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Justice et affaires intérieures

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13.9.05 (C-176/03 Commission contre Conseil)
COM (2005) 583 final  du 23/11/2005

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 09/12/2005

Justice et affaires intérieures

Communication de la Commission européenne
sur les conséquences de l'arrêt de la Cour de justice
du 13 septembre 2005

Texte E 3022

Par un arrêt, rendu le 13 septembre 2005, la Cour de justice des Communautés européennes, réunie en grande chambre, a tranché un point de droit longuement débattu au sein des instances de l'Union européenne sur la base juridique des instruments de rapprochement du droit pénal intervenant dans les matières communautaires.

Un débat récurrent opposait jusqu'à présent la Commission européenne et les États membres sur le point de savoir si, lorsqu'un texte procède à une harmonisation des législations pénales nationales pour atteindre un objectif sectoriel précis pour lequel la Communauté dispose d'une compétence, la base juridique de ces dispositions pénales relève du « troisième pilier », relatif à la coopération policière et judiciaire pénale, en raison de leur contenu pénal, ou bien du « premier pilier », en raison de leur objectif sectoriel.

Il convient de rappeler, à cet égard, que le choix de la base juridique peut emporter d'importantes conséquences pour la procédure d'adoption d'un texte, le contrôle de sa mise en oeuvre, ainsi que du point de vue de l'équilibre des pouvoirs entre le Conseil et le Parlement européen.

Le « premier pilier » se caractérise, généralement, par la méthode communautaire, où la Commission européenne dispose d'un monopole d'initiative et où le Conseil décide à la majorité qualifiée en co-décision avec le Parlement européen, sous le contrôle plein et entier de la Cour de justice. Le « troisième pilier » repose, en revanche, sur le modèle intergouvernemental, où le droit d'initiative est partagé entre la Commission et les États membres, où le Parlement européen est simplement consulté, où le contrôle de la Cour de justice est limité et où le Conseil statue, en règle générale, à l'unanimité.

Pour les États membres, tout rapprochement du droit pénal relevait exclusivement du « troisième pilier », tandis que, pour la Commission, la compétence communautaire permettait également l'adoption de telles mesures dans le cadre du « premier pilier ».

Cette question s'était notamment posée à propos de la protection pénale de l'environnement. En effet, le Danemark avait proposé en février 2000 un projet de décision-cadre relatif à la protection de l'environnement par le droit pénal, fondé sur le « troisième pilier ». Or, la Commission avait, en juin 2001, opposé sa propre proposition de directive ayant le même objet, fondée sur le « premier pilier ». En définitive, les États membres avaient adopté la décision-cadre le 27 janvier 2003. La Commission européenne avait toutefois déposé un recours auprès de la Cour de justice.

I - L'ARRÊT DE LA COUR DE JUSTICE DU 13 SEPTEMBRE 2005

Dans son arrêt du 13 septembre 2005, la Cour de justice a donné raison à la Commission européenne, soutenue par le Parlement européen, contre le Conseil, soutenu par onze États membres dont la France, en jugeant que, lorsqu'il est nécessaire d'harmoniser les législations pénales des États membres pour garantir la pleine efficacité de normes sectorielles édictées par la Communauté, c'est la base juridique sectorielle du « premier pilier » qui doit prévaloir et non celle du « troisième pilier ». En conséquence, la Cour de justice a annulé en toutes ses dispositions la décision-cadre du 27 janvier 2003 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal.

La Cour considère, en effet, que en vertu de son article 47, le traité sur l'Union européenne, dont relève le « troisième pilier », a un caractère subsidiaire par rapport au traité instituant la Communauté européenne, dont relève le « premier pilier », dans la mesure où il ne saurait porter atteinte aux compétences reconnues à la Communauté.

Or, bien que le contenu de la décision-cadre soit essentiellement de nature pénale et même si la Communauté ne dispose pas, en principe, de compétence dans ce domaine, la Cour considère que « cette dernière constatation ne saurait cependant empêcher le législateur communautaire, lorsque l'application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l'environnement, de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des États membres et qu'il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu'il édicte ».

Par cette motivation :

- la Cour adopte une vision large de la protection de l'environnement, en tant qu'objectif « essentiel, transversal et fondamental » de la Communauté. Ainsi, dans l'appréciation de la finalité et du contenu de l'instrument, elle fait prévaloir une finalité lointaine (la protection de l'environnement) sur un objectif plus immédiat (l'harmonisation du droit pénal) ;

- concernant son contenu, si la Cour reconnaît que les articles contestés comportent une harmonisation partielle des législations pénales (qui ne relève pas, en tant que telle, des compétences de la Communauté), elle fait prévaloir l'exigence d'effectivité des normes communautaires pour justifier une compétence du « premier pilier » autorisant l'adoption de mesures « en relation avec le droit pénal des États membres » ;

- elle n'impose au législateur communautaire aucune limite quant à la portée des normes pénales qu'il pourrait édicter, contrairement à ce que soutenait l'avocat général, M. Colomer. On peut dès lors se demander si non seulement l'obligation d'incriminer et de sanctionner pénalement certains comportements, mais également le choix de la nature des sanctions, voire l'harmonisation des seuils de répression, ne pourraient pas relever de la compétence communautaire.

Cet arrêt revêt donc une importance majeure pour le domaine pénal. La Cour de justice est, en effet, allée très loin dans l'interprétation de la compétence communautaire, puisqu'elle a considéré que la compétence pour édicter des normes dans le domaine pénal pouvait relever de la méthode communautaire, c'est-à-dire du vote à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement européen, contrairement à ce que soutenaient la grande majorité des États membres.

II - LES CONSÉQUENCES DE L'ARRÊT

À ce stade, plusieurs interprétations restent possibles de cet arrêt. En effet, la portée exacte de cet arrêt est incertaine à deux niveaux différents :

- d'une part, quant à sa portée : cette jurisprudence est-elle uniquement applicable au domaine environnemental ou bien est-elle susceptible d'être étendue à d'autres matières pour lesquelles la Communauté s'est vue reconnaître une compétence ?

- d'autre part, la Cour de justice n'indique pas clairement dans son arrêt l'étendue exacte de cette harmonisation. On peut dès lors s'interroger sur le point de savoir si cette harmonisation devrait se limiter à l'obligation de prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, ou bien si elle s'étend à la qualification de ces infractions, voire à l'harmonisation des peines d'emprisonnement.

A/ La position de la Commission européenne

La Commission européenne a présenté, le 23 novembre 2005, une communication sur l'interprétation qu'elle entend donner de l'arrêt du 13 septembre 2005. Cette interprétation est très extensive et vise, sans surprise, à étendre au maximum les compétences de la Communauté en matière pénale. Cela à trois niveaux différents.

Tout d'abord, la Commission considère que la portée de l'arrêt dépasse largement la matière en cause et que la Communauté pourrait imposer des sanctions pénales dans toutes les matières communautaires, comme par exemple les transports, l'agriculture ou la pêche. Cette interprétation de la Commission va très au-delà de la lettre de l'arrêt qui se fonde sur le caractère « essentiel », « transversal » et « fondamental », de la protection de l'environnement, qui distingue clairement cet objectif des autres politiques communes.

Ensuite, la Commission européenne omet, dans sa communication, l'une des deux conditions posées par la Cour à l'intervention communautaire. Alors que la Cour fixe comme condition que l'imposition de sanctions pénales soit « nécessaire » et « indispensable », la Commission européenne ne retient, dans sa communication, que le seul critère de la nécessité de telles sanctions.

Enfin, la Commission européenne considère que le législateur communautaire pourra non seulement poser le principe du recours à des sanctions pénales, mais aussi déterminer la définition de l'incrimination, c'est-à-dire les éléments constitutifs de l'infraction, ainsi que la nature et le niveau des sanctions applicables (comme les peines d'emprisonnement par exemple) ou d'autres éléments en relation avec le droit pénal. Là encore, la Commission européenne va au-delà de la lecture de l'arrêt.

C'est donc une interprétation très large que retient la Commission européenne dans sa communication, qui revient à dire que l'adoption de toute norme pénale relèvera en principe du « premier pilier », dès lors que la Communauté est compétente pour agir dans le domaine concerné.

Mais la Commission européenne ne se contente pas, dans sa communication, de tirer des conséquences pour l'avenir de cet arrêt, puisqu'elle propose également de remplacer toute une série d'actes déjà adoptés ou en voie de l'être sur la base du « troisième pilier » par des actes fondés sur le « premier pilier » (la liste de ces actes figure en annexe de la communication). Or, certains de ces instruments ont déjà été transposés dans notre droit.

Cette interprétation extensive serait susceptible de soulever plusieurs difficultés.

Tout d'abord, l'arrêt de la Cour de justice pourrait, dans le cadre des traités actuels, ouvrir la voie à une « communautarisation » du droit pénal, qui irait au-delà même de ce qui était prévu par le traité constitutionnel. En effet, si le traité constitutionnel prévoyait de supprimer le « troisième pilier » et d'appliquer en partie la méthode communautaire à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, il prévoyait cependant de maintenir certaines spécificités, pour tenir compte du caractère particulier ce domaine, comme un droit d'initiative partagé entre la Commission européenne et les États membres ou encore une « clause d'appel » au Conseil européen, lorsqu'un État estime qu'une proposition porte atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale. Or, l'arrêt rendu par la Cour de justice va au-delà des transferts de compétence consentis par les États membres dans le traité constitutionnel, qui avait nécessité une révision de la Constitution en France, notamment en raison de la « communautarisation » partielle du « troisième pilier ».

Enfin, la reconnaissance d'une large compétence à la Communauté pour légiférer dans le domaine pénal pose la question de la cohérence de cette matière. Dès lors que la matière pénale ne sera plus réservée aux seuls ministres de la justice, mais qu'elle pourra être le fait des autres formations du Conseil, comme les ministres de l'environnement ou de l'économie, comment sera assurée à l'avenir la cohérence de l'action répressive au niveau européen ? Et quelles seraient les conséquences de ce manque de cohérence dans l'élaboration des normes pénales au niveau européen sur les systèmes nationaux ?

Interrogé sur la portée de cet arrêt lors de son audition au Sénat, le 22 février 2006, le juge français à la Cour de justice, Jean-Pierre Puissochet, a d'ailleurs relativisé l'interprétation extensive faite par la Commission européenne dans sa communication.

Il a ainsi déclaré : « Mon sentiment est que l'arrêt est strictement cantonné à la protection de l'environnement et se fonde expressément sur la spécificité de cette matière. Contrairement à ce que semble penser la Commission dans sa communication du 23 novembre 2005, l'arrêt du 13 septembre 2005 ne saurait être considéré comme un précédent permettant de dire que la Cour pourrait transposer dans d'autres matières cette solution spécifique à la protection de l'environnement ».

De plus, il a ajouté : « L'arrêt se borne à dire que la Communauté européenne peut exiger des États membres que leur législation prévoie des sanctions de nature pénale en cas d'atteinte à l'environnement. Mais la Communauté européenne ne peut pas elle-même déterminer ces sanctions. Les États membres sont toujours libres du choix des sanctions pénales applicables, sous réserve bien entendu du caractère effectif, proportionné et dissuasif de ces sanctions ».

Enfin, d'après lui : « L'arrêt ne revient pas sur la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle ne relèvent de la compétence de la Communauté ni la législation pénale, ni les règles de la procédure pénale ».

Cette interprétation restrictive semble d'ailleurs confirmée par la Cour de justice avec l'arrêt du 30 mai 2006, rendu en grande chambre, par lequel elle a annulé les décisions de la Commission européenne et du Conseil relatives à l'accord entre la Communauté et les États-Unis autorisant le transfert, par les compagnies aériennes, des informations sur les passagers contenues dans leurs systèmes de réservation (PNR). En effet, par cet arrêt, la Cour a, conformément aux conclusions de l'avocat général, Philippe Léger, annulé ces décisions pour défaut de base légale en retenant le critère de la finalité poursuivie. Dans cet arrêt, elle a estimé que cet accord ne pouvait pas être fondé sur les dispositions relatives au marché intérieur, qui relèvent du « pilier communautaire », en raison de la finalité de cet accord, qui vise à renforcer la lutte contre le terrorisme et les formes graves de criminalité. En effet, pour le juge communautaire, « le transfert des données PNR constitue un traitement ayant pour objet la sécurité publique et les activités de l'État relatives à des domaines du droit pénal ». A la suite de cet arrêt, un nouvel accord a donc été conclu avec les États-Unis sur la base de l'article 24 du traité sur l'Union européenne, relatif aux accords internationaux dans les domaines relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, c'est-à-dire sur la base du « troisième pilier ».

B/ La position du Conseil

Lors d'une réunion informelle à Vienne, le 13 janvier 2006, les ministres de la justice ont évoqué la question des conséquences de l'arrêt de la Cour de justice. Au cours de cette réunion, ils sont parvenus à un consensus sur les trois principes suivants :

- en principe, la législation pénale, tout comme les règles de procédure pénale, ne relèvent pas de la compétence de la Communauté. Il importe donc que la Communauté interprète et applique toute exception à cette règle générale de manière stricte ;

- le législateur communautaire a le droit de prendre les mesures législatives en relation avec le droit pénal des États membres qu'il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu'il édicte. Cela implique que le législateur communautaire ne peut pas obliger les États membres à prévoir des sanctions pénales pour la violation de règles que la Communauté n'a pas, ou pas encore, établies ou qui l'ont été uniquement en vertu du droit national ;

- le législateur doit laisser aux États membres le choix des sanctions pénales applicables, dès lors qu'elles sont effectives, proportionnées et dissuasives. En conséquence, les actes communautaires ne peuvent pas fixer de manière détaillée et exclusive le niveau des sanctions à instaurer ; ils doivent laisser une certaine latitude aux États membres.

En ce qui concerne les actes déjà adoptés, les ministres sont convenus qu'il était nécessaire de faire preuve de prudence, et que les questions liées à l'adoption de dispositions de droit pénal dans les futurs instruments communautaires devaient être examinées au cas par cas.

Enfin, tous les ministres ont estimé que la compétence du Conseil « Justice et Affaires intérieures » pour adopter des dispositions de droit pénal au niveau européen ne devrait pas être affectée.

Le Conseil « Justice et affaires intérieures » du 22 février 2006 a confirmé cette approche.

C/ La position du Parlement européen

Le Parlement européen a adopté le 14 juin 2006 une résolution sur les conséquences de l'arrêt de la Cour de justice. Tout en accueillant favorablement l'arrêt, le Parlement européen a néanmoins invité la Commission à ne s'en inspirer que dans les domaines relevant des principaux principes, objectifs et compétences de la Communauté et à le faire avec prudence, au cas par cas, et toujours en coopération avec le Conseil et le Parlement européen.

III - LES PERSPECTIVES

La controverse ouverte par l'arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005 ne semble pas près de se refermer. En effet, la question de la base juridique et du partage entre le « premier » et le « troisième pilier » continue d'opposer la Commission et le Conseil dans plusieurs dossiers.

Ainsi, la Commission européenne a introduit un recours devant la Cour de justice à l'encontre de la décision-cadre du 12 juillet 2005 relative à la répression de la pollution causée par les navires. Dans cette affaire, la Commission européenne considère que la base juridique appropriée pour adopter des dispositions pénales relatives à la pollution causée par les navires ne relève pas du « troisième pilier », mais de la politique commune des transports.

La Commission européenne a également proposé le 2 mai 2006 une proposition de directive relative aux mesures pénales visant à assurer le respect des droits de propriété industrielle qui se substituerait à un projet de décision cadre ayant le même objet.

Enfin, alors qu'un projet de décision cadre était en discussion, le Conseil a adopté, sous la pression conjointe de la Commission européenne et du Parlement européen, une directive sur la conservation des « données de trafic » par les opérateurs de services de communications téléphoniques ou électroniques aux fins d'enquête pénale. Estimant que cet instrument ne pouvait être valablement fondé sur le « premier pilier », mais qu'il relevait du « troisième pilier », l'Irlande a introduit un recours devant la Cour de justice.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir plus avant sur cette communication, tout en se réservant la possibilité d'évoquer à nouveau ce sujet en fonction des futurs développements.