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Justice et affaires intérieures

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant le système d'information sur les visas (VIS) et l'échange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour
COM (2004) 835 final  du 28/12/2004
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 09/07/2008

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 18/01/2005
Examen par la délégation le 16/03/2007

Justice et Affaires intérieures

Système d'information sur les visas

Textes E 2811, E 3023 et E 3159
COM (2004) 835 final, COM (2005) 600 final et COM (2006) 269 final

(Procédure écrite du 16 mars 2007)

A la suite des attentats du 11 septembre 2001, les États membres, réunis au Conseil européen de Laeken en décembre 2001, ont souhaité mettre en place un système commun d'identification des visas. C'est à cette fin qu'ils ont adopté, le 8 juin 2004, une décision portant création du système d'information sur les visas (VIS), qui instaure un système d'échange de données entre les États membres de l'espace Schengen sur les visas de court séjour.

Cette décision ne constituait qu'une première étape dans la construction du VIS. Elle a établi une base légale pour permettre d'inscrire au budget communautaire les crédits nécessaires au développement du VIS et a déterminé le cadre général du système. A ce titre, elle a prévu que le VIS reposerait sur une architecture centralisée, composée d'un système d'information central sur les visas, géré par la Commission, relié par des interfaces aux systèmes nationaux des États membres de l'espace Schengen, utilisés par les autorités nationales compétentes pour traiter les données relatives aux demandes de visas. Elle a confié à la Commission la charge de développer le système central ainsi que les interfaces nationales et a laissé le soin aux États membres d'adapter leurs infrastructures nationales.

En revanche, cette décision n'a pas fixé le cadre technique du VIS. C'est l'objet des trois propositions de la Commission dont nous sommes saisis :

- la proposition de règlement concernant le système d'information sur les visas et l'échange de données entre les États membres sur les visas de court séjour (texte E 2811) ;

- la proposition de décision concernant l'accès en consultation au système d'information sur les visas par les autorités des États membres compétentes en matière de sécurité intérieure et par Europol aux fins de la prévention et de la détection des infractions terroristes et des autres infractions pénales graves, ainsi qu'aux fins des enquêtes en la matière (texte E 3023) ;

- et la proposition de règlement modifiant les instructions consulaires communes adressées aux représentations diplomatiques et consulaires de carrière, en liaison avec l'introduction d'éléments d'identification biométriques et de dispositions relatives à l'organisation de la réception et du traitement des demandes de visa (texte E 3159).

I - LE CONTENU DE CES PROPOSITIONS

1) La proposition de règlement concernant le VIS

Ce texte définit l'objet et les fonctionnalités du VIS. Il indique que ce système a pour objectif « d'améliorer la mise en oeuvre de la politique commune en matière de visas ». À ce titre, le VIS devrait notamment permettre :

- d'améliorer les procédures de délivrance des visas en renforçant la coopération consulaire et en luttant contre le « visa shopping », une pratique qui consiste à déposer des demandes multiples de visas auprès de différents États membres ;

- de simplifier les contrôles aux points de passage des frontières extérieures en rendant plus aisée la détection des faux documents ;

- de lutter contre l'immigration illégale en contribuant à l'identification et au retour des personnes en situation irrégulière ;

- et de faciliter l'application du règlement dit « Dublin II » du 18 février 2003 relatif à la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile.

Plusieurs données relatives aux visas de court séjour, qu'il s'agisse de visas Schengen, de visas de transit ou de visas à validité territoriale limitée, devraient figurer dans le VIS. Le texte prévoit qu'y soient inscrits des données alphanumériques sur le demandeur (nom, prénom, sexe, date et lieu de naissance) et le visa (acceptation, prorogation, refus ou révocation du visa, ainsi que les raisons ayant motivé cette décision) de même que des données biométriques (photographie et empreintes digitales) afin d'assurer une identification et une vérification exactes. Pourraient également être saisies des informations relatives à la destination principale et la durée du séjour, le but du voyage, la date d'arrivée et de départ, le nom des invitants qui se portent garant de l'accueil et la nationalité de naissance.

Afin d'assurer la protection de ces données à caractère personnel, l'accès au VIS devrait être strictement encadré. Ainsi, seuls les consulats et les autres autorités chargées des visas devraient pouvoir saisir, modifier, consulter et effacer des données sur le VIS. Elles devraient également pouvoir consulter ce système aux fins de délivrance du visa et d'établissement de statistiques. En revanche, les autres autorités ne devraient être autorisées à accéder à la base de données que dans des cas précis. Ainsi, les autorités chargées du contrôle des frontières extérieures ne devraient pouvoir accéder aux données contenues dans le VIS que pour vérifier l'identité de la personne et l'authenticité du visa ; les autorités compétentes en matière d'immigration que dans le seul but d'identifier et de permettre le retour des personnes en situation irrégulière ; les autorités compétentes en matière d'asile qu'afin de déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile.

Le texte entoure les données inscrites dans le VIS de garanties supplémentaires. Il prévoit, par exemple, que les données ne devraient pas pouvoir être conservées au-delà d'une période de cinq ans à compter soit de la date d'expiration du visa en cas de délivrance d'un visa, soit de la date de création du dossier de demande dans le VIS en cas de refus de visa. Dans cet intervalle, les données devraient toutefois être effacées si le détenteur du visa obtient la nationalité de l'un des États membres. Il introduit, par ailleurs, une responsabilité des États membres du fait du traitement illicite des données et ouvrir ainsi la possibilité à toute personne ou tout État membre ayant subi un dommage du fait d'un traitement illicite d'engager une action en réparation auprès de l'État membre responsable du dommage subi. Enfin, il impose aux États membres l'obligation de fournir à chaque demandeur de visa les informations concernant l'identité du responsable du traitement de la demande, les finalités du traitement des données dans le VIS, les destinataires des données. A cet égard, le texte reconnaît à toute personne le droit d'obtenir communication des informations le concernant et d'en demander la rectification en cas d'erreur.

2) La proposition de décision concernant l'accès en consultation au VIS

Dans des conclusions adoptées le 7 mars 2005, le Conseil a estimé qu'il était indispensable de garantir un accès du VIS aux autorités des États membres compétentes en matière de sécurité intérieure (services de renseignement, police) « afin de remplir pleinement l'objectif d'amélioration de la sécurité intérieure et de la lutte contre le terrorisme ». Cette proposition fixe donc les conditions dans lesquelles ces autorités, ainsi qu'Europol, pourraient consulter cette base de données.

Étant donné que la finalité première du VIS est l'amélioration de la politique commune en matière de visas et non la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, l'accès au système par ces organismes est strictement circonscrit. D'une part, le texte prévoit que seules les autorités désignées par les États membres pourraient y avoir accès et qu'elles ne pourraient consulter le VIS qu'aux fins spécifiques de la prévention et de la détection d'infractions terroristes et des autres infractions pénales graves, ainsi que des enquêtes en la matière. D'autre part, cette consultation devrait être réservée à des cas spécifiques, lorsqu'il existe des « motifs raisonnables » pour y procéder, et elle devrait se limiter aux données nécessaires à l'enquête.

3) La proposition de règlement modifiant les instructions consulaires communes

Cette proposition de règlement introduit des dispositions pour faciliter la collecte des données biométriques des demandeurs de visa, rendue nécessaire par la création du VIS. Elle impose aux États membres de recueillir la photographie, scannée ou prise au moment de la demande, de chaque demandeur de visa, ainsi que ses dix empreintes digitales, relevées à plat et numérisées.

Elle prévoit toutefois un certain nombre d'exemptions à la prise d'empreintes digitales. Le relevé des empreintes ne devrait ainsi être obligatoire que pour la première demande de visa : le texte autorise la copie de ces données en cas de nouvelle demande introduite au cours des quatre années suivantes. Les enfants de moins de six ans et les personnes présentant une incapacité physique devraient être dispensés de l'obligation de donner leurs empreintes digitales. Enfin, les États membres devraient également avoir la faculté d'exempter les titulaires de passeports diplomatiques, passeports de service et passeports spéciaux.

Conformément au programme de La Haye, cette proposition devrait, en outre, offrir aux États membres la possibilité de s'orienter vers de nouvelles modalités d'organisation de leurs consulats pour la réception et le traitement des demandes de visa. Afin d'éviter que chaque État membre investisse dans le matériel nécessaire à la collecte des données biométriques, la Commission propose plusieurs solutions alternatives :

- la « représentation limitée », qui devrait permettre à un État membre de recevoir les demandes de visa et de relever les empreintes digitales pour le compte d'un autre État membre auquel sont ensuite transmis les dossiers et données biométriques ;

- l'hébergement par un État membre d'agents d'un autre État membre pour la prise des empreintes, moyennant redevance pour l'utilisation des locaux et le partage des équipements ;

- la création entre plusieurs États membres d'un « centre commun de réception des demandes de visa », qui consisterait à regrouper dans un seul immeuble le personnel des représentations diplomatiques et consulaires de ces États membres pour y procéder à la réception des demandes de visa ainsi qu'au relevé des identifiants biométriques. Sur ce point, le texte renvoie aux États membres la responsabilité de s'accorder sur les modalités de la coopération, les dispositions logistiques ainsi que le partage des coûts ;

- l'externalisation de la réception des demandes de visa et de la collecte des données biométriques, sans facturation supplémentaire pour le demandeur de visa.

II - LES DIFFICULTES SOULEVEES PAR CES TEXTES

Les enjeux soulevés par la création du VIS sont considérables puisqu'on estime qu'à terme, ce système devrait constituer la plus grande base de données biométriques au monde, avec près de 70 millions de personnes répertoriées. Dans ces conditions, les discussions autour de ces propositions ont laissé apparaître des divergences, tant entre les États membres au sein du Conseil qu'entre le Conseil et le Parlement européen.

1) Les États membres s'opposent sur la nécessité de procéder à des contrôles à partir des données biométriques aux points de passage des frontières.

Lors des négociations au sein du groupe de travail du Conseil, certains États, dont la France, ont exigé un recours systématique à la biométrie lors des contrôles aux frontières extérieures. Ils appuient leur demande sur deux séries d'arguments. D'une part, ils estiment que seule une vérification de la correspondance entre les empreintes digitales et celles enregistrées dans le VIS permettrait de prévenir les risques de fraude documentaire. D'autre part, ils font valoir que le VIS est un système d'un coût élevé, dont l'utilité réside principalement dans le recours à la biométrie.

Au contraire, d'autres États membres, au premier rang desquels figure la Pologne, estiment que le recours à la biométrie ne devrait pas être rendu obligatoire. Ils souhaitent que le contrôle puisse s'exercer uniquement par le numéro de visa afin de prévenir les risques d'embouteillage aux points de passage des frontières - et notamment aux frontières terrestres.

Les débats sur cette question n'ont pas été tranchés à ce jour. La Commission, favorable à l'utilisation des identifiants biométriques, a proposé d'introduire progressivement le recours à la biométrie afin de concilier les intérêts des différents États membres. Sa solution consisterait à limiter, dans un premier temps, la vérification des données biométriques aux frontières aériennes, avant de l'étendre, par la suite, à l'ensemble des frontières de l'espace Schengen.

Sur ce point, il semble logique d'appuyer la position du Gouvernement et de soutenir un recours systématique à la biométrie, qui constitue le seul moyen véritablement efficace pour détecter les faux documents.

2) Le Parlement européen craint que ces propositions ne garantissent pas une pleine protection des données à caractère personnel.

Depuis le 1er janvier 2005, la procédure de codécision s'applique à la politique des visas. C'est dans ce cadre que le Parlement européen est appelé à se prononcer sur la proposition de règlement établissant le système d'information sur les visas et l'échange de données entre les États membres sur les visas de court séjour ainsi que sur la proposition de règlement modifiant les instructions consulaires communes. En revanche, il ne sera que consulté sur la proposition de décision concernant l'accès en consultation au VIS par les autorités des États membres compétentes en matière de sécurité intérieure, qui relève du troisième pilier. Mme Sarah Ludford (ADLE) a été désignée rapporteur pour la Commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures sur ces textes.

Si le Parlement européen reconnaît que le développement d'une politique commune en matière de visa nécessite un échange efficace d'informations entre les États membres, il considère que ces propositions ne garantissent pas une pleine protection des données à caractère personnel. Il est soutenu sur ce point tant par le contrôleur européen de la protection des données que par le groupe des autorités européennes de protection des données, établi en vertu de l'article 29 de la directive 95/46/CE relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel.

En ce qui concerne la proposition de règlement établissant le système d'information sur les visas, le Parlement européen se déclare hostile à la collecte de certaines données au moment du dépôt de la demande de visa, tel le nom des invitants, et au transfert de données aux pays tiers. Le gouvernement français estime pourtant que ces deux points mériteraient d'être maintenus dans la proposition de règlement. Il avance que le nom des invitants constitue une information précieuse pour les services de police et de renseignements des États membres dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Quant au transfert de données aux pays tiers, le Gouvernement considère qu'il se justifie pleinement dans le cadre de l'objectif du VIS de lutte contre l'immigration illégale puisqu'il devrait permettre de faciliter l'identification et le retour des immigrants illégaux dans leurs pays d'origine.

En ce qui concerne la proposition de décision, le Parlement européen se prononce en faveur d'un encadrement beaucoup plus strict de l'accès par les services de sécurité des États membres à la base de données VIS. Il estime que l'accès ne devrait être accordé qu'au cas par cas, après une demande écrite dûment motivée auprès d'un point central national, qui serait seul habilité à consulter le VIS pour le compte des services de police et de renseignements. Il a également subordonné son accord sur ce texte à l'entrée en vigueur préalable de la décision-cadre sur la protection des données, que la délégation devrait examiner prochainement. Bien que le Parlement européen ne soit théoriquement que consulté sur cette proposition, il a indiqué qu'il liait l'adoption du règlement établissant le système d'information sur les visas à la conformité à ses vues de cette décision. Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, le gouvernement français estime que cette position pourrait porter atteinte à l'efficacité de nos services de sécurité, qui doivent disposer d'un accès le plus large possible au VIS, et selon des modalités de consultation simples et directes. A cet égard, il fait valoir, comme la plupart des autres États membres, que les propositions du Parlement européen enlèveraient toute capacité opérationnelle au système. Il propose toutefois qu'un contrôle garantissant la protection des libertés individuelles puisse s'exercer a posteriori.

En ce qui concerne la proposition de règlement modifiant les instructions consulaires communes, le Parlement européen n'a pas encore rendu de rapport. Mais, il a déjà fait connaître sa position sur un certain nombre de points relatif au relevé des données biométriques. Il a notamment estimé que les enfants de moins de 12 ans et les personnes âgées de plus de 80 ans devraient être exemptées de la prise d'empreintes digitales. A l'inverse, le gouvernement français souhaite que les exemptions à la prise d'empreintes soient réduites à un niveau strictement minimal. Il a indiqué que la prise d'empreintes devait inclure les enfants dès leur plus jeune âge, les personnes dont le handicap permet une prise d'empreintes, fût-elle partielle, et celles qui n'appartiennent pas à une catégorie exceptionnelle (responsables politiques).

3) Les nouvelles modalités d'organisation des consulats des États membres sont largement contestées.

Dans la proposition de règlement modifiant les instructions consulaires communes, le volet relatif aux nouvelles formes de coopération entre les consulats des États membres fait l'objet de nombreuses réserves. Si l'ensemble des États membres est globalement favorable à la mutualisation des consulats, comme en témoignent les expérimentations aujourd'hui en cours dans ce domaine, tel le programme Biodev, un certain nombre de points soulèvent des difficultés.

Le gouvernement français reproche ainsi à la Commission de hiérarchiser, dans sa proposition, les différentes modalités d'organisation des consulats au lieu de laisser chaque État libre de choisir entre les différentes solutions proposées. Il émet également des doutes sur le nouveau mode d'organisation envisagé, celui de la « représentation limitée ». En effet, cette formule, qui permettrait à un État membre de collecter pour le compte d'un autre État membre le formulaire de demande de visa ainsi que les données biométriques du demandeur, pourrait remettre en cause le principe de guichet unique pour le demandeur de visa : ce dernier devrait se rendre une première fois auprès de la « représentation limitée », puis une seconde fois auprès de la représentation du pays pour lequel il a demandé un visa afin d'y passer un entretien.

En ce qui concerne les « centres communs de réceptions des demandes de visa », un certain nombre de questions restent en suspens, telles que la question de la souveraineté sur les bâtiments, celle du partage des responsabilités ou encore celle de la répartition des coûts financiers et de l'argent récolté.

Enfin, un certain nombre d'États font état de difficultés juridiques, voire constitutionnelles, face à la formule de l'externalisation de la réception des demandes de visa et la prise des données biométriques à un prestataire de services.

Face à ces arguments, la Présidence allemande a décidé de retirer la proposition de règlement modifiant les instructions consulaires communes de l'ordre du jour du Conseil. Or, cette décision pourrait retarder l'entrée en vigueur du VIS. Cette proposition de règlement comporte en effet un premier volet consacré aux modalités de collecte des identifiants biométriques, indispensable à la pleine efficacité de cette base de données. C'est d'autant plus regrettable que la majeure partie de ce premier volet recueillait l'accord des États membres. Seules les exemptions à la prise d'empreintes digitales, notamment la limitation du relevé des empreintes à la seule première demande de visa, faisait encore l'objet de débat. A cet égard, certains États membres, dont la France, estiment que cette limitation ne saurait se justifier et qu'elle va à l'encontre de la règle retenue dans le projet de règlement établissant le VIS de prise des empreintes à chaque demande de visa.

Dans ces conditions, une solution pourrait consister à scinder cette proposition en deux : une première proposition, qui pourrait être adoptée rapidement, comprendrait les dispositions relatives à la collecte des identifiants biométriques et énumérerait seulement les options possibles d'organisation des consulats ; une deuxième proposition, qui interviendrait ultérieurement, fixerait les détails techniques de ces nouvelles modalités de coopération consulaire.

*

Sous réserve de ces observations et compte tenu des positions prises par le Gouvernement, la délégation a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes.