Allez au contenu, Allez à la navigation

Justice et affaires intérieures

Proposition de décision-cadre relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les Etats membres de l'Union européenne à l'occasion d'une nouvelle procédure pénale
COM (2005) 91 final  du 17/03/2005
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 24/07/2008

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 05/04/2005
Examen par la délégation le 05/04/2006

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Pierre Fauchon
sur la coopération judiciaire en matière pénale :
casier judiciaire, prise en compte des décisions de condamnation et transfèrement des personnes condamnées

Textes E 3065, E 2847 et E 2862
COM (2005) 690 final et COM (2005) 91 final

(Réunion du 5 avril 2006)

Nous sommes saisis de trois textes relatifs à la coopération judiciaire en matière pénale. Je vais vous présenter successivement ces trois propositions en développant plus particulièrement la dernière d'entre elles, qui me paraît soulever des difficultés majeures.

1. Le projet de décision-cadre relatif à l'organisation et au contenu des échanges d'informations extraites du casier judiciaire entre les États membres (texte E 3065)

Ce texte s'inscrit dans le cadre des initiatives visant à créer une sorte de « casier judiciaire européen ». Comme vous le savez, cette idée avait été formulée à la suite de l'« affaire Fourniret ». Ce Français, soupçonné d'une dizaine de meurtres et de viols, avait pu s'installer en Belgique et y occuper un emploi de surveillant de cantine scolaire, alors qu'il avait déjà fait l'objet en France d'une condamnation pour agression sexuelle sur mineures. À la suite de cette affaire, la Commission européenne avait présenté un Livre blanc, que je vous avais présenté en mars dernier, dans lequel elle envisageait la création d'un registre européen des condamnations. Parallèlement, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne et la Belgique, ont mis en oeuvre une interconnexion de leurs casiers judiciaires nationaux. Il y avait donc une concurrence entre les deux projets. En avril 2005, les ministres de la justice s'étaient prononcés en faveur d'un système intermédiaire reposant sur deux éléments :

- la centralisation des informations sur les condamnations dans l'État de nationalité ;

- la création d'un index européen des condamnations, qui serait limité aux seuls ressortissants de pays tiers et aux personnes dont la nationalité est inconnue.

Le projet de décision-cadre vise à mettre en oeuvre le premier volet du futur système. Les dispositions du projet visent, en effet, à garantir que l'État membre de nationalité dispose d'informations actualisées sur les condamnations prononcées dans les autres États membres et soit en mesure de transmettre ces informations de la manière la plus complète possible, aux autres États qui en feraient la demande. Un formulaire-type est annexé à cette fin au projet de décision-cadre. Ce projet vise aussi à fournir le cadre juridique qui permettra de construire et de développer un système informatisé d'échanges d'informations sur les condamnations pénales. Il s'inspire directement du projet quadripartite d'interconnexion des casiers judiciaires et il permettra son extension à l'ensemble des pays de l'Union européenne.

Je vous propose d'approuver cette initiative qui permettra de mieux connaître le passé judiciaire des délinquants. On peut toutefois s'interroger sur l'intérêt, pour notre assemblée, d'être saisi de ce type de texte, qui me paraît ressortir davantage du domaine réglementaire.

2. Le projet de décision-cadre relatif à la prise en compte des décisions de condamnation entre les États membres de l'Union européenne à l'occasion d'une nouvelle procédure pénale (E 2847)

En France, une condamnation antérieure entraîne de nombreuses conséquences lorsque la personne fait à nouveau l'objet d'une procédure pénale dans une autre affaire. Cela joue lors de l'instruction, notamment pour la durée de la détention provisoire, lors de la phase du jugement, en ce qui concerne le prononcé de la peine pour la récidive et le sursis, et lors de l'exécution de la peine, notamment en ce qui concerne la liberté conditionnelle, les permissions de sortie ou encore les réductions de peine. Toutefois, en droit français, les condamnations antérieures doivent nécessairement être des condamnations prononcées par des juridictions nationales pour emporter des conséquences. En effet, les condamnations étrangères, même lorsqu'elles sont inscrites au casier judiciaire (c'est-à-dire y compris les condamnations prononcées contre des ressortissants français) n'emportent aucun effet juridique et ne peuvent être prises en compte que comme des éléments de faits.

La seule exception à cette absence totale d'effet juridique attaché à une condamnation étrangère concerne la récidive légale. En effet, alors que jusqu'à une date très récente, seules les condamnations antérieures prononcées par une juridiction française pouvaient être prises en compte pour relever l'état de récidive légale, la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales du 12 décembre 2005 a inséré dans le code pénal un article d'après lequel « les condamnations prononcées par les juridictions pénales d'un État membre de l'Union européenne sont prises en compte au titre de la récidive ». Cette loi a donc en quelque sorte anticipé le projet de décision-cadre dont nous sommes saisis, en allant même au-delà, puisqu'elle ne reprend aucune des exceptions qui figurent dans la proposition de la Commission européenne.

En dehors de la récidive, notre droit ne permet pas de prendre en compte le passé judiciaire d'un délinquant lorsque celui-ci a déjà été condamné dans un autre État membre. Le projet de décision-cadre vise à corriger cette anomalie. Le principe posé par ce texte consiste, en effet, à reconnaître aux condamnations prononcées par les autorités compétentes des autres États membres des effets juridiques équivalents à ceux attachés aux condamnations prononcées par les autorités nationales. Il est précisé que ces effets juridiques s'appliquent à l'ensemble de la procédure, c'est-à-dire lors de l'instruction, lors du jugement et lors de l'exécution de la peine. Le projet ne se limite donc pas à permettre d'établir la récidive légale, mais il a un champ d'application beaucoup plus important. Des motifs de refus, obligatoires ou facultatifs, de refus de prise en compte de la condamnation intervenue dans un autre État membre sont prévus. Il s'agit donc, à mes yeux, d'un progrès essentiel vers la création d'un véritable « espace judiciaire européen ».

Ce texte pourrait, toutefois, avoir un impact important sur plusieurs dispositions de notre code pénal ou de notre code de procédure pénale. Deux solutions pourraient à cet égard être envisagées :

- soit la rédaction d'un texte de portée générale indiquant que, pour l'ensemble des textes de droit pénal ou de procédure pénale renvoyant à la notion de condamnations antérieures, les condamnations dont il s'agit sont celles prononcées par les autorités compétentes de tout État membre de l'Union ;

- soit la réécriture de chaque texte faisant référence à des condamnations antérieures.

La première solution me paraît personnellement la meilleure.

3. Le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les États membres (Texte E 2862).

Il s'agit d'une initiative, présentée par trois États membres (l'Autriche, la Finlande et la Suède), qui concerne le transfèrement des personnes condamnées.

Il existe déjà un instrument qui traite de cette question : la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées du 21 mars 1983, élaborée au sein du Conseil de l'Europe et qui a été ratifiée par l'ensemble des États membres de l'Union européenne. Aux termes de cette Convention, le transfèrement est subordonné à un ensemble de conditions :

- un détenu ne peut être transféré que vers l'État dont il a la nationalité ;

- l'infraction qui a donné lieu à la condamnation doit également constituer une infraction dans l'État d'exécution (principe de la « double incrimination ») ;

- l'État d'exécution peut choisir d'exécuter la peine telle qu'elle a été prononcée par l'État de condamnation, de l'adapter ou de la convertir en une peine prévue par sa propre législation ;

- enfin, et surtout, le transfèrement est subordonné aux consentements du détenu, de l'État de condamnation et de l'État d'exécution.

Le transfèrement répond, en effet, à des considérations humanitaires. Il permet aux personnes condamnées dans un État étranger d'être incarcérées plus près de leur famille. Il vise aussi à favoriser la réinsertion sociale du détenu. Il suppose donc, en règle générale, le consentement de la personne concernée. Certes, un protocole additionnel à cette convention, signé le 18 décembre 1997 et dont le Parlement a autorisé la ratification par la loi du 19 mai 2005, a prévu une exception au principe du consentement du condamné. Mais cette exception ne joue que pour les détenus évadés ou les personnes en fuite, ainsi que pour les personnes frappées d'une mesure d'expulsion ou de reconduite à la frontière. Par ailleurs, ce protocole laisse subsister les autres conditions, tenant notamment à la nationalité du condamné ou à l'accord de l'État d'exécution.

Le projet, sur lequel nous sommes appelés à nous prononcer, constituerait un véritable bouleversement par rapport au dispositif existant en matière de transfèrement des condamnés et une singulière innovation juridique. Ceci pour plusieurs raisons :

- tout d'abord, le transfèrement d'un détenu d'un État à un autre État membre ne concernerait plus uniquement les ressortissants de cet État, mais aussi ceux qui ont leur résidence habituelle dans cet État, ainsi que ceux qui ont d'« autres liens étroits » avec ce dernier ;

- ensuite, ni le consentement de la personne concernée, ni celui de l'État requis, ne seraient plus exigés ;

- par ailleurs, le contrôle de la double incrimination serait supprimé pour une liste de 32 infractions, reprise de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen ;

- enfin, le texte pose le principe de l'exécution de la condamnation étrangère par l'État d'exécution sans aucune possibilité de conversion de la peine.

Il convient, tout d'abord, de s'interroger sur le fondement de l'obligation pour un État membre d'assurer, à ses frais et risques, l'exécution d'une peine de détention à laquelle aurait été condamnée par un autre État membre, pour un fait commis par hypothèse sur le territoire de cet autre État, une personne ayant un lien particulier avec l'État requis du fait de sa naissance, de sa résidence ou d'une autre circonstance au demeurant non précisée.

Deux types de justification peuvent être avancées : des raisons humanitaires ou une obligation communautaire en liaison avec le principe de la reconnaissance mutuelle.

La première explication - qui serait la plus évidente - doit être écartée dès lors que le consentement de l'intéressé n'est pas requis.

Dans la seconde direction, on ne voit pas en quoi le principe de la reconnaissance mutuelle, non plus qu'aucune autre considération de solidarité entre États membres en l'absence de toute disposition formelle des traités, postulerait une telle obligation pour l'État requis que le projet tend à rendre en quelque sorte responsable de la faute commise par un individu ayant avec lui une relation personnelle. L'existence d'une telle relation ne peut générer en elle-même une telle responsabilité qui semble procéder d'une méconnaissance des notions juridiques les plus élémentaires, en particulier du principe d'individualisation des délits et des peines. C'est infliger une peine à l'État requis que de l'obliger à exécuter une mesure de détention prescrite par un système pénal autre que le sien. Faut-il supposer qu'il est tenu pour complice en quelque sorte des infractions commises par ses ressortissants, voire par les personnes qui résident sur son territoire ou qui ont quelque « lien étroit » avec lui ? La seule mention de ces interrogations suffit à montrer le manque de fondement du projet. Seul un espace judiciaire commun réellement intégré pourrait permettre d'envisager un tel dispositif.

Cette interrogation générale et fondamentale s'accompagne de quelques réflexions complémentaires concernant en particulier des questions pratiques. Qu'en sera-t-il, par exemple, des personnes qui ont la double nationalité ou des personnes qui résident depuis longtemps dans un État dont elles n'ont pas la nationalité ? Que recouvre exactement la notion de « liens étroits », qui me paraît être une notion juridiquement floue ? Et, surtout, quel organe sera chargé de trancher les conflits qui ne manqueront pas de survenir entre les États membres dans la mise en oeuvre de cet instrument ? Enfin, la dernière difficulté tient à la suppression du contrôle de la double incrimination, ce qui présente en soi une autre grave question.

En conclusion, je rappellerai que, européen convaincu, je suis de manière générale favorable à la création d'un véritable « espace judiciaire européen » intégré, reposant sur une unification des règles et des procédures pénales et des systèmes de poursuite, pour lutter contre les formes transnationales de criminalité. Je ne crois pas cependant possible, au nom de ce qui reste un idéal, de méconnaître les règles élémentaires du droit des obligations internationales aussi bien d'ailleurs que celles du bon sens. Je vous propose donc de manifester notre désaccord sur ce texte auprès du gouvernement en adoptant une proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

J'observe que la fiche simplifiée d'impact, qui nous a été transmise par le gouvernement, est très succincte en ce qui concerne la première évaluation et l'avis sur ce projet. Elle se borne, en effet, à indiquer : « le projet de décision-cadre proposé répond à un objectif que la France soutient dans son principe. En effet, ce texte développe le principe de la reconnaissance mutuelle en le déclinant en matière de transfèrement de personnes condamnées ».

M. Robert Badinter :

Je partage assez largement les préoccupations que vous avez exprimées dans votre communication. J'ai cependant certaines interrogations.

Ainsi, en ce qui concerne la récidive, j'ai un peu le sentiment qu'on « met la charrue avant les boeufs ». Je rappelle que, lors de l'examen en deuxième lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif au traitement de la récidive des infractions pénales, le Gouvernement a inséré, par le biais d'un amendement, un article relatif à la prise en compte au titre de la récidive des condamnations prononcées par les juridictions des autres États membres de l'Union européenne. Lors de l'examen de ce texte au Sénat, j'avais formulé plusieurs objections à cette disposition qui me paraît susceptible de soulever de grandes difficultés en pratique pour les juridictions, en l'absence de véritable harmonisation européenne des infractions. En effet, on oublie souvent de dire que, pour pouvoir se prononcer sur l'état de récidive, le juge doit disposer de l'ensemble des éléments. Or, en vertu de cette disposition, le juge français devra apprécier ce qu'est exactement l'infraction en droit étranger. Il devra voir s'il se trouve en présence d'une infraction dont les éléments constitutifs sont identiques au droit français. Il devra ensuite savoir si cette infraction est considérée ou non à l'étranger comme facteur de récidive et s'en inspirer pour décider de l'application de la peine. On mesure sans peine les difficultés pratiques. Je ne suis donc pas certain que, en l'état actuel de la construction européenne, il faille nous lancer dans le contrôle juridique de la mise en oeuvre de la récidive selon la loi étrangère pour en tirer une conséquence obligatoire en droit français.

Pour le projet sur le transfèrement, je m'interroge sur les motivations réelles des auteurs de cette initiative. En matière de transfèrement des personnes condamnées, il existe déjà un instrument : la Convention européenne du 21 mars 1983, à l'élaboration de laquelle j'ai d'ailleurs participé dans le cadre du Conseil de l'Europe, et qui fonctionne bien. Dès lors, pour quelles raisons faudrait-il modifier le cadre existant ? Le transfèrement répond à des considérations humanitaires. Il permet aux personnes condamnées dans un État étranger d'être incarcérées plus près de leur famille, dans leur environnement culturel et linguistique d'origine. Il permet donc une meilleure réinsertion sociale du détenu dans la perspective de sa libération.

La suppression de cette condition laisse penser qu'il existe des motivations sous-jacentes à ce projet. Je soupçonne, en effet, certains États membres, qui sont confrontés à une surpopulation carcérale de chercher, par le biais de ce projet, à se débarrasser des détenus d'origine étrangère en transférant ces personnes vers d'autres États membres. En poussant la logique jusqu'au bout, on irait vers une Europe carcérale, où les détenus seraient transférés d'un État à un autre pour remédier à la surpopulation carcérale. Et cela sans prendre en compte l'état déplorable des prisons dans certains pays. Et pourquoi pas un système inspiré du modèle américain, où il existe des centres de détention privés dont certains sont gérés par des sociétés cotées en bourse ? Car, lorsque des sociétés privées gèrent 2 millions de prisonniers, comme aux États-Unis, cela s'apparente à une activité économique. Je partage donc entièrement votre position sur l'exigence du consentement de la personne condamnée à son transfèrement. L'absence de consentement me paraît, en effet, contraire aux fondements mêmes des principes qui régissent l'espace judiciaire européen, comme la protection des droits individuels.

M. Robert Del Picchia :

En ma qualité de sénateur des Français établis hors de France, j'ai eu à traiter d'une affaire de transfèrement vers la France d'un Français détenu en Autriche. La personne concernée était consentante à son transfèrement. À cette occasion, j'ai pu constater que la Convention du 21 mars 1983 fonctionnait correctement. Dès lors, je ne vois pas les raisons pour lesquelles il faudrait modifier ce mécanisme.

M. Robert Bret :

J'ai été saisi récemment d'une demande émanant de plusieurs avocats concernant la situation d'une dizaine de prisonniers basques de l'ETA, ayant la nationalité française, condamnés en Espagne pour des faits commis sur le territoire espagnol, et incarcérés dans ce pays. Ces personnes souhaiteraient, en effet, être transférées vers la France afin de se rapprocher de leur famille, mais l'Espagne s'oppose à leur transfèrement. Je souhaiterais donc savoir si le projet de décision-cadre permettrait de remédier à cette situation.

M. Pierre Fauchon :

En réponse à Robert Badinter, je ferai observer que l'amélioration des échanges d'information entre les casiers judiciaires nationaux permettra précisément de garantir l'existence d'informations complètes, actualisées et fiables sur les antécédents judiciaires d'une personne qui a déjà été condamnée dans un autre État membre.

Sur le transfèrement, je partage entièrement votre avis sur les raisons sous-jacentes de ce projet. Les auteurs de cette initiative mettent en avant les considérations humanitaires qui s'attachent au transfèrement et l'objectif de réinsertion sociale du détenu. Mais ces raisons supposent le consentement de la personne concernée. Comme vous l'avez souligné, sous couvert de favoriser la réinsertion sociale des détenus, ce projet semble surtout motivé par le souci de limiter la surpopulation carcérale dans les pays qui sont à l'origine de ce texte.

Enfin, pour répondre à notre collègue Robert Bret, le projet de décision-cadre n'apporterait aucun changement au problème qu'il a soulevé. En effet, la procédure de transfèrement telle qu'elle est envisagée resterait soumise à l'accord de l'État qui a prononcé la condamnation.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a, sur proposition de M. Pierre Fauchon, et en tenant compte des modifications proposées par M. Robert Badinter, conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les États membres de l'Union européenne (texte E 2862),

Constate que le projet ne précise pas le fondement de l'obligation mise à la charge d'un État membre d'avoir à supporter les coûts et les risques de la détention d'une personne condamnée par un autre État membre, au seul motif de sa nationalité, de sa résidence ou de l'existence d'un autre « lien étroit » avec cet État ;

Considère que, en l'absence de toute disposition formelle des traités, le seul principe de la reconnaissance mutuelle ne saurait, par lui-même, fonder une telle obligation qui ne pourrait dès lors résulter que d'un accord bilatéral formel ;

Estime que si des considérations humanitaires pourraient justifier le transfèrement d'une personne d'un État membre à un autre, ce transfèrement supposerait le double accord de la personne et de l'État concernés, accords qui ne sont pas prévus par le projet ;

Considère, en conséquence, et sans préjudice des observations concernant les modalités d'application, que le projet de décision-cadre ne saurait être approuvé.