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Économie et finances, fiscalité

Proposition pour un règlement du Conseil portant modification du règlement (CE) n° 1466/97 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques
COM (2005) 154 final  du 20/04/2005
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 27/06/2005

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 06/05/2005
Examen par la délégation le 07/06/2005

Économie, finances et fiscalité

Communication de M. Denis Badré sur la réforme
du pacte de stabilité et de croissance

Textes E 2872 et E 2873

(Réunion du 7 juin 2005)

I - LE PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE SUR LA SELLETTE ?

Au lendemain du référendum sur la Constitution européenne, le pacte de stabilité et de croissance semble plus fragilisé que jamais. Il a été accusé de tous les maux par les partisans du non, et d'être un carcan qui briderait l'énergie et les initiatives de la France. Ce dispositif est devenu l'image même de la « technocratie bruxelloise », selon l'expression reçue, et des transferts de souveraineté prétendument illégitimes des États membres vers l'Union européenne.

Pourtant, on ne dira jamais assez que ce pacte ne fait que formaliser des règles de bonne gestion des finances publiques qui doivent assurer la force de l'euro et conforter la croissance économique. Cette vérité d'évidence est bien rappelée dans le récent rapport d'information de la commission des Finances (n°277, 2004-2005), fait par son rapporteur général, Philippe Marini, et intitulé « Sans vertu des États, il n'est point de pacte de stabilité ».

En fait, la remise en cause du pacte de stabilité et de croissance remonte à la crise de novembre 2003, quand les deux principales économies de la zone euro, l'Allemagne et la France, se sont retrouvées dans le rouge et que la Commission a voulu leur adresser des mises en demeure. Le Conseil des ministres a alors décidé de suspendre toutes les procédures à l'encontre de ces deux pays. Cette décision contraire à l'esprit du traité, sinon au texte, a déclenché une polémique entre la Commission et le Conseil, qui a été tranchée par un arrêt mi-chèvre mi-chou de la Cour de justice des Communautés européennes du 13 juillet 2004.

Il n'y a pas vraiment eu d'amélioration depuis. La moitié des États membres de l'Union européenne ont fait ou font l'objet d'une procédure pour déficit excessif ; et tant la France que l'Allemagne peinent à tenir leur promesse de revenir sous la barre des 3% de déficit pour 2005.

Le récent changement de gouvernement en France a fait naître de nouvelles craintes. Le président de la commission des Finances et le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale se sont inquiétés la semaine dernière d'éventuels dérapages budgétaires à venir. Dans un communiqué commun, ils indiquent « qu'après le rejet du projet de Constitution européenne par les Français, il ne saurait être question que notre pays s'exonère de ses engagements internationaux, parmi lesquels figure le pacte de stabilité et de croissance (...) Bruxelles et les critères de Maastricht ne sauraient en aucun cas être invoqués pour nous dispenser des efforts nécessaires et le temps d'une Europe alibi de nos difficultés est révolu. » Mais depuis, le ministre français de l'économie et des finances, Thierry Breton, est déjà allé à Bruxelles rassurer ses partenaires européens sur la fermeté des engagements de la France au regard du pacte de stabilité et de croissance.

II - LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE

Les débuts quelque peu chaotiques de l'Union économique et monétaire ont rapidement fait apparaître la nécessité d'un « assouplissement » du pacte de stabilité et de croissance.

La Commission européenne a fait des propositions en ce sens le 3 septembre 2004. Je vous en ai rendu compte dans une précédente communication en date du 15 janvier 2005, je ne reviendrai donc pas dessus.

Sur la base des propositions de la Commission, après une longue négociation, le Conseil européen du 22 mars 2005 a entériné l'accord du Conseil Finances du 20 mars, qui « assouplit » le pacte de stabilité et de croissance. Les deux textes qui nous sont soumis aujourd'hui adaptent en conséquence les règlements d'application du pacte de stabilité. Le premier (E 2872) porte sur le volet « préventif » du pacte : la surveillance multilatérale des positions budgétaires. Le second (E 2873) porte sur son volet « correctif » : la procédure concernant les déficits excessifs.

Dès le départ, les États membres se sont interdits de toucher au coeur des dispositions relatives au pacte de stabilité et de croissance, inscrites à l'article 104 du traité instituant la Communauté européenne. La règle d'or demeure un déficit budgétaire inférieur à 3 % et une dette inférieure à 60 %. C'est pourquoi les modifications proposées ne concernent que les règlements d'application.

En ce qui concerne la « gouvernance », l'accord prévoit le principe d'échanges d'informations préalables entre le Conseil, la Commission et les États membres sur leurs intentions à toutes les étapes de la surveillance budgétaire, afin de favoriser des échanges de vues francs et confidentiels. Une fois par an avant l'été, l'Eurogroupe procédera à une évaluation des évolutions budgétaires au niveau national et de leurs conséquences pour l'ensemble de la zone euro. L'association des parlements nationaux devrait être renforcée à tous les stades de la surveillance.

Le volet « préventif » est renforcé sur plusieurs points. L'objectif à moyen terme d'une position budgétaire sera défini de manière différente selon les États, afin de prendre en compte la diversité des situations économiques. Les objectifs à moyen terme des pays de la zone euro se situeraient entre moins de 1 % du PIB, pour les pays à faible dette et à potentiel de croissance élevée, et l'équilibre ou l'excédent budgétaire pour les pays à forte dette et à potentiel de croissance réduit.

L'objectif sera révisé tous les quatre ans, afin de tenir compte de l'évolution de la dette, du potentiel de croissance et de la viabilité budgétaire. En période de conjoncture favorable, c'est-à-dire quand la croissance réelle dépasse la croissance potentielle, les États s'engagent à assainir activement leurs finances publiques. Pour les États de la zone euro, la référence en matière d'ajustement annuel, déduction faite des mesures ponctuelles et provisoires, est de moins 0,5 % du PIB. Afin d'orienter davantage le pacte vers la croissance, les réformes structurelles seront prises en compte au moment de la définition de la trajectoire d'ajustement conduisant à la réalisation de l'objectif de moyen terme ou si un pays souhaite s'en écarter provisoirement.

Le volet « correctif » est assoupli sur les points suivants. Un dépassement temporaire et limité des 3 % peut être admis en cas de taux de croissance négatif ou de baisse cumulative de la production pendant une période prolongée de croissance très faible par rapport au potentiel de croissance. La définition des « circonstances exceptionnelles et temporaires » est maintenant moins restrictive et plus économique.

Un dépassement temporaire, en restant proche des 3 %, peut aussi être admis après prise en compte du niveau des investissements, des réformes structurelles et des efforts en matière de recherche et développement, et après évaluation de la qualité de la dépense publique : les États membres pourront faire valoir les efforts budgétaires visant à « accroître ou maintenir un niveau élevé de contribution financière destinée à encourager la solidarité internationale et à réaliser les objectifs de la politique européenne, notamment l'unification de l'Europe si elle a un effet négatif sur la croissance et la charge budgétaire d'un État membre ». C'est bien sûr l'Allemagne, et la charge des länder de l'Est, qui est ici visée. Tous ces facteurs pourront être pris en compte tout au long de la procédure de surveillance multilatérale.

Enfin, et c'est l'essentiel, les délais prévus pour prendre une action et des mesures suivies d'effet ainsi que les délais pour corriger le déficit sont allongés. L'enchaînement de la procédure de déficit excessif est également révisé. La mise en oeuvre de la procédure pour déficit public excessif devrait être à l'avenir moins mécanique et systématique.

III - DES TEXTES PROCHAINEMENT ADOPTÉS

Dans la mesure où les deux textes qui nous sont soumis aujourd'hui ne font que mettre en musique l'accord du Conseil du 22 mars 2005, leur adoption ne devrait pas poser de problème.

La révision du volet préventif s'effectue à la majorité qualifiée et nécessite la mise en oeuvre d'une procédure de coopération avec le Parlement européen, moins contraignante que la procédure de codécision. Le volet correctif doit être adopté à l'unanimité, après avis de la Banque centrale européenne et du Parlement européen.

La Commission espère donc que les changements proposés aux deux règlements d'application seront approuvés avant la fin du mois de juin. Je propose que nous suggérions à notre Gouvernement de soutenir leur adoption rapide.

Compte rendu sommaire du débat

M. Roland Ries :

Vous avez dit que le déficit d'un pays de la zone euro est supporté par les autres. J'aimerais avoir des précisions sur ce point.

Je voudrais faire aussi une observation : l'assouplissement du pacte de stabilité qui est proposé peut être la meilleure ou la pire des choses. Si c'est la suppression d'un effet de seuil mécanique, c'est plutôt une bonne chose. Mais il ne faudrait pas qu'à partir de là, on laisse s'ouvrir une brèche.

M. Denis Badré :

Je suis d'accord avec votre observation. Pour répondre à votre question, il est clair qu'un déficit budgétaire est d'abord supporté par les générations futures. En deuxième lieu, ce sont les pays en voie de développement qui en pâtissent, du fait de l'assèchement des ressources des marchés financiers internationaux par les pays riches en situation de déficit budgétaire. Enfin, si l'on n'avait pas l'euro, la France aurait vraisemblablement dû dévaluer. C'est en cela qu'il existe une solidarité entre les douze pays membres de la zone euro.

M. Roland Ries :

En supposant que ces douze pays connaissent tous un déficit supérieur à 3 %, quelle serait l'autorité qui pourrait décider d'une dévaluation de l'euro ?

M. Denis Badré :

Précisément, il n'y a pas d'autorité économique dans la zone euro. C'est un vrai problème.