendu dire que le déclin du système portuaire français était lié aux régimes sociaux très particuliers des travailleurs des ports, je pense plus précisément au monopole des dockers. Si, par cette expression, vous entendez maintenir le système actuel, je n'y suis pas favorable. La loi des syndicats provoque le dépérissement du système portuaire. Par contre, si vous entendez garantir la protection des travailleurs, je suis d'accord avec vous.

M. Robert Bret :

Je crois que la proposition de résolution doit traiter des problèmes rencontrés par l'ensemble des ports européens concernés par cette proposition de directive, soit près de 400 ports. Elle ne doit pas viser seulement les ports français. Lors de mes discussions avec Eduardo Chargas, secrétaire de la section des dockers de la Fédération européenne des travailleurs des transports, nous avons fait le constat commun qu'une inquiétude se fait jour dans l'ensemble des ports européens - et particulièrement en Belgique - sur l'emploi et les droits sociaux.

En France, l'évolution récente - avec notamment la réforme du statut des dockers - a donné lieu à une situation contrastée : la plus grande partie des dockers est désormais salariée et mensualisée. Pour les autres, leur travail dépend du nombre de bateaux qui arrivent au port : chaque matin, ils doivent aller voir s'ils seront embauchés ou non pour la journée. Pour prendre l'exemple de Marseille-Fos que je connais bien, les difficultés ne sont pas liées au statut des dockers, mais à l'insuffisante densification du fret. Un bateau qui vient décharger une cargaison et qui doit repartir à vide ne reviendra plus dans ce port. Actuellement, les navires préfèrent aller dans les grands ports de l'Europe du Nord. Le problème réside donc bien dans la nécessité de développer en amont l'activité économique du port. Le texte ne me paraît pas être de nature à intensifier l'activité portuaire ; une proposition plus ambitieuse serait nécessaire.

Sur la modification que vous me suggérez, je suis d'accord pour trouver une expression qui convienne à la délégation.

*

À l'issue de ce débat, et après avoir modifié le quatrième paragraphe, la délégation a conclu au dépôt de la proposition de résolution dans le texte suivant :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive sur l'accès au marché des services portuaires (texte E 2744),

1. S'étonne que, après un vote négatif du Parlement européen sur la première proposition, la Commission européenne ait déposé, à quelques semaines de la fin de son mandat, une nouvelle proposition visant aux mêmes fins ;

2. Souhaite que la nouvelle Commission européenne réexamine ce texte après avoir pris connaissance des résultats de l'étude d'impact qu'elle a entreprise et après concertation avec l'ensemble des partenaires économiques concernés ;

3. Considère qu'une proposition ponctuelle ne peut, par elle-même, résoudre les problèmes de la filière portuaire européenne dont le développement appelle une politique d'ensemble fondée sur la mise en place de réseaux transeuropéens de transports ;

4. Estime, en tout état de cause, qu'il ne doit pas être porté atteinte aux missions de service public, aux préoccupations de sécurité et à la protection sociale des travailleurs, et que l'on doit éviter tout dumping social ;

5. Invite, en conséquence, le Gouvernement à se prononcer en ce sens au sein du Conseil.