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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les services de paiement dans le marché intérieur et modifiant les directives 97/7/CE, 2000/12/CE et 2002/65/CE
COM (2005) 603 final  du 01/12/2005
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 13/11/2007

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 15/12/2005
Examens par la délégation : 13/06/2006, 17/10/2006

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Économie, finances et fiscalité

Communication de M. Yann Gaillard sur le nouveau cadre juridique pour les services de paiement dans le marché intérieur

Texte E 3028 - COM (2005) 603 final

(Réunion du 13 juin 2006)

Pour un bon fonctionnement du marché intérieur, les paiements transfrontaliers devraient être aussi faciles, peu coûteux et sûrs que les paiements nationaux. Or, le marché intérieur des services de paiement demeure aujourd'hui fragmenté. Chaque État membre possède ses propres règles en matière de paiement, ce qui a pour conséquence de réduire la concurrence entre les prestataires de services de paiement et de rendre plus difficiles les paiements transfrontaliers. D'après une étude réalisée par le cabinet McKinsey en 2005, cette diversité des systèmes de paiement nationaux aurait un coût qui pourrait s'élever jusqu'à 3 % du PIB.

La proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur a pour objet d'instaurer un cadre juridique harmonisé pour les services de paiement nationaux. Ce texte, qui s'inscrit dans l'objectif de la stratégie de Lisbonne révisée de « faire de l'Europe un lieu plus attrayant pour investir et travailler », devrait avoir des effets positifs sur la croissance. Il n'en présente pas moins, dans sa rédaction actuelle, un certain nombre de difficultés.

I. PRÉSENTATION DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE

Cette proposition de directive vise à supprimer les obstacles juridiques et techniques à l'émergence d'un espace unique de paiement dans la Communauté par le biais d'une harmonisation du cadre juridique des paiements et l'instauration d'un principe de reconnaissance mutuelle à l'intérieur de ce cadre.

Elle s'applique aux paiements électroniques, tels que ceux effectués par carte de crédit ou de débit, par virement bancaire électronique ou par débit direct, dont le montant ne dépasse pas 50 000 euros. Les paiements en monnaie fiduciaire ou en chèques en sont exclus puisque l'objectif est de promouvoir les paiements électroniques, qui sont plus économiques en termes de coût. Il peut toutefois sembler regrettable que les chèques de voyage, les tickets restaurant ou les chèques emploi service en soient exclus, alors qu'ils constituent un moyen de paiement largement usité et présentent les mêmes risques que certains paiements électroniques.

La proposition de directive a deux objectifs principaux :

le premier objectif est de renforcer la concurrence sur les marchés de paiement en supprimant les barrières à l'entrée, afin de réduire les coûts liés à la fragmentation du dispositif actuel. À cet effet, le texte devrait autoriser, en plus des catégories déjà définies - établissements de crédit, établissements de monnaie électronique, offices de chèques postaux -, une nouvelle catégorie de prestataires de services de paiement, celle des « établissements de paiement », à fournir ce type de services. Ces établissements devraient être amenés à offrir plusieurs types de services :

- virements, paiements par carte et prélèvements à partir d'un compte. Cette activité correspond globalement à ce que l'on peut connaître aujourd'hui lorsque l'on détient un compte courant rémunéré ;

- émissions de cartes de paiement, tels que les cartes privatives qui peuvent être utilisées dans nombre restreint d'établissements (telle la carte Cofinoga) ;

- transfert de fonds, qui correspond au service que propose aujourd'hui une société telle que Western Union ;

- services de paiement par téléphone portable ou par Internet ;

Le texte prévoit que ces établissements devront toutefois satisfaire à des exigences d'informations minimales pour obtenir de la part de l'autorité nationale compétente l'agrément qui leur permettra d'exercer leur activité. À titre dérogatoire, il devrait permettre aux États membres d'octroyer le statut d'établissement de paiement à des personnes physiques et morales qui ne répondent pourtant pas aux exigences minimales pour obtenir l'agrément. La Commission justifie cette dérogation par la nécessité de lutter contre l'économie souterraine et le financement du terrorisme. Dans un souci de sécurité, ces établissements ne pourraient toutefois exercer leur activité que dans l'État membre où ils ont été enregistrés, et non dans l'ensemble de la Communauté.

le second objectif est d'harmoniser les règles prudentielles. Ainsi, la proposition de directive devrait introduire des règles en matière de transparence des services de paiement, notamment en matière de tarification. Elle prévoit, afin de faciliter la mobilité des clients, que l'utilisateur peut résilier son contrat sans frais. Elle dresse la liste des informations minimales que le prestataire d'un service de paiement doit fournir à ses utilisateurs tant en ce qui concerne le contrat de service que l'opération de paiement elle-même. A titre dérogatoire, elle prévoit toutefois que les micro-paiements - c'est-à-dire les paiements d'un montant inférieur à 50 euros - ne soient soumis qu'à des exigences d'information limitées. Ce point soulève l'opposition du ministère des finances et de l'économie français, qui fait valoir que le montant moyen des paiements par carte bancaire en France est de 46 euros et qui propose, de ce fait, que le seuil des micro-paiements soit abaissé à 10 euros.

Par ailleurs, le texte devrait fixer les droits et les obligations liés à la prestation et à l'utilisation des services de paiement. À titre d'exemples, on peut citer :

- l'obligation d'exécuter un paiement dans la Communauté en un jour maximum,

- l'instauration d'un principe d'irrévocabilité d'un ordre de paiement à partir du moment de son acceptation par le prestataire de services,

- la mise en place d'un principe de responsabilité sans faute du prestataire en cas de mauvaise exécution ou d'inexécution du paiement,

- la limitation de la responsabilité de l'utilisateur à 150 euros en cas de perte ou de vol de l'instrument de paiement.

Cette proposition de directive devrait ainsi renforcer les mesures de protection des consommateurs dans l'ensemble de la Communauté et offrir aux utilisateurs une plus grande liberté de choix de leur prestataire.

II. LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR LE TEXTE

Cette proposition de directive soulève cependant, en l'état actuel de sa rédaction, des difficultés.

1. Les problèmes posés par le nouveau statut d'établissement de paiement

L'ouverture du marché des services de paiement à de nouveaux entrants, même si elle peut s'avérer favorable aux utilisateurs en renforçant la concurrence, comme en témoigne le soutien des organisations européennes de consommateurs à cette proposition, ne doit pas se faire au détriment de la sécurité des moyens de paiement et de la protection des fonds de la clientèle. À ce titre, les banques soulignent que les exigences de la proposition de directive ne suffisent pas pour couvrir les risques que rencontreraient les nouveaux établissements de paiement lors d'un transfert de fonds.

Même s'il peut paraître difficile de concilier l'exigence de protection des fonds de la clientèle avec l'objectif de la directive, à savoir la libéralisation du marché des services de paiement, il me semble indispensable de renforcer les exigences prudentielles des établissements de paiement. Au même titre que les établissements de crédit, ces établissements seront en effet non seulement soumis à des risques opérationnels (mauvais fonctionnement du système, fraude), mais aussi à des risques financiers. Or, la proposition de directive ne prévoit de soumettre ces établissements à aucune exigence prudentielle, hormis le dispositif anti-blanchiment et la lutte contre le financement du terrorisme.

De ce fait, je souscris pleinement aux deux propositions qu'a faites la France au sein du groupe de travail du Conseil. Il s'agit, d'une part, de prévoir un cantonnement des fonds, qui obligerait le prestataire à séparer complètement ses comptes de paiement de ses autres activités, et serait assorti d'une protection des fonds en cas de faillite ; d'autre part, d'introduire une exigence de capital minimum. La présidence autrichienne a repris à son compte ces deux propositions. Toutefois, si la nécessité d'un cantonnement des fonds fait l'objet d'un large consensus, il n'en va pas de même de l'exigence de capital minimum, à laquelle la Commission s'oppose et qui rencontre l'hostilité de neuf États membres, notamment le Royaume-Uni, la Pologne et les pays nordiques. Ces pays pourraient constituer une minorité de blocage lors de la décision au sein du Conseil puisque cette proposition de directive doit être adoptée à la majorité qualifiée. Parallèlement, le rapporteur de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen propose d'exiger des établissements de paiement « la détention d'un capital minimum dont le montant serait en relation avec les activités effectivement exercées ». Or, la position adoptée par le Parlement européen jouera un rôle décisif puisque l'adoption de cette proposition de directive est soumise à la procédure de codécision.

Par ailleurs, il me semble regrettable que le texte laisse le choix des autorités de supervision de ces établissements de paiement à la discrétion des États membres. Il est en effet à craindre que certains États désignent des autorités différentes de celles qui supervisent habituellement les banques (la commission bancaire en France), dont les exigences en matière prudentielle seraient plus réduites.

La dérogation prévue pour permettre d'exercer une activité de prestations de services de paiement sans être tenu à toutes les obligations des établissements de paiement me semble devoir être écartée pour des raisons de sécurité. Malheureusement, la Commission persiste à vouloir la maintenir, tant pour les personnes morales que pour les personnes physiques, estimant qu'elle devrait favoriser, à terme, la sortie des prestataires concernés de l'économie souterraine. Or, l'existence d'une telle dérogation, surtout en faveur des personnes physiques, me semble porteuse de bien des dangers.

2. Les difficultés d'ordre économique et juridique posées par les « obligations liées à la prestation de services de paiement »

Certaines règles concernant « les droits et les obligations liés à la prestation et à l'utilisation de services de paiement » rencontrent l'opposition des banques françaises. Il en va ainsi de l'obligation d'exécuter un ordre de paiement en un jour, qui apparaît, notamment aux petites banques, particulièrement lourde et coûteuse, dès lors que ce paiement doit être effectué à l'étranger. Je vous rappelle, en effet, que c'est ce délai qui est aujourd'hui en vigueur pour les paiements nationaux. De ce fait, il pourrait être envisagé d'assouplir cette obligation. A ce titre, je crois savoir que la Commission dispose de marges de manoeuvre sur cette question, comme en témoigne la possibilité offerte au payeur et au prestataire de services de paiement de convenir, jusqu'au 1er janvier 2010, d'un délai d'exécution différent ne pouvant excéder trois jours. Dans le cadre du projet SEPA (Single european payments area), qui vise à mettre en place un espace unique de paiements européens, les banques européennes se sont d'ailleurs mises d'accord sur un délai d'exécution de trois jours.

En outre, certaines règles sont susceptibles de contredire les dispositions françaises en vigueur. La proposition de directive prévoit l'introduction d'un régime de responsabilité sans faute du prestataire en cas de mauvaise exécution ou d'inexécution du paiement, à l'exception des cas de force majeure. Or, en droit français, le prestataire peut s'exonérer de tout ou partie de sa responsabilité en apportant la preuve que l'inexécution ou la mauvaise exécution du contrat est imputable soit à l'acheteur, soit au fait, imprévisible et insurmontable, d'un tiers étranger à la fourniture des prestations prévues au contrat. Tel ne semble pas être le cas dans la présente proposition de directive qui n'assouplit les conditions d'engagement de la responsabilité qu'en cas de virements à destination des pays situés hors de la Communauté européenne.

Dernier point litigieux, le principe d'irrévocabilité des paiements, particulièrement cher au droit français. Il est regrettable que la proposition de directive en fournisse une définition assez imprécise. Elle dispose en effet que l'utilisateur de services de paiement ne peut « révoquer un ordre de paiement après le moment de son acceptation par le prestataire de services de paiement du payeur dans le cas de paiements initiés par le payeur, ou par le prestataire de services du payé dans le cas de paiements initiés par ou via le payé ». Or, la définition donnée du « moment d'acceptation » n'est pas suffisamment claire. Dès lors, cette disposition pourrait s'avérer préjudiciable pour les commerçants, dont la probabilité de voir le paiement révoqué pourrait se trouver accrue par rapport à la situation actuelle. A terme, ce dispositif pourrait alors conduire les commerçants à limiter l'utilisation de tels moyens de paiement, ce qui va à l'encontre même des objectifs de la directive.

Si la mise en place d'un marché intérieur des services de paiement me semble particulièrement souhaitable, elle ne doit pas se faire au mépris de la sécurité des utilisateurs de ces services, qui perdraient alors toute confiance dans son fonctionnement.

À la différence d'autres États de la Communauté, la France dispose déjà d'un secteur financier performant et la majorité des cartes de paiement françaises fonctionnent à l'étranger. La nécessité d'une telle proposition de directive se fait donc moins pressante pour nous et justifie que nous nous montrions attachés à la mise en place d'exigences prudentielles fortes. Il me semble que nous devons plaider en faveur de l'inscription de ces règles protectrices dans cette proposition de directive. Malheureusement, les négociations au sein du groupe de travail du Conseil ne semblent pas, à l'heure actuelle, aller dans ce sens.

Dans ce cadre, il me semble regrettable que la proposition de directive n'impose le respect d'aucune règle prudentielle, telle que le cantonnement des fonds et l'exigence de capital minimum, à la nouvelle catégorie des établissements de paiement. L'Allemagne a proposé que, en l'absence d'exigences prudentielles plus fortes, l'on supprime les dispositions créant les établissements de paiement. Cette solution pourrait revenir sur le devant de la table si aucun consensus ne se dégageait entre les États membres sur des règles prudentielles minimales.

En outre, je tiens à exprimer de nouveau mes doutes sur la dérogation permettant à des personnes morales et surtout physiques d'obtenir le statut d'établissement de paiement sans pour autant répondre aux conditions minimales de l'agrément.

Par ailleurs, il me paraît important de clarifier certaines des obligations liées à la prestation des services de paiement préalablement à l'adoption de cette proposition de directive.

Je crains que l'administration française, tout comme les professionnels du secteur, n'aient pas pris, au début des négociations, la pleine mesure des difficultés qu'était susceptible de soulever cette proposition de directive. J'estime, au contraire, que, dans sa rédaction actuelle, ce texte n'apporte pas une réponse satisfaisante aux exigences de sécurité et de protection des consommateurs.

Eu égard aux difficultés rencontrées jusqu'ici dans les négociations, je doute que l'on parvienne à un accord définitif sur ce texte avant l'automne prochain. L'examen de cette proposition de directive, initialement prévu au Conseil Ecofin du 7 juin dernier, a été repoussé. La commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen prévoit d'examiner le rapport de Jean-Paul Gauzès le 12 juillet prochain. Le débat en séance plénière devrait se tenir le 5 septembre prochain.

Je continuerai, bien évidemment, à suivre de près cette question dans les mois à venir et je vous propose, si aucune solution n'a pu être apportée aux difficultés que j'ai soulevées devant vous aujourd'hui, de revenir devant la délégation à l'automne prochain afin d'envisager le dépôt d'une proposition de résolution.

Compte-rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Cette communication témoigne encore une fois de l'utilité de la veille qu'effectue la délégation pour l'ensemble des textes européens dont elle est saisie. Le ministère de l'économie et des finances étant le ministère compétent sur cette proposition de directive, je souhaiterais que vous nous précisiez le rôle qu'a joué le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) dans les négociations sur ce texte.

M. Yann Gaillard :

Le SGAE a effectivement désigné quelqu'un pour suivre l'avancée des négociations sur cette proposition de directive et a participé à certaines réunions du groupe de travail du Conseil. Toutefois, c'est avant tout la direction générale du trésor et de la politique économique du ministère des finances qui est en charge des négociations.

M. Hubert Haenel :

Votre communication semble indiquer que, en l'état actuel de sa rédaction, cette proposition de directive pourrait conduire à modifier un certain nombre de dispositions nationales en vigueur. Une étude d'impact a-t-elle été effectuée pour recenser ces diverses modifications ?

M. Yann Gaillard :

Je regrette malheureusement que la fiche d'impact simplifiée dont je dispose se contente d'une énumération très succincte des modifications que pourrait engendrer l'entrée en vigueur de cette proposition de directive. En ce qui concerne la nouvelle catégorie des établissements de paiement, la fiche d'impact simplifiée explique, par exemple, que « la principale modification concernera le fait que la gestion et l'émission de moyens de paiement ne seront plus des activités réservées aux seuls établissements de crédit », ce qui laisse supposer que d'autres modifications seront également nécessaires, mais celles-ci sont passées sous silence.

Proposition de résolution présentée par M. Yann Gaillard sur le nouveau cadre juridique pour les services de paiement dans le marché intérieur
Texte E 3028 - COM (2005) 603 final

(Réunion du 17 octobre 2006)

M. Yann Gaillard :

Nous sommes saisis d'une proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur. Au mois de juin dernier, je vous avais présenté une première analyse de ce texte financier, en pointant certaines des difficultés qu'il soulève. Je m'étais alors réservé la possibilité de revenir devant vous cet automne pour vous soumettre une proposition de résolution, au cas où ces difficultés n'auraient pas été aplanies.

C'est ce que je me propose de faire aujourd'hui, car la discussion de ce texte n'a pas avancé aussi vite qu'on aurait pu le penser. La commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen a adopté le 20 septembre dernier son rapport, confié au député européen français Jean-Paul Gauzès. Le Parlement européen devrait se prononcer en première lecture le 24 octobre prochain. Toutefois, d'après les dernières informations disponibles, cette date pourrait être reportée afin que le Parlement se prononce après le Conseil, qui vise à obtenir un accord politique au Conseil Ecofin du 28 novembre prochain.

Le texte de ma communication du 13 juin dernier vous ayant été distribué, je ne reviendrai pas sur la présentation générale de cette proposition de directive. Je vous rappellerai seulement qu'elle vise à supprimer les obstacles juridiques et techniques à l'émergence d'un espace unique de paiement dans la Communauté, où la concurrence serait renforcée et les règles prudentielles harmonisées. Elle s'applique aux paiements électroniques, tels que ceux effectués par carte de crédit ou de débit, par virement bancaire électronique ou par débit direct, dont le montant ne dépasse pas 50 000 euros. Les paiements en monnaie fiduciaire ou en chèques en sont exclus puisque l'objectif est de promouvoir les paiements électroniques, considérés comme plus économiques en termes de coût. À ce titre, il me semble toutefois regrettable, comme je vous l'avais déjà dit en juin, que les chèques de voyage, les tickets restaurant ou les chèques emploi service en soient exclus, parce qu'ils constituent un moyen de paiement largement usité et présentent les mêmes risques que certains paiements électroniques.

Je vous propose d'examiner directement le texte de la proposition de résolution que je vous soumets pour approbation. Celle-ci invite le Gouvernement à obtenir la modification de cette proposition de directive sur huit points : cinq qui doivent être visés de manière prioritaire, et trois qui méritent d'être recherchés tout en étant peut-être moins essentiels.

Parmi les points prioritaires, le premier vise à exclure les personnes physiques de l'accès au nouveau statut d'établissement de paiement prévu par la proposition de directive. En effet, de simples personnes physiques ne me paraissent pas présenter les mêmes garanties pour les utilisateurs que les personnes morales.

Dans le même souci de sécurité pour les utilisateurs, le deuxième point prioritaire vise à instaurer un principe de cantonnement comptable des sommes confiées par ceux-ci aux prestataires de services de paiement. Il s'agit là d'une règle financière de bon sens. En cas de faillite, les fonds remis au prestataire de services de paiement ne doivent pas servir à éponger les dettes que celui-ci aurait pu contracter au titre d'autres activités.

Toujours dans un même souci prudentiel, le troisième point prioritaire tend à exiger, au départ, de tout prestataire de services de paiement un capital minimum. Je ne vous propose pas de fixer un seuil précis, car je ne pense pas que notre délégation doive descendre dans ce degré de détail de la discussion. Sachez néanmoins que la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen a décidé de fixer ce capital minimum entre 100 000 et 500 000 euros, selon le type d'activités réalisées par le prestataire. Ces montants seront vraisemblablement modifiés au cours de la négociation.

Le quatrième point prioritaire est relatif au régime de responsabilité des prestataires de services de paiement. Le texte initial de la proposition de directive propose d'instaurer un principe de responsabilité sans faute. Cela semble a priori protecteur de l'utilisateur, mais entraînerait un bouleversement de notre droit national, qui repose actuellement dans ce domaine sur un principe de responsabilité pour faute. Je vous propose donc de demander le maintien, sur ce point, du droit français existant.

Enfin, le cinquième point prioritaire demande une clarification de la définition du « moment d'acceptation » d'un ordre de paiement, à partir duquel celui-ci devient irrévocable. La définition alambiquée proposée par le texte actuel de la proposition de directive, n'est pas satisfaisante, de l'avis des spécialistes que j'ai consultés.

À ces cinq points prioritaires, je voudrais ajouter trois modifications supplémentaires qu'il serait souhaitable d'obtenir, même s'il est bien sûr difficile d'avoir gain de cause sur toute la ligne dans les négociations communautaires.

La première modification supplémentaire concerne les autorités de surveillance des établissements de paiement. Le texte initial de la proposition de directive prévoit simplement que celles-ci doivent être indépendantes. Il me paraît équitable de demander, dans un souci d'égalité des conditions de concurrence, qu'il s'agisse des mêmes autorités que celles qui supervisent déjà les banques. C'est-à-dire de la commission bancaire dans le cas de la France.

La deuxième modification souhaitable porte sur le seuil des micropaiements, en deçà duquel les informations que doivent fournir les prestataires de services de paiement peuvent être allégées. La proposition de directive fixe ce seuil à 50 euros. Cela paraît peu opérationnel, lorsque l'on sait que le montant moyen des paiements par carte bancaire est en France de 46 euros. Il conviendrait donc d'abaisser considérablement ce seuil, par exemple jusqu'à 10 euros.

Enfin, la troisième modification supplémentaire est relative au délai d'exécution des ordres de paiement. La proposition de directive initiale fixe celui-ci à un jour seulement. La profession bancaire fait valoir que trois jours semblent un minimum incompressible. Mais l'administration française me dit que le délai d'un jour serait possible au moins pour les virements, sinon pour les prélèvements et les paiements par carte. Quant à la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, elle a transigé en proposant un délai de deux jours. Je ne dispose pas d'éléments qui me permettraient de trancher. Aussi, je vous propose d'indiquer simplement le but à atteindre, qui est le délai le plus court compatible avec les impératifs techniques des prestataires de services de paiement.

*

À l'issue de cette communication, la délégation a conclu à l'unanimité au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les services de paiement dans le marché intérieur et modifiant les directives 97/7/CE, 2000/12/CE et 2002/65/CE (texte E 3028),

Invite le Gouvernement à se prononcer en faveur de la modification de cette proposition de directive prioritairement sur les points suivants :

- le nouveau statut d'établissement de paiement ne doit pas être ouvert aux personnes physiques ;

- les fonds confiés à un prestataire de services de paiement doivent être cantonnés dans ses comptes ;

- un capital minimum doit être exigé de tout prestataire de services de paiement ;

- la responsabilité du prestataire de services de paiement doit être fondée sur la notion de faute ;

- le moment d'acceptation d'un ordre de paiement doit être mieux défini, afin que son irrévocabilité soit assurée.

Invite le Gouvernement à se prononcer en faveur de la modification de cette proposition de directive également sur les points suivants :

- les autorités de surveillance des établissements de paiement doivent être les mêmes que celles qui supervisent habituellement les banques ;

- le seuil des micropaiements, qui conditionne l'allègement des obligations d'information à la charge du prestataire de services de paiement, doit être abaissé de 50 à 10 euros ;

- le délai d'exécution d'un ordre de paiement doit être fixé à la plus courte durée compatible avec les contraintes opérationnelles des prestataires de services de paiement.