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Culture

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 89/552/CE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle
COM (2005) 646 final  du 13/12/2005
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 11/12/2007

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 21/12/2005
Examen par la délégation le 25/01/2006

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Culture

Révision de la directive « Télévision sans frontières »

Texte E 3038 - COM (2005) 646 final

(Réunion du 25 janvier 2006)

M. Louis de Broissia :

La directive « Télévision sans frontières » (TVSF) constitue la pierre angulaire de la politique audiovisuelle européenne. C'est même l'unique domaine où il existe l'ébauche d'une politique culturelle à l'échelle européenne. Dans les autres secteurs, comme la musique ou le livre, l'intervention communautaire se limite, en effet, à des programmes de subvention, qui s'apparentent le plus souvent à du « saupoudrage ». Adoptée en 1989, après de difficiles négociations, la directive TVSF vise la réalisation de deux objectifs :

- assurer la libre circulation des émissions de télévision dans l'Union européenne ;

- soutenir et promouvoir la diversité culturelle.

À cette fin, elle repose sur deux éléments :

- l'unicité du droit applicable : chaque radiodiffuseur est soumis à la législation de son État d'origine (principe du pays d'origine), les autres États membres garantissant la libre réception et retransmission des émissions ;

- l'harmonisation des législations nationales dans un certain nombre de domaines, tels que la protection des mineurs, la publicité ou le droit de réponse. En outre, la directive prévoit l'instauration de quotas de diffusion et de production d'oeuvres européennes :

 un temps de diffusion majoritaire (50 %) doit être consacré à la diffusion d'oeuvres européennes « chaque fois que cela est réalisable » pour encourager leur production et leur diffusion ;

 les oeuvres doivent provenir de producteurs indépendants pour au moins 10 % du temps de diffusion ou au moins 10 % du budget de programmation avec une « proportion adéquate » d'oeuvres récentes.

La directive TVSF a été une première fois révisée en 1997, afin de clarifier certains points, comme la notion d'« oeuvre européenne ». C'est toutefois une révision de tout autre ampleur qui est actuellement en préparation au niveau européen.

En effet, le paysage audiovisuel s'est considérablement modifié ces dernières années en Europe, avec notamment le développement des chaînes par satellite (2 500 aujourd'hui contre 10 en 1989) et du numérique. Et cette évolution ne pourra que s'accélérer à l'avenir avec le développement des nouvelles technologies et la convergence entre l'audiovisuel et les télécommunications. Les opérateurs de télécommunications seront bientôt en mesure de fournir des services de radiodiffusion d'une qualité égale à celle de la télévision classique sur des supports très divers (ordinateur, téléphone portable, assistant numérique personnel, etc...). On a vu récemment un extrait du dernier album de Madonna diffusé en exclusivité sur un opérateur de téléphonie mobile. Et je pourrais aussi évoquer la question de la transition de la radiodiffusion analogique à la radiodiffusion numérique qui soulève des enjeux majeurs.

Or, dans un paysage aussi évolutif, une réglementation qui ne s'adapte pas est une réglementation vouée à disparaître, par obsolescence. D'ailleurs, les États-Unis l'ont bien compris puisqu'ils avaient proposé en substance aux Européens, il y a quelques années, le compromis suivant : « gardez votre directive, nous ne la contesterons plus ; mais, en contrepartie, prenez l'engagement de ne plus la modifier ». Il est donc essentiel, et c'est ce qui leur a été répondu en 1999, de garder toute latitude d'adapter et de développer cet instrument.

En 2002, la Commission a donc lancé une procédure de consultation sur la révision de la directive TVSF. À l'origine, l'idée de la Commissaire européenne chargée des médias, Viviane Reding, était d'élaborer un nouvel instrument portant sur les contenus audiovisuels. La France était, au départ, assez hostile à cette idée, car les autorités françaises craignaient qu'une telle révision se traduise par une remise en cause des « quotas », qui ont toujours été contestés par de nombreux États. Cette idée a été progressivement abandonnée par la Commission, qui s'est orientée vers une adaptation de l'actuelle directive. En définitive, elle a présenté sa proposition de directive révisée le 13 décembre dernier.

À la mi-janvier, je me suis rendu à Bruxelles pour m'entretenir avec le chef de cabinet de Viviane Reding, le directeur général chargé de la culture et de l'éducation, des fonctionnaires de la direction générale de la concurrence de la Commission européenne, ainsi que des membres de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne. De ces entretiens, il ressort que les débats autour de la révision de la directive TVSF devraient se concentrer sur quatre grands enjeux, qui ne présentent pas la même importance selon les États.

I - LES PRINCIPAUX ENJEUX

1. La principale nouveauté du texte proposé par la Commission tient à l'inclusion de tous les services audiovisuels, quel que soit leur mode de diffusion, dans le champ d'application de la directive.

Au sein de ces services, la Commission propose de distinguer, d'une part, les services linéaires, c'est-à-dire les programmes de télévision que le téléspectateur reçoit passivement, y compris la télévision sur Internet et les mobiles, et, d'autre part, les services non linéaires, c'est-à-dire les services à la demande dont le contenu est accessible à tout moment par les utilisateurs (vidéo à la demande, services d'information en ligne, téléchargement de musique) et d'appliquer une réglementation à deux niveaux.

Le premier niveau de réglementation, applicable à l'ensemble des services audiovisuels (linéaires et non linéaires) consisterait en un cadre commun de principes généraux, tel que la protection des mineurs, mais aussi des dispositions relatives à la promotion de la diversité culturelle.

Le second niveau de réglementation, applicable aux seuls services audiovisuels linéaires, reprendrait pour l'essentiel les règles de l'actuelle directive TVSF.

Cette approche est partagée par la plupart des États, dont la France. Elle se heurte toutefois à une forte opposition des opérateurs de télécommunications et du Royaume-Uni, qui contestent en particulier l'idée d'instaurer pour les services non linéaires des obligations en termes de promotion des contenus européens. Cette opposition prend volontiers une tournure idéologique, en présentant la proposition de la Commission comme une tentative de « réglementer » Internet, seul espace de liberté encore ouvert. Or, enrichir l'offre de contenus accessibles sur Internet, ce n'est pas censurer les contenus, c'est tout au contraire contribuer à la richesse d'Internet.

2. Le deuxième enjeu, qui revêt une importance particulière pour la France, porte précisément sur la promotion de la diversité culturelle.

Tout d'abord, la Commission propose de maintenir les quotas pour la télévision classique. Mais surtout, la nouveauté du texte proposé par la Commission consiste à introduire des dispositions ayant pour objet de promouvoir la diversité culturelle et les contenus européens sur les services non linéaires, ce qui ne paraissait pas acquis dans les premières orientations de la Commission malgré la forte insistance de la France.

En définitive, sans aller jusqu'à imposer des quotas, un article de la proposition de directive prévoit que « les États membres veillent à ce que les fournisseurs de services de médias relevant de leur compétence promeuvent, lorsque cela est réalisable, et par des moyens appropriés, la production des oeuvres européennes ainsi que l'accès à ces dernières ». De plus, cet article prévoit une évaluation de cette disposition, au plus tard quatre années après l'entrée en vigueur de la directive, qui devrait, au mieux, intervenir en 2009 ou 2010. Enfin, dans un considérant, la Commission mentionne les critères qui devront guider cette évaluation, comme la contribution des services non linéaires à la production et à l'acquisition d'oeuvres audiovisuelles européennes, la part de ces oeuvres dans les catalogues des services de médias audiovisuels ou encore la consommation effective par les utilisateurs des oeuvres européennes proposées par ces services.

Ces dispositions ont été accueillies très favorablement par les autorités françaises, qui souhaitent les préserver et les renforcer.

3. Troisième enjeu, qui suscite actuellement une forte controverse : la publicité.

La Commission européenne propose de simplifier et d'assouplir les règles en matière de publicité. Ainsi, elle envisage de supprimer la limitation quotidienne de publicité, qui est actuellement fixée à trois heures, qu'elle considère comme obsolète. La limitation horaire, qui est fixée à 12 minutes, serait toutefois maintenue. Les diffuseurs pourront également à l'avenir choisir le meilleur moment pour faire passer de la publicité dans leurs programmes, plutôt que d'être contraints, comme aujourd'hui, de ménager des intervalles d'au moins vingt minutes entre les pauses publicitaires.

Cet assouplissement des règles relatives à la publicité a suscité des réactions négatives de la part des associations de protection des consommateurs mais aussi de la presse, de la radio et même de certaines chaînes de télévision, qui craignent qu'il se traduise par un transfert de recettes publicitaires vers les chaînes de grande écoute.

Par ailleurs, la Commission propose d'encourager de nouvelles formes de publicité comme le placement de produit. Cette pratique, qui signifie l'inclusion d'un produit, d'un service ou d'une marque commerciale contre rétribution (par exemple le héros d'une série vantant les mérites de sa Peugeot) sera désormais autorisée, à l'exception de l'alcool et du tabac, pour tous les services audiovisuels sauf les journaux télévisés et les émissions pour enfants. Les téléspectateurs seront simplement informés au début du film ou de l'émission que la technique du placement de produit a été utilisée. La reconnaissance du placement de produit est cependant fortement contestée par l'Allemagne, en raison d'un scandale récent autour de cette forme de publicité qui concernait la chaîne publique ARD.

4. Enfin, la quatrième pierre d'achoppement porte sur l'application du principe du pays d'origine.

À cet égard, il convient de distinguer le cas des chaînes communautaires et celui des chaînes extracommunautaires.

En ce qui concerne les chaînes communautaires, la difficulté porte sur les délocalisations abusives. Certaines chaînes pratiquent en effet ce qu'on pourrait appeler une « évasion réglementaire » : elles se font conventionner dans un État membre, alors que le public qu'elles ciblent se situe dans un autre pays de l'Union, dans le seul but de se soustraire à la réglementation. C'est notamment le cas de certaines chaînes établies au Royaume-Uni, qui diffusent des programmes destinés au public suédois, en contournant la réglementation très stricte de ce pays en matière de protection des mineurs. Treize « petits » pays , dont la Suède et l'Autriche, ont ainsi adressé une demande à la Commission pour renforcer les dispositions relatives à la lutte contre les délocalisations abusives. Cette demande a toutefois reçu un accueil réservé de la part de la Commission européenne. Celle-ci craint, en effet, une remise en cause du principe du pays d'origine, qui constitue un élément clef de la directive. La France, pour sa part, paraît peu concernée par ce phénomène.

Le cas des chaînes extracommunautaires est d'une autre nature et il a été porté, au premier chef, par la France. Vous vous souvenez sans doute de l'affaire « Al Manar », cette chaîne libanaise, diffusée par satellite, qui comportait des émissions et des fictions incitant à la haine et à caractère ouvertement antisémite. C'est parce que le satellite en question (Eutelsat) relevait du droit français, que cette chaîne avait pu être interdite dans notre pays. Afin d'éviter que ce type de situation intolérable ne se reproduise à l'échelle européenne, et en réponse à une demande des autorités françaises, la Commission propose de modifier l'actuelle directive, afin de mieux déterminer l'État compétent pour réguler les chaînes extracommunautaires. En revanche, l'idée d'une reconnaissance mutuelle des interdictions des chaînes extracommunautaires, qui avait également été proposée par la France, n'a pas été retenue à ce stade par la Commission. En effet, ce mécanisme a reçu un accueil très réservé de la part de nombreux pays, qui ont fait valoir que tous les États n'avaient pas la même conception de la liberté d'expression.

II - ÉTAT DES DISCUSSIONS

Les négociations autour de la révision de la directive TVSF promettent d'être ardues.

D'ores et déjà, la proposition de directive a suscité de fortes oppositions au sein du collège des commissaires. Ainsi, l'extension du champ d'application de la directive aux services non linéaires et les dispositions visant à garantir que ces services contribuent à la diversité culturelle, ont été fortement combattues par le Commissaire européen chargé du marché intérieur, Charlie Mc Creevy. C'est uniquement grâce au soutien du Commissaire européen chargé de la culture, Jan Figel, et grâce à l'implication personnelle du Président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, que ces dispositions ont pu être maintenues dans la proposition de directive.

La balle se situe désormais dans le camp du Conseil et du Parlement européen dans le cadre de la procédure de codécision (vote à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement européen).

Au sein du Conseil, le rapport de force ne paraît pas a priori favorable à la France. En effet, l'enjeu principal pour notre pays de la révision de la directive TVSF est que cette dernière crée les conditions pour que l'ensemble des services audiovisuels, y compris les services non linéaires, contribuent à l'objectif fondamental de la promotion de la diversité culturelle. Selon certaines projections, les services de vidéo à la demande devraient représenter plus de 10 % du marché de la télévision et environ 25 % du marché du cinéma dans notre pays à l'horizon 2010. Il s'agit donc de traduire par des actes concrets le concept de diversité culturelle consacré récemment par la Convention adoptée dans le cadre de l'UNESCO. Or, cet objectif suscite au mieux de l'indifférence, au pire de l'hostilité de la part de beaucoup d'États membres. Ainsi, lors de la procédure de consultation lancée par la Commission, sur les onze pays qui ont fait connaître leur position, six ne se sont pas prononcés sur cette question et cinq ont fait part de leur hostilité. Les négociateurs français devront donc faire preuve de beaucoup de persuasion pour convaincre nos partenaires du bien fondé de notre position. Je pense aussi qu'il faudra faire des compromis, notamment sur la publicité et le placement de produit, pour faire partager nos vues sur cette question.

Le Parlement européen pourrait, en revanche, être un allié précieux, surtout si la commission de la culture est désignée comme la commission compétente au fond. En effet, tant le rapporteur présumé de ce texte, Ruth Hieronymi, que j'ai rencontrée, que notre ancien collègue Henri Weber, qui devrait être désigné comme « rapporteur fictif » pour le PSE, sont très attachés à la diversité culturelle.

À cet égard, les personnalités de la Commission européenne que j'ai rencontrées ont été très étonnées par le dispositif retenu par l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi transposant la directive sur le droit d'auteur. La « licence globale » semble, en effet, en complète contradiction avec la position défendue avec constance par la France au niveau européen en faveur de la diversité culturelle.

Compte tenu des enjeux soulevés par la révision de la directive TVSF et de l'incertitude des débats à venir au sein des institutions européennes, il me semble que notre délégation pourrait utilement appuyer la position du gouvernement français dans cette négociation délicate qui s'engage, en déposant une proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat

Mme Catherine Tasca :

La révision de la directive « Télévision sans frontières » soulève des enjeux majeurs pour l'avenir de l'audiovisuel en France et en Europe, que vous avez parfaitement résumés dans votre communication. La proposition de directive présentée par la Commission européenne contient, dans l'ensemble, des avancées et elle répond aux attentes des autorités françaises, défendues avec constance par les différents gouvernements. Mais il faudra veiller à ce que ces avancées soient préservées et renforcées lors des négociations. Or, on peut avoir certaines inquiétudes au vu des premières réactions chez beaucoup de nos partenaires. Je pense donc que la France devrait rester ferme sur ses positions.

Le premier enjeu concerne l'extension du champ d'application de la directive à l'ensemble des services audiovisuels, aussi bien linéaires que non linéaires. On peut s'attendre à une pression très forte de la part des opérateurs de télécommunications pour soustraire les services non linéaires du champ d'application de la réglementation européenne. Il faudra donc être particulièrement vigilant sur ce point.

L'assouplissement des règles relatives à la publicité est un vieux débat. Je crois que les autorités françaises devraient résister à la tentation de la déréglementation. Ainsi, le placement de produit devrait être fortement encadré afin de ne pas dénaturer les oeuvres audiovisuelles.

Mais l'aspect le plus préoccupant concerne la diversité culturelle. Cette notion vient d'être consacrée récemment par une Convention adoptée dans le cadre de l'UNESCO, sous l'impulsion de l'Union européenne. C'est un grand succès. Mais il faut à présent passer de la proclamation à la réalisation. La révision de la directive « Télévision sans frontières » devrait fournir l'occasion de traduire concrètement l'objectif de promotion de la diversité culturelle. Or, certains de nos partenaires européens ne sont visiblement pas disposés à s'engager dans cette voie. Il faut donc que les négociateurs français fassent preuve de persuasion auprès de nos partenaires européens. Il est, en effet, essentiel, à mes yeux, que l'Union européenne reste le promoteur de la diversité culturelle au niveau mondial. J'espère d'ailleurs que notre pays ratifiera le plus rapidement possible la Convention de l'UNESCO. Je crois, en tout cas, qu'il serait bon de faire référence à cette Convention dans la proposition de résolution.

M. Pierre Fauchon :

Je souscris entièrement à vos propos. Par conviction, je suis profondément libéral. Mais je fais une exception pour la culture qui touche directement à nos valeurs, à notre civilisation. Dans le domaine de la culture, et particulièrement de l'audiovisuel, je suis partisan d'une réglementation visant notamment à promouvoir la diversité culturelle. L'Union européenne ne doit pas se résumer à mes yeux à un grand marché, mais elle doit aussi promouvoir un modèle de civilisation. À mon sens, notre proposition de résolution devrait le rappeler.

Je voudrais souligner que, si certains gouvernements peuvent sembler réticents, la France peut toutefois compter sur le soutien des artistes et du monde de la culture. Or, il ne faut pas négliger la capacité de mobilisation des milieux culturels.

M. Jean Bizet :

Je voudrais rappeler que, dans le cadre des négociations de l'OMC, la position de l'Union européenne est de refuser toute libéralisation de la culture et de l'audiovisuel. Ces questions sont hors du champ de la négociation.

M. Roland Ries :

J'ai deux questions à vous poser à propos du texte de la proposition de résolution :

- de quelle manière pourrait-on renforcer les dispositions relatives à la promotion de la diversité culturelle ?

- comment, d'après vous, renforcer les dispositions de la directive afin de lutter plus efficacement contre les délocalisations abusives ?

M. Robert Bret :

Je crois qu'il faut replacer la question de la révision de la directive télévision sans frontières dans un contexte plus large. L'air du temps, à Bruxelles et dans le monde, est à l'allégement des règles, à la dérégulation. Or, refuser des règles c'est vouloir appliquer la loi du marché. Il s'agit donc, en réalité, d'une question qui touche directement à notre modèle de civilisation.

Par ailleurs, je partage l'idée exprimée par notre collègue, d'établir un lien entre la révision de cette directive et la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, adoptée le 20 octobre dernier, dans le cadre de l'UNESCO.

M. Louis de Broissia :

Les autorités françaises ont fait de la question de la diversité culturelle leur priorité. C'est grâce à l'insistance de la France que des dispositions relatives à la promotion de la diversité culturelle ont pu être introduites pour les services non linéaires dans la proposition de directive de la Commission. Il convient maintenant de préserver et de consolider ces dispositions.

En ce qui concerne les services linéaires, cela passe par le maintien des règles existantes. On pourrait même envisager de les renforcer, par exemple en supprimant la phrase « chaque fois que cela est réalisable », qui a pour effet d'en limiter la portée. Mais cela nécessite surtout de maintenir des dispositions juridiquement contraignantes visant à garantir que les services non linéaires, comme la vidéo à la commande, contribuent aussi à la promotion de la diversité culturelle et à la production d'oeuvres européennes. Ces nouveaux services sont, en effet, appelés à se développer considérablement dans un proche avenir, avec notamment le passage de l'analogique au numérique, pour lequel d'ailleurs notre pays a pris un certain retard. La proposition de la Commission européenne répond globalement à cet objectif avec l'article 3 septies et le considérant n° 35. On pourrait envisager de renforcer ces dispositions en transférant le considérant dans le dispositif de la directive afin de lui octroyer une valeur juridiquement contraignante.

Si certains États membres ont d'ores et déjà fait connaître leur opposition à l'idée d'imposer aux nouveaux services audiovisuels des obligations en termes de promotion de la diversité culturelle, la plupart des États membres semblent ne pas avoir encore pris position sur cette question, notamment les nouveaux États membres. Or, si au moment du dernier élargissement on a pu entendre s'exprimer certaines craintes au sujet de la position de ces pays vis-à-vis de la diversité culturelle, ces pays se sont avérés être des alliés précieux lors des négociations de la Convention de l'UNESCO. Je pense donc qu'il faudrait en priorité convaincre ces pays du bien-fondé de notre position.

Je crois aussi que la révision de la directive « Télévision sans frontières » doit fournir l'occasion de renforcer nos moyens pour lutter plus efficacement contre les délocalisations abusives. Je pense, par exemple, à l'inversion de deux critères énoncés au paragraphe 3 de l'article 2 de l'actuelle directive permettant de déterminer l'État compétent, à savoir le lieu où sont prises les décisions relatives à la programmation et le lieu où opère une partie importante des effectifs employés. Une telle inversion, suggérée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel lors de sa consultation menée par la Commission, rendrait le contrôle plus aisé, le second critère était plus facilement vérifiable que le premier. On pourrait aussi explorer d'autres pistes, telles que l'origine territoriale des ressources publicitaires ou d'abonnement.

Mme Catherine Tasca :

Les quotas de l'actuelle directive ont fait la preuve de leur efficacité. Leur maintien en l'état me paraît donc pleinement justifié. Je crois que, dans la proposition de résolution, nous devrions insister sur ce point, étant donné l'opposition de certains de nos partenaires, qui s'explique souvent par des raisons purement idéologiques.

L'approche suivie par la Commission européenne comporte, en effet, un danger. L'idée d'étendre le champ d'application de la directive aux services non linéaires ne doit pas se traduire par un assouplissement des règles applicables à la télévision classique et, en particulier, par une suppression des « quotas ».

*

À l'issue de ce débat, et après avoir pris en compte les modifications proposées par Mme Catherine Tasca, M. Pierre Fauchon et M. Christian Cointat, la délégation a conclu à l'unanimité au dépôt de la proposition de résolution dans le texte suivant :



Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive modifiant la directive visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (texte E 3038 - COM (2005) 646 final),

Considère que les questions traitées par cette directive conditionnent directement la qualité de vie des Européens et, de manière plus générale, la qualité de la civilisation européenne ;

Approuve l'idée d'élargir le champ d'application de la directive à l'ensemble des services audiovisuels, aussi bien linéaires que non linéaires ;

Juge essentiel que les dispositions européennes respectent pleinement la lettre et l'esprit de la Convention sur la diversité culturelle adoptée dans le cadre de l'UNESCO ; estime en conséquence indispensable que le futur instrument contienne des dispositions juridiquement contraignantes, notamment par l'application de quotas, de manière à garantir que l'ensemble des services audiovisuels contribuent à l'objectif de promotion de la diversité culturelle ainsi qu'à la production et à la circulation des oeuvres audiovisuelles européennes ;

Considère que des dispositions plus contraignantes devraient être arrêtées pour lutter contre les délocalisations abusives et pour se prémunir contre tout débordement de chaînes extracommunautaires pouvant véhiculer des incitations à la haine ;

Estime que l'assouplissement des règles relatives à la publicité devrait être subordonné à la préservation d'un juste équilibre entre, d'une part, la liberté de diffusion et, d'autre part, le respect des téléspectateurs, le principe d'intégrité des oeuvres, ainsi que le pluralisme et la qualité de la communication audiovisuelle.