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Justice et affaires intérieures

Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques
COM (2004) 811 final  du 11/01/2005

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 25/01/2005
Examen par la délégation le 07/06/2005

Justice et affaires intérieures

Rapport d'information de M. Robert Del Picchia
sur la politique européenne d'immigration, à la lumière
du Livre vert sur une « approche communautaire
de la gestion des migrations économiques »

Texte E 2813

(Réunion du 7 juin 2005)

Nous sommes saisis d'un Livre vert de la Commission européenne sur « une approche communautaire de la gestion des migrations économiques ». Ce texte porte uniquement sur l'immigration économique, mais j'ai pensé qu'il serait utile, à cette occasion, de faire le point sur la politique européenne d'immigration dans son ensemble. Le rapport comporte donc deux parties. La première présente un état des lieux de la politique européenne d'immigration, sur la base des précédents travaux de la délégation. La deuxième partie est consacrée plus spécifiquement à l'immigration économique.

À partir du milieu des années 1970, avec la fin de la période de forte croissance économique, les États européens ont progressivement limité le recours à la main-d'oeuvre étrangère. La France, l'Allemagne et les pays du Benelux ont ainsi mis en oeuvre, dès 1974, le principe de « l'opposabilité de la situation de l'emploi ». Selon ce principe, qui est encore aujourd'hui le principe de base de la politique française en matière d'immigration économique, une autorisation de travail ne peut être accordée à un ressortissant de pays tiers que s'il n'existe pas de travailleur disponible sur le marché du travail local pour occuper cet emploi. En 1994, une résolution du Conseil posait également le principe de la « préférence communautaire ». D'après ce principe, les citoyens européens, ainsi que les étrangers en situation régulière déjà présents sur le territoire, sont prioritaires sur les ressortissants de pays tiers résidant en dehors de l'Union européenne en matière d'accès à l'emploi.

À partir du milieu des années 1990, avec le retour de la croissance économique, plusieurs États membres ont ouvert plus largement leur accès au marché du travail aux ressortissants de pays tiers. Cette ouverture a été particulièrement marquée dans les pays du Sud de l'Europe, comme l'Italie, l'Espagne et le Portugal ou la Grèce, y compris pour les travailleurs peu qualifiés. En outre, plusieurs pays, comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni, ont mis en place des dispositifs visant à faciliter l'admission des travailleurs très qualifiés. Ainsi, l'Allemagne a instauré au début de l'année 2000 un système de « carte verte » pour attirer des informaticiens étrangers.

La Commission européenne plaide, depuis déjà plusieurs années, pour une approche commune de la gestion des migrations économiques en Europe. En 2001, elle a ainsi présenté une première proposition de directive sur ce sujet. Toutefois, en raison de fortes divergences entre les États membres, cette initiative n'avait pas pu aboutir. Plus récemment, l'Italie a proposé à ses partenaires la mise en place d'un système de « quotas » au niveau européen. Mais, là encore, cette proposition a suscité de fortes oppositions. Le Président de la République avait rappelé, en juin 2003, que « la position de la France, de l'Allemagne et d'un certain nombre d'autres pays est, a priori, hostile au système même des quotas ».

Malgré les réticences de certains pays, comme l'Allemagne et l'Autriche, qui considèrent que l'Union européenne ne dispose pas de compétence pour légiférer dans ce domaine, la Commission a souhaité relancer le débat avec son Livre vert. Les principales questions posées par ce dernier peuvent se résumer de la manière suivante :

- une intervention de l'Union européenne en matière d'immigration économique est-elle souhaitable ?

- dans quels domaines l'Union européenne pourrait-elle apporter une réelle « valeur ajoutée » ? Faut-il, par exemple, envisager un système de « quotas » au niveau européen ?

- enfin, comment concevoir une politique en matière d'immigration économique qui soit profitable à la fois aux pays d'accueil et aux pays d'origine ?

I - L'UNION EUROPÉENNE DOIT-ELLE ENCOURAGER LE RECOURS À L'IMMIGRATION ÉCONOMIQUE ?

1. L'immigration ne constitue pas le « remède miracle » au vieillissement démographique

Selon les projections démographiques, la population de l'Europe ne devrait croître que faiblement jusqu'en 2025, grâce à l'apport de l'immigration, avant de commencer à décliner. Dans certains pays, la baisse de la population pourrait atteindre 10 % à 15 % à l'horizon 2050. Or, cette baisse générale de la population concernera au premier chef la population en âge de travailler, qui pourrait passer de 67 % aujourd'hui à 56 % en 2050. Alors qu'il y a aujourd'hui un inactif (jeune ou retraité) pour deux actifs, il y aurait, en 2050, trois inactifs pour quatre personnes en âge de travailler.

Dans ce contexte, l'immigration constitue-t-elle la solution au vieillissement démographique ? La Commission européenne semble le penser dans son Livre vert puisqu'elle considère que « bien que l'immigration en soi ne constitue pas une solution au problème du vieillissement de la population, des flux d'immigration plus soutenus pourraient être de plus en plus nécessaires pour couvrir les besoins du marché européen du travail ». Elle se risque même à chiffrer à vingt millions le nombre de travailleurs dont aurait besoin l'Europe entre 2010 et 2030.

En réalité, cette question n'est pas nouvelle. Ce débat a été lancé à la suite de la publication en 2000 d'un rapport de la division des populations des Nations unies. Ce rapport estimait, en effet, que, pour maintenir constant le ratio entre la population en âge de travailler et les plus de 65 ans, l'Europe dans son ensemble aurait besoin de 1,4 milliard d'immigrants entre 1995 et 2050. Compte tenu de l'absurdité de ce chiffre, on voit bien les limites d'un tel raisonnement. De plus, augmenter la population active en recourant à l'immigration aujourd'hui, c'est augmenter la population retraitée de demain, donc devoir à nouveau augmenter la population active d'après demain et ainsi de suite.

L'immigration ne peut à elle seule résoudre le problème du vieillissement démographique. Il convient donc d'explorer d'autres voies, comme celles ouvertes par la stratégie de Lisbonne, visant à faire de l'Union européenne l'économie la plus dynamique et la plus compétitive du monde à l'horizon 2010. Il s'agit notamment, pour reprendre les mots du Conseil européen de mars dernier, de miser sur une politique active de l'emploi, sur l'attrait financier du travail, sur des mesures conciliant vie professionnelle et vie familiale, y compris l'amélioration des structures d'accueil en faveur des enfants.

2. Une approche qui ne tient pas suffisamment compte de la diversité de la situation des États membres

La Commission européenne privilégie une approche globale de l'Union européenne, tant en termes de marché du travail, que d'espace de libre circulation des personnes. Elle utilise ainsi fréquemment l'expression de « marché européen du travail ». Or, cette approche ne tient absolument pas compte des divergences de situation existantes entre les pays de l'Union.

En particulier, la situation de la France au sein de l'Union européenne est singulière à plusieurs égards.

Elle l'est, tout d'abord, du point de vue de la démographie. Avec un indicateur conjoncturel du nombre moyen d'enfants par femme le plus élevé d'Europe après l'Irlande, la fécondité reste significative dans notre pays (cet indicateur est en France de 1,89 enfant par femme en 2002 contre 1,97 en Irlande et 1,31 en Allemagne). Le solde migratoire ne représente que le quart de l'accroissement de la population en France, contre les neuf dixièmes dans l'ensemble des autres États membres. Comme le relève un rapport du Commissariat général du Plan : « Aucune raison d'ordre démographique ne justifie que l'on encourage le développement massif de l'immigration en France dans les décennies à venir [...] la France est le seul grand pays qui pourra maintenir les effectifs de sa population d'âge actif sur le demi-siècle qui vient ».

Au niveau du marché du travail, notre pays connaît un taux de chômage élevé (10 % de la population active), en particulier chez les jeunes et les seniors.

Enfin, la France connaît d'ores et déjà un flux important d'immigration régulière. En 2003, notre pays a accueilli 170 000 étrangers, dont 136 000 ressortissants de pays tiers, principalement au motif du regroupement familial, mais ayant accès à ce titre au marché du travail. Plus de 100 000 étrangers accèdent chaque année en France au marché du travail.

Un système unique et uniforme en matière d'immigration économique ne paraît donc pas souhaitable compte tenu de l'hétérogénéité de la situation des différents États membres, d'autant plus dans une Europe à vingt-cinq.

3. Il est particulièrement difficile d'évaluer à moyen ou à long terme les besoins du marché du travail

Certes, en France, certains secteurs spécifiques d'activité, tels que le bâtiment, les transports, l'hôtellerie ou la restauration sont confrontés aujourd'hui à des difficultés de recrutement. Le nombre d'offres d'emploi non pourvues était évalué à près de 300 000 en 2004 par le ministère du travail. Mais peut-on parler de « pénurie de main d'oeuvre » dans un pays qui compte environ deux millions et demi de chômeurs, soit 10 % de la population active ?

Comme j'ai pu le constater lors de mes différentes auditions, les entreprises elles-mêmes éprouvent des difficultés pour évaluer et anticiper leurs besoins de main d'oeuvre à moyen terme. Ainsi, le secteur agricole rencontre déjà aujourd'hui d'importantes difficultés de recrutement imputables notamment à la forte saisonnalité de ses besoins. Mais, la production agricole est fortement tributaire des modifications éventuelles de la politique agricole commune et des changements de comportement des consommateurs.

II - FAUT-IL RÉELLEMENT PRIVILÉGIER UNE ACTION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE PROCÉDURE D'ADMISSION ?

La Commission européenne évoque à plusieurs reprises, dans son Livre vert, les notions de « carte verte » ou de « quotas ». Elle évoque ainsi la possibilité de mettre en place un « système européen de sélection ». Elle suggère également « une méthode de coordination par laquelle les États membres appliquent des quotas nationaux et informent la Commission de la mise en oeuvre et des résultats de ces politiques ». Elle souligne, enfin, l'intérêt de conclure des accords avec certains pays tiers comprenant une préférence pour l'admission de leurs ressortissants.

Inventés aux États-Unis dans les années 1920, les « quotas » recouvrent des systèmes très différents. Il s'agit de fixer des « plafonds » ou des « niveaux cibles » par année pour l'accueil des immigrants, c'est-à-dire d'attribuer une « quote-part » à un groupe particulier de migrants. On distingue généralement deux systèmes : les « quotas » par nationalité et les « quotas » par catégorie de demandeurs.

En réalité, très peu de pays ont aujourd'hui recours à des « quotas » migratoires par nationalité. Au sein de l'Union, seule l'Italie pratique un tel système dans le cadre d'accords spécifiques avec certains pays tiers. Dans la plupart des pays qui utilisent un système de « quotas », des « plafonds » ou des « niveaux cibles » annuels s'appliquent généralement à des catégories de demandeurs, notamment aux travailleurs en fonction de leurs qualifications. Ainsi, les États-Unis, qui pratiquaient à l'origine un système de « quotas » par nationalité, en fixant des contingents annuels de migrants par pays d'origine pour maintenir la répartition ethnique et religieuse du pays, ont aboli un tel système en 1965. Actuellement, le système américain repose principalement sur des « quotas » par métier ou par qualifications. De la même manière, le Canada a renoncé à son système de « quotas » dans les années 1960 pour adopter une politique de sélection des migrants fondée sur un système à « points ». Selon ce système, les personnes qui souhaitent immigrer en tant que « travailleurs qualifiés » sont sélectionnées en fonction de six critères : les compétences linguistiques, le niveau d'études, l'expérience professionnelle, l'âge, l'existence d'un emploi réservé au Canada et la capacité d'intégration de la personne. Chacun de ces six critères se voit attribuer un certain nombre de points, qui est variable. Le candidat est admissible s'il a obtenu un score de 67 sur 100. Il faut rappeler que l'immigration au Canada permet d'obtenir la nationalité de ce pays au bout de trois ans.

En revanche, la France n'a pas recours à ce type d'instrument. Dans notre pays, les autorisations de travail sont délivrées au cas par cas et de manière déconcentrée dans les départements, s'il n'existe pas de demandeur sur le marché du travail local pour occuper cet emploi.

Un système de « quotas » présente plusieurs avantages :

- ce système favorise le passage d'une « immigration subie » à une « immigration choisie » et contribue à attirer davantage de travailleurs qualifiés ; le Canada accueille ainsi chaque année environ 60 000 travailleurs qualifiés, ce qui représente 70 % du nombre total d'immigrants, alors que, en France, la part de l'immigration de travail en provenance de pays tiers ne représente qu'environ 5 %, contre 63 % pour le regroupement familial et 8 % pour l'asile ;

- il permet également de négocier des accords bilatéraux avec les pays d'origine pour assurer une véritable gestion des flux migratoires ; l'Italie a ainsi conclu avec certains pays tiers, comme la Tunisie ou l'Albanie, des accords qui comportent des « quotas privilégiés » pour les travailleurs originaires de ces pays, en échange de leur collaboration dans le domaine de la lutte contre l'immigration clandestine ; ces accords prévoient ainsi que ces « quotas » peuvent être réduits lorsque le pays en cause n'apporte pas sa pleine coopération ;

- enfin et surtout, un tel système présente l'avantage d'être plus lisible aux yeux de l'opinion et de permettre un véritable débat public sur l'immigration ; au Canada, le gouvernement fédéral soumet chaque année au Parlement un rapport sur l'immigration, qui comporte les résultats et les objectifs chiffrés de sa politique migratoire.

Toutefois, il comporte aussi des inconvénients importants :

- l'expérience des pays qui pratiquent un système de « quotas » montre qu'il n'a pas d'impact significatif sur l'immigration clandestine ; les États-Unis doivent ainsi faire face à un afflux massif d'immigrants clandestins ;

- la mise en oeuvre d'un tel système se caractérise souvent par une lourdeur des procédures ; on constate, par exemple, un important arriéré dans le traitement des dossiers aux États-Unis ;

- la fixation de « quotas » est un exercice périlleux car il est très difficile d'apprécier les besoins de main-d'oeuvre longtemps à l'avance ; dans certains pays, comme l'Italie par exemple, les plafonds sont fixés à un niveau trop bas et perdent donc de leur intérêt, alors que dans d'autres, comme l'Espagne, ils sont fixés à des niveaux trop élevés et ne sont jamais atteints.

Quel que soit le jugement porté sur ce système, il revient, en tout état de cause, à chaque État membre de décider s'il souhaite ou non y recourir. Il ne serait ni souhaitable, ni réaliste, de vouloir mettre en place un système de « quotas » qui serait géré au niveau européen. Le Commissaire européen chargé de ce questions, Franco Frattini, a lui-même déclaré, lors de son audition devant la délégation le 23 mars dernier : « Je crois qu'il revient à chaque État membre de décider s'il souhaite ou non instaurer un tel système de quotas en fonction de ses intérêts nationaux ». En outre, un tel système serait contestable au regard des traités, qui reconnaissent une compétence exclusive aux États membres en matière d'immigration économique. Le traité constitutionnel ne modifie d'ailleurs pas cet aspect.

III - LES DOMAINES OÙ L'UNION EUROPÉENNE POURRAIT APPORTER UNE RÉELLE VALEUR AJOUTÉE

1. Les échanges d'informations sur l'immigration

Comme l'ont souligné la plupart des personnalités que j'ai rencontrées, il existe aujourd'hui un vrai déficit d'informations au niveau européen sur les questions migratoires. L'Union européenne pourrait ainsi utilement contribuer à améliorer les échanges d'informations entre les États membres sur ces sujets.

2. La lutte contre le travail illégal

La lutte contre le travail illégal devrait également être une priorité de l'Union européenne. Le « travail au noir » constitue, en effet, un phénomène de grande ampleur dans l'Union européenne, puisque l'économie parallèle représenterait entre 7 et 16 % du PIB de l'Union. Cette forme d'esclavage moderne est souvent le fait de véritables organisations criminelles qui n'hésitent pas à sacrifier la vie des personnes concernées, comme l'a illustré de manière dramatique la mort par étouffement d'une soixantaine de clandestins chinois à Douvres en 2000. La lutte contre les réseaux qui acheminent ces travailleurs clandestins et les employeurs sans scrupules qui les exploitent nécessite un renforcement de la coopération administrative, policière et judiciaire entre les États membres.

3. Le partenariat avec les pays d'origine

Une gestion efficace des flux migratoires ne peut se concevoir que dans le cadre d'un véritable partenariat avec les pays d'origine. Dans ce cadre, la notion de « co-développement » devrait prendre toute sa place. Une action européenne en matière de co-développement pourrait poursuivre deux objectifs principaux :

- faciliter la canalisation d'une part accrue de l'épargne des migrants vers l'investissement productif dans le pays d'origine. Les fonds envoyés par les migrants dans leur pays d'origine représentent des sommes considérables, supérieures à l'aide publique au développement et qui sont estimés entre 3 et 5 % du PNB du pays d'origine ;

- permettre aux élites des communautés étrangères de faire profiter leur pays d'origine de leurs compétences, de leur savoir-faire et de leurs réseaux de relations. Le « co-développement » permettrait ainsi de répondre à la « fuite des cerveaux ».

*

Enfin, comment ne pas lier un tel débat avec l'impossibilité actuelle, pour les travailleurs salariés issus des pays de l'Europe centrale et orientale qui ont adhéré à l'Union le 1er mai 2004, de profiter de la libre circulation dans douze des quinze anciens membres de l'Union ? Ne serait-il pas paradoxal, en effet, que l'on accorde aux ressortissants de pays tiers ce que l'on refuse d'accorder à des citoyens de l'Union européenne ?

À l'exception du Royaume-Uni, de l'Irlande et de la Suède, tous les anciens États membres, dont la France, ont fait usage de la période transitoire. Cette période transitoire concerne les travailleurs salariés, mais elle ne s'applique, en France, ni aux travailleurs indépendants, ni aux entreprises. En particulier, les entreprises prestataires de services établies dans les nouveaux États membres bénéficient en France de la liberté d'effectuer des prestations de services et ce dans l'ensemble des secteurs d'activités. Le système en vigueur dans notre pays est donc différent de celui de l'Allemagne et de l'Autriche. Comme l'ont souligné plusieurs personnalités que j'ai rencontrées, la France cumule donc les inconvénients des deux systèmes. D'un côté, les entreprises établies dans les nouveaux pays adhérents peuvent détacher des travailleurs pour effectuer une prestation de service sur notre territoire. Alors que, dans le même temps, les entreprises françaises ne peuvent pas embaucher librement des salariés originaires de ces pays, dont pourtant elles auraient besoin pour combler certaines pénuries de main d'oeuvre dans des secteurs spécifiques (notamment pour certains métiers comme les pâtissiers, les maçons ou les infirmières).

Par ailleurs, l'ouverture du marché du travail aux travailleurs issus des nouveaux États membres au Royaume-Uni ne s'est pas traduite par un afflux massif de ressortissants de ces pays. En effet, un an après, ce sont environ 175 000 travailleurs qui ont été enregistrés, dont près de la moitié étaient déjà présents sur le territoire britannique. Il s'agit pour 80 % de célibataires sans enfants, âgés entre 18 et 35 ans. De plus, 96 % des personnes concernées occupent un emploi à temps plein.

Une étude récente d'un Institut économique allemand estime que entre 100 000 et 150 000 ressortissants des nouveaux États membres, principalement des travailleurs qualifiés, ont émigré vers les anciens États membres depuis le 1er mai 2004. L'auteur de cette étude recommande donc d'assouplir les restrictions en Allemagne et dans les autres États membres qui ont fait usage de la période transitoire.

Compte tenu de ces éléments, ne serait-il pas judicieux que la France ne reconduise pas après 2006 la période transitoire et qu'elle ouvre l'accès à son marché du travail à l'ensemble des ressortissants des nouveaux États membres, cette ouverture étant de toute manière inéluctable à terme ?

Un tel signal ne pourrait que contribuer à améliorer l'image de notre pays auprès de nos partenaires européens, surtout après l'échec du referendum français sur le traité constitutionnel.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je rappelle que la délégation a déjà abordé le problème de la période transitoire pour les ressortissants des nouveaux États membres, il y a quatre ans, sur le rapport de notre collègue Paul Masson qui n'est jamais passé pour laxiste ; et les conclusions de ce rapport avaient souligné tous les inconvénients de la mise en place d'une période transitoire.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Une politique de l'immigration est indissociable d'un effort d'aide au développement : or, celle-ci ne cesse de diminuer.

Vous avez évoqué le cas du Canada : les conditions de séjour, de travail et d'installation des immigrés n'y sont pas les mêmes qu'en France, où l'intégration reste difficile, les migrants n'ayant pas certains droits. Au Canada, l'immigrant obtient la nationalité au bout de trois ans de résidence.

Je n'approuve pas la formule des quotas, mais quelle est l'alternative ? L'ouverture des frontières, que je souhaiterais, fait peur - à tort - au plus grand nombre. Des quotas par nationalité, qui sont une forme de discrimination, doivent être très clairement exclus, d'autant que, dans la pratique, lors des régularisations, ils ont été parfois une référence implicite dans notre pays. Les quotas par profession ne doivent pas être exclus par principe : mais n'est-ce pas traiter les pays tiers comme un libre-service de main-d'oeuvre ? Et, lors du retour au pays d'origine, quid des droits sociaux acquis dans le pays de destination ? Et quelle mobilité à l'intérieur de l'Europe ? Quel statut pour les travailleurs indépendants, par exemple les infirmières exerçant en libéral ? Enfin, le problème de la « fuite des cerveaux » ne peut être éludé : est-il juste que nous « aspirions » les meilleurs ?

M. Yann Gaillard :

Des quotas par profession, pourquoi pas ? Cette solution me paraissait intéressante. Mais votre exposé suggère que cette solution s'avère peu efficace. Si tel est le cas, inutile de se lancer dans des complications supplémentaires !

M. Aymeri de Montesquiou :

Comment gérer le problème des ateliers clandestins ? Il semble que la lutte soit peu efficace, ou que les sanctions ne soient pas suffisantes.

M. Robert del Picchia :

La question de la lutte à l'échelon national contre le travail clandestin n'est pas dans l'objet de mon rapport, qui concerne seulement la gestion de l'immigration légale. Il faudrait une étude spécifique.

J'ai effectivement souligné le bilan assez peu convaincant des quotas par profession, sans nier certains aspects positifs. Il y a sans doute un moyen terme possible entre ce système et celui que nous appliquons aujourd'hui, préfecture par préfecture, qui laisse un sentiment d'arbitraire. Les quotas par nationalité ne peuvent être qu'une solution ponctuelle pour régler des problèmes bilatéraux, comme l'a fait l'Italie avec la Tunisie et l'Albanie.

Le problème de la « fuite des cerveaux » doit être abordé dans une approche de co-développement. N'oublions pas que les fonds envoyés par les expatriés vers leur pays d'origine représentent parfois plus de 5 % du PIB de celui-ci !

*

À l'issue de ce débat, la délégation a autorisé la publication de ce rapport d'information paru sous le numéro 385 et disponible sur internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html