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Justice et affaires intérieures

Proposition de décision-cadre du Conseil relative à l'échange d'informations en vertu du principe de disponibilité
COM (2005) 490 final  du 12/10/2005

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 26/10/2005
Examen par la délégation le 19/01/2007

Justice et affaires intérieures

Principe de disponibilité des informations

Texte E 2981 - COM (2005) 490 final

(Procédure écrite du 19 janvier 2007)

Le principe de « disponibilité » des informations a été consacré par le nouveau programme de La Haye sur l'espace de liberté, de sécurité et de justice, adopté par le Conseil européen en novembre 2004.

Il peut se définir de la manière suivante : « tout agent des services répressifs d'un État membre qui a besoin de certaines informations dans l'exercice de ses fonctions peut les obtenir d'un autre État membre, l'administration répressive de l'autre État membre qui détient ces informations les mettant à sa disposition » (point 2.1 du programme de La Haye).

Les chefs d'État et de gouvernement ont invité la Commission européenne à soumettre une proposition de manière à ce que le principe de disponibilité soit opérationnel à partir du 1er janvier 2008.

La présente proposition vise à répondre à cette demande. Ce texte est étroitement lié à la proposition de décision-cadre relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (texte E 2977) et au traité de Prüm signé le 27 mai 2005 entre plusieurs États membres, dont la France.

I - LE CONTEXTE DE CETTE INITIATIVE

La plupart des mesures adoptées dans le domaine de la coopération policière, depuis l'entrée en vigueur de la Convention de Schengen et la création du « troisième pilier » par le traité de Maastricht, se sont concentrées sur le partage des informations entre les services répressifs.

Comme l'affirme le Commissaire européen chargé de ces questions, Franco Frattini, « l'échange d'informations est au coeur de la coopération policière » et « son amélioration est la clé d'une meilleure coopération ».

Plusieurs bases de données ont été créées au niveau européen, comme le système d'information Schengen (SIS), le système d'information d'Europol, ou encore le système d'enregistrement des empreintes digitales des demandeurs d'asile (EURODAC). Récemment, des travaux ont été lancés en vue de la transformation du SIS en un système dit de deuxième génération (SIS II) (textes E 2897, E 2898 et E 2899, qui ont donné lieu à une communication de Robert Del Picchia devant la délégation pour l'Union européenne le 13 décembre 2005 et à une résolution adoptée par le Sénat le 8 février 2006). D'autres bases de données sont en voie de création, comme le système d'information sur les visas (VIS) (texte E 2811), et la Commission européenne envisage une interopérabilité, voire une interconnexion, entre ces différentes bases de données.

Parallèlement, à l'initiative de la Suède, un projet de décision-cadre visant à simplifier les échanges d'information entre les services répressifs (texte E 2634, qui a donné lieu à une communication d'Alex Türk devant la délégation le 9 mars 2005) est en voie d'adoption.

Enfin, le 27 mai 2005, sept États membres (l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas) ont signé un traité à Prüm (Allemagne). Ce traité surnommé « Schengen Plus » vise à renforcer la coopération en matière de lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée et l'immigration clandestine en favorisant notamment les échanges d'informations entre les autorités policières des États participant à cette forme de « coopération renforcée » hors traités. Il s'agit notamment des informations relatives à l'ADN, aux empreintes digitales et aux plaques d'immatriculation des véhicules. Depuis la signature de ce traité, qui n'a pas encore été ratifié par la France, quatre autres États membres (le Portugal, la Finlande, l'Italie et la Slovénie) y ont adhéré, et d'autres (comme la Hongrie) ont exprimé le souhait de s'y associer. L'Allemagne, qui assure la présidence de l'Union européenne au premier semestre 2007, envisage d'ailleurs de soumettre une proposition visant à intégrer les éléments-clés du traité de Prüm dans l'acquis communautaire.

II - LE CONTENU DU PROJET

La proposition de décision-cadre de la Commission européenne vise à mettre en oeuvre le principe de disponibilité des informations en matière répressive. Elle détermine les conditions et les modalités selon lesquelles les informations dont disposent les services répressifs d'un État membre sont mises à la disposition des autorités des autres États membres et d'Europol.

Le champ d'application du texte recouvre six types d'informations :

- l'ADN ;

- les empreintes digitales ;

- la balistique ;

- l'immatriculation des véhicules ;

- les données relatives aux communications, comme les numéros de téléphone, à l'exclusion des données sur le contenu des communications ;

- les données d'identification des personnes figurant dans les registres de l'état civil.

La finalité de cet instrument est très large puisqu'il vise non seulement la détection d'infractions pénales, mais aussi la prévention de telles infractions ou encore les enquêtes relatives à ces infractions.

Le texte impose une obligation de libre accès aux informations selon deux modalités :

- soit par un accès direct en ligne aux informations contenues dans les bases de données électroniques, lorsque les autorités compétentes de l'État concerné peuvent y avoir accès ;

- soit par un accès via un index permettant au pays requérant de savoir si une information l'intéressant existe et de formuler une demande d'information complémentaire.

Lorsqu'une demande d'information complémentaire a été transmise, l'autorité requise doit répondre dans un délai de douze heures. Un formulaire-type figure en annexe de la décision-cadre.

Les refus sont strictement limités à quatre motifs :

- éviter de compromettre l'issue d'une enquête en cours ;

- protéger une source d'information ou l'intégrité physique d'une personne ;

- préserver la confidentialité des informations ;

- protéger les droits fondamentaux et les libertés fondamentales des personnes.

De manière assez surprenante, la Commission européenne envisage une procédure inspirée de la comitologie pour l'application de cette décision-cadre, alors que, en vertu des traités, ce type de procédure n'existe que pour le « premier pilier » et non dans le cadre du « troisième pilier ».

III - COMPARAISON ENTRE LE PROJET DE DÉCISION-CADRE ET LE TRAITÉ DE PRüM

Le projet de décision-cadre de la Commission européenne recouvre un champ très proche de celui du traité de Prüm, mais avec un objectif plus ambitieux et qui s'inscrirait dans le cadre communautaire.

Ainsi, le type d'informations est plus large, puisqu'il comprend notamment les données de communication, comme les numéros de téléphone, qui sont détenues par des opérateurs privés, ainsi que les données d'identification des personnes figurant dans les registres d'état-civil, qui ne relèvent pas en France du domaine des autorités policières.

De la même manière, en prévoyant un accès direct en ligne aux données contenues dans les fichiers relatifs à l'ADN, aux empreintes digitales et à l'immatriculation des véhicules, le projet de décision-cadre va au-delà du traité de Prüm. Certes, ce dernier prévoit que ces données seront directement accessibles et de manière automatisée entre les autorités des États signataires. Mais, à l'exception du registre d'immatriculation des véhicules, cette consultation ne permet pas un accès direct aux données concernées ; elle repose sur un système de type connu/inconnu (hit/no hit) qui nécessite la formulation par l'autorité requérante d'une demande d'information complémentaire.

Enfin, dans le texte de la Commission, les motifs de refus sont plus limités que dans la Convention de Prüm et la décision-cadre ne repose pas sur le principe de réciprocité.

Le tableau comparatif ci-dessous, réalisé à partir d'une étude des services du Parlement européen, fournit une analyse comparative entre le traité de Prüm et l'initiative de la Commission européenne.

Tableau comparatif entre la Convention de Prüm
et la proposition de décision-cadre de la Commission européenne

Titre

Les données échangées

Finalité

Protection des

données

Qui accède et/ou transmet les données ?

Comment accède-t-on à ces données ?

Traité de Prüm

? ADN (art. 2)

? Données dactyloscopiques (art. 8)

? Registre d'immatriculation de véhicules (art. 12)

? Données personnelles et non-personnelles (art. 13-15)

Prévention et poursuite des infractions

L'accord prévoit des dispositions détaillées sur la protection des données (chapitre 7, articles 33 à 41)

Les points de contact nationaux
(art. 15)

Accès indirect aux données

Proposition de décision-cadre de la Commission sur le principe de disponibilité

Annexe 2

ADN

? Empreintes digitales

? Balistique

? Information sur les immatriculations des véhicules

? Numéros de téléphones et autres données relatives aux télécommunications

? Données minimums en vue de l'identification des personnes figurant dans les registres de l'état civil

Les informations peuvent être fournies aux fins de prévention ou de détection des infractions pénales ou aux fins d'enquêtes, préalablement à l'engagement de poursuites (article 7)

Le texte renvoie au projet de décision-cadre sur la protection des données à caractère personnel

Autorités compétentes équivalentes (polices, douanes et autres autorités des États membres) et Europol
(art. 6)

L'accès direct aux données est la règle

IV - LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR LA PROPOSITION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Au-delà des nombreuses difficultés juridiques ou techniques soulevées par ce texte, cette initiative pose trois questions de principe :

1. Faut-il privilégier une approche globale ou bien graduelle en matière de disponibilité des informations ?

Alors que la Commission européenne milite pour une approche globale, plusieurs États membres considèrent qu'il serait préférable de privilégier une approche graduelle en établissant une distinction entre les différents types de données, notamment au regard de leur sensibilité au plan des libertés publiques.

C'est cette deuxième approche qui semble aujourd'hui privilégiée, puisque les représentants des États membres au Conseil ont convenu avec la Commission européenne de concentrer dans un premier temps leurs efforts sur l'échange de données relatives à l'ADN. La Commission européenne pourrait d'ailleurs soumettre prochainement une proposition spécifique sur ce thème.

2. Faut-il préférer une approche dans le cadre communautaire et quelle serait l'articulation avec les formes de coopérations, plus restreintes, telle que le traité de Prüm, ou bien encore à un niveau plus large, comme Interpol par exemple ?

En ce qui concerne le champ géographique, la plupart des États membres sont opposés à l'idée d'élargir le champ d'application de cet instrument à des États ou des organismes qui ne feraient pas partie de l'Union européenne. Ils font notamment valoir l'argument selon lequel il existe de trop grandes divergences en matière de protection des données à caractère personnel.

La compatibilité entre l'initiative de la Commission européenne et le traité de Prüm a également été évoquée lors des discussions au sein du Conseil. Bien que l'attitude de la Commission européenne soit assez ambiguë sur ce point, l'intention de la présidence allemande de soumettre une initiative visant à intégrer les éléments-clés de ce traité dans l'acquis de l'Union européenne, devrait contribuer à clarifier les choses.

3. Faut-il privilégier un accès direct aux données ou bien un système de type connu/inconnu ?

Sur le modèle à privilégier, la plupart des États membres se sont refusés de trancher à ce stade en plaidant pour un système souple et évolutif, permettant de s'adapter aux évolutions technologiques.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir plus avant à ce stade, tout en se réservant la possibilité d'examiner à nouveau ce texte en fonction de l'évolution des discussions au sein du Conseil.