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Économie et finances, fiscalité

Livre vert sur le crédit hypothécaire dans l'Union européenne
COM (2005) 327 final  du 19/07/2005

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 22/07/2005
Examen par la délégation le 14/04/2006

Économie, finances et fiscalité

Livre vert sur « Le crédit hypothécaire dans l'Union européenne »

Texte E 2920 - COM (2005) 327 final

(Procédure écrite du 14 avril 2006)

Avec ce Livre vert, la Commission a voulu lancer un débat sur l'intérêt d'une plus grande intégration des marchés du crédit hypothécaire, et sur l'opportunité d'une législation européenne dans ce domaine.

I - LE LIVRE VERT

· La Commission constate que les marchés hypothécaires sont aujourd'hui des marchés nationaux : les emprunts pour des achats immobiliers transfrontaliers représentent moins de 1 % de l'ensemble des emprunts pour le logement et interviennent essentiellement dans deux marchés de niche : les achats dans les zones frontalières et les achats de résidences secondaires.

Selon la Commission, une intégration des marchés hypothécaires pourrait présenter des avantages importants : « Une baisse globale du coût des prêts hypothécaires ou immobiliers serait déjà un grand avantage. L'offre d'un éventail plus complet de produits auxiliaires (par exemple en matière d'assurance hypothécaire), mais aussi de produits-clés du crédit hypothécaire (comme des formules de rechargement ou d'hypothèques souples) serait un autre avantage. La Commission suit avec intérêt l'émergence de ces produits novateurs (actuellement proposés dans une poignée d'États membres seulement), mais a aussi pleinement conscience de la nécessité d'assortir celle-ci d'un haut niveau de protection des consommateurs. La possibilité de donner satisfaction à un plus grand nombre d'emprunteurs, y compris aux emprunteurs actuellement marginalisés sur de nombreux marchés hypothécaires européens, tels que les emprunteurs de second ordre (c'est-à-dire ceux auxquels est associée une mauvaise qualité de crédit ou faisant l'objet d'une notation de crédit incomplète) semble constituer un autre avantage-clé. Par ailleurs, ainsi qu'on l'a observé lors de l'intégration d'autres secteurs des services financiers, des économies d'échelle seraient certainement possibles. De plus, une diversification à la fois transfrontalière et par recours accru aux marchés des capitaux et aux marchés de l'assurance pourrait contribuer à une diminution du risque de crédit. Enfin, il existe un potentiel d'amélioration de l'efficacité du capital, c'est-à-dire de sa capacité à se porter sur les marchés où le besoin en est le plus pressant et où il est le mieux rémunéré. »

Une étude commandée par la Commission à un cabinet de consultants (« London economics ») tente d'étayer cette approche. Selon cette étude, une intégration du secteur se traduirait par un gain de 94,6 milliards d'euros sur 10 ans pour l'économie de l'Union. Les consommateurs seraient disposés en majorité à conclure des contrats de crédit hypothécaire avec des prêteurs étrangers ; les prêteurs, quant à eux, seraient en grande majorité disposés à ouvrir des succursales ou des filiales dans d'autres États membres ou à acquérir des prêteurs étrangers.

· Une législation communautaire pourrait concerner :

- l'information des consommateurs (pour laquelle il existe aujourd'hui un code de conduite) ;

- les activités de conseil et d'intermédiation ;

- le remboursement anticipé ;

- le calcul du taux annuel effectif global ;

- la réglementation de l'usure et des plafonds imposés à la variation des taux d'intérêt ;

- la normalisation des contrats hypothécaires ;

- la proposition des moyens alternatifs de règlement des différends ;

- la détermination du droit applicable ;

- l'accès aux données relatives à la qualité de la signature du client ;

- une norme européenne éventuelle pour l'évaluation des biens ;

- les procédures de vente forcée ;

- les sûretés hypothécaires, et notamment la création d'une « eurohypothèque » ;

- l'octroi de prêts hypothécaires par des établissements ne relevant pas de la définition communautaire de l'établissement de crédit.

II - QUELQUES POSITIONS EXPRIMÉES

a) Représentants d'acteurs du crédit hypothécaire

· La rencontre organisée en décembre dernier par la Commission entre représentants à l'échelon européen des consommateurs et des professionnels a dégagé un consensus pour considérer que les bénéfices d'une intégration seront limités et qu'une large harmonisation serait inutile. L'harmonisation devrait concerner certaines règles essentielles : information du client, définition du taux annuel effectif global, remboursement anticipé... Les représentants des consommateurs ont souhaité une législation européenne sur ces points, ceux des professionnels estimant en majorité que des codes de conduite pourraient suffire dans certains cas.

· La Conférence des notaires de l'Union européenne s'est prononcée en faveur d'une meilleure protection du consommateur par un renforcement de l'information et une définition harmonisée du taux annuel effectif global. En revanche, elle s'est opposée à une normalisation des contrats hypothécaires, qui pourrait porter atteinte à la liberté contractuelle et remettre en cause les cultures juridiques des États membres concernant le droit de propriété. Elle a également émis des réserves sur l'accès aux bases de données relatives à la qualité de la signature du client, et sur l'harmonisation des règles concernant les ventes forcées et les sûretés hypothécaires.

· La Fédération bancaire française (FBF), qui regroupe l'ensemble des établissements de crédit agréés exerçant leurs activités en France, relève que « les marchés européens du crédit immobilier sont très fragmentés », que « le nombre des transactions transfrontalières reste marginal » et que « les marchés nationaux sont efficaces ». Tout en souhaitant une plus grande intégration, la FBF estime que « la Commission doit être attentive à n'intervenir que dans les domaines où cela s'avère économiquement justifié ». Pour l'information de l'emprunteur, la FBF demande le maintien du contenu de l'actuel code de conduite, éventuellement intégré dans une directive ; elle est opposée à une réglementation européenne concernant le conseil et l'intermédiation. Elle se prononce pour une harmonisation des règles concernant le remboursement anticipé, sous réserve qu'il n'y ait pas de plafonnement des indemnités, et pour une définition unifiée du taux annuel effectif global. La FBF est opposée à la normalisation des contrats hypothécaires et à la mise en place d'un régime supplémentaire « européen » concurrent des régimes nationaux, de même qu'à une harmonisation des voies alternatives de règlement des litiges et à l'octroi de prêts hypothécaires par des établissements ne relevant pas de la définition communautaire des établissements de crédit. Elle exprime des réserves sur l'accès aux données relatives à la qualité de la signature du client, sur une norme européenne unique pour l'évaluation des liens, et sur l'« eurohypothèque ». Elle est en revanche favorable à une harmonisation concernant les ventes forcées et les sûretés hypothécaires.

b) Position du Gouvernement français

Lors de la consultation organisée par la Commission européenne sur les services financiers, la France a précisé ses orientations générales. Elle « rappelle son souci constant de ne pas faire du légitime principe de méthode « mieux légiférer » un obstacle injustifié à l'adoption des mesures de fond nécessaires à la poursuite de la construction du marché intérieur » et « réaffirme son attachement à la méthode de l'harmonisation, seule à même d'assurer une règle du jeu identique pour l'ensemble des acteurs européens et donc, une concurrence saine ». Elle « est favorable à une plus grande intégration du marché du crédit immobilier dans l'Union européenne, et soutient donc l'initiative de la Commission en matière de crédit hypothécaire, le crédit immobilier étant l'un des services clés parmi les services financiers de détail » et considère que « seul un texte prévoyant une pleine harmonisation des règles en la matière, notamment celles relatives à la protection des consommateurs (information précontractuelle, taux annuel effectif global, etc...) permettra de décloisonner les marchés nationaux ».

Tout en s'inscrivant dans cette approche, la réponse du Gouvernement au Livre vert sur le crédit hypothécaire apporte des précisions et des nuances :

- la France souhaite que tous les prêts au logement, et pas seulement les prêts hypothécaires, soient couverts par la future directive ;

- elle est opposée à la mise en place d'un « 26ème régime » européen coexistant avec des régimes nationaux, et lui préfère une pleine harmonisation ;

- elle est hostile à la création d'un « fichier positif » comme base de données transfrontalières pour l'appréciation de la qualité de la signature du client, et préconise un « fichier négatif » ;

- elle est favorable à l'application du droit national pour l'évaluation des biens et les procédures de vente forcée ;

- en ce qui concerne les sûretés hypothécaires, elle souhaite que la directive mette l'accent sur la fiabilité des registres fonciers ; elle est réservée sur l'idée d'une « eurohypothèque » ;

- enfin, elle est réservée sur l'octroi de prêts immobiliers par des établissements n'ayant pas le caractère d'établissement de crédit.

Eu égard à ces remarques, la délégation a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.