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Agriculture et pêche

Proposition de règlement du Conseil relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires
COM (2005) 698 final  du 23/12/2005
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 20/03/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 23/01/2006
Examen par la délégation le 08/03/2006

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Agriculture et pêche

Indications géographiques, appellations d'origine
et spécialités traditionnelles garanties
Texte E 3071 - COM (2005) 698 final

(Réunion du 8 mars 2006)

M. Jacques Blanc :

Les différents « signes d'origine et de qualité » reconnus par l'Union européenne sont une garantie pour les consommateurs. Ils ont aussi une importance économique considérable pour les producteurs concernés. Enfin, ils contribuent à orienter la production agricole et agro-alimentaire prioritairement vers la qualité, ce qui est souhaitable de plusieurs points de vue : d'un point de vue économique, l'orientation vers la qualité peut aider à trouver des débouchés rémunérateurs pour les productions européennes ; du point de vue de l'environnement, elle favorise des productions moins intensives.

L'Union européenne a mis en place trois systèmes de protection et de valorisation des produits agro-alimentaires : l'AOP, l'IGP et le STG :

l'AOP (Appellation d'Origine Protégée) désigne la dénomination d'un produit dont la production, la transformation et l'élaboration doivent avoir lieu dans une aire géographique déterminée avec un savoir-faire reconnu et constaté. C'est à ce titre que quarante-deux AOP protègent des fromages français ;

dans le cas de l'IGP (Indication Géographique Protégée), le lien avec le terroir demeure à un des stades au moins de la production, de la transformation ou de l'élaboration. Par exemple, plusieurs dizaines d'IGP concernent les viandes et les volailles françaises.

- enfin, la mention STG (Spécialité Traditionnelle Garantie) ne fait pas référence à une origine, mais a pour objet de mettre en valeur une composition traditionnelle du produit, ou un mode de production traditionnel. C'est une formule beaucoup moins utilisée et je n'en connais pas d'illustration en France.

Ces trois systèmes de protection ont été mis en place par deux règlements communautaires adoptés en 1992, l'un sur les AOP et les IGP, l'autre sur les STG.

La Commission européenne a entrepris une refonte de ces deux règlements. Curieusement, nous avons été saisis, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, de la proposition de règlement concernant les AOP et IGP, mais non de celle concernant les STG, qui a été jugée de nature réglementaire.

Néanmoins, comme ces deux textes forment un ensemble, j'ai souhaité les aborder tous les deux dans ma communication.

I - LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT SUR LES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES ET APPELLATIONS D'ORIGINE PROTÉGÉES (IGP ET AOP)

A. PRÉSENTATION DU TEXTE

Selon la Commission européenne, cette proposition de règlement « concernant la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et denrées alimentaires » répond à trois objectifs :

- rationaliser et simplifier les procédures,

- mettre la réglementation communautaire en conformité avec les principes de l'OMC,

- renforcer la crédibilité du système, notamment en améliorant les contrôles.

 Sur le premier point, il est tout d'abord prévu de mieux définir les informations-clé devant faire l'objet d'une publication officielle avant l'enregistrement d'une AOP ou d'une IGP et de les regrouper dans un document unique. Ces informations comprennent notamment la dénomination, la description du produit, de son étiquetage et de sa présentation (y compris les éventuelles restrictions à son conditionnement hors de la zone d'origine) et la preuve du lien entre le produit et son origine géographique.

Ensuite, le texte tend à clarifier la répartition des responsabilités entre les États membres et la Communauté dans la procédure. Celle-ci comprend aujourd'hui deux étapes : une étape nationale, puis une étape communautaire. La proposition de règlement maintient l'existence de deux étapes, mais, afin d'éviter une duplication des travaux, elle entend donner une plus grande place à l'étape nationale : l'État membre devra non seulement s'assurer que la demande respecte la réglementation communautaire, mais aussi rendre public tout projet de transmission d'une demande à la Commission, de manière à ce que l'opposition éventuelle d'un opérateur national puisse être formulée à ce stade.

 Sur le deuxième point, le texte prend en compte une décision de l'organe de règlement des différends (ORD) de l'OMC, qui a conclu le 20 avril 2005 que la réglementation communautaire (c'est-à-dire l'actuel règlement n° 2081/92 du 14 juillet 1992) ne respectait pas l'accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) ainsi que certaines dispositions du GATT.

La réglementation actuelle impose, pour que des produits ou denrées originaires de pays tiers puissent bénéficier de la protection communautaire, que les pays tiers en cause soient dotés de règles équivalentes aux règles communautaires et qu'ils satisfassent à une condition de réciprocité : ces exigences ont été condamnées par l'ORD, de même que les dispositions prévoyant obligatoirement l'intervention des gouvernements des pays tiers en cause dans la procédure d'enregistrement.

La proposition de règlement prévoit donc l'abandon des exigences d'équivalence et de réciprocité, et rend facultative l'intervention éventuelle des gouvernements des pays tiers.

 Enfin, sur le troisième point, le texte prévoit un renforcement des contrôles, l'accréditation obligatoire des organismes privés qui peuvent en être chargés, ainsi qu'un renforcement des obligations concernant l'étiquetage, qui devra comprendre à la fois la mention « AOP » ou « IGP » et le logo communautaire correspondant.

B. LA POSITION DU GOUVERNEMENT

La position du Gouvernement est globalement favorable, dans la mesure où il souscrit aux trois objectifs mis en avant par la Commission.

Toutefois, à côté de réserves d'ordre technique, le Gouvernement émet deux réserves concernant le fond du texte.

La première porte sur le fait que le texte prévoit une nouvelle définition de l'indication géographique protégée, plus vague que la définition actuelle.

La deuxième réserve porte sur la protection accordée aux produits et denrées originaires de pays tiers. Le Gouvernement regrette que le règlement ne précise pas les modalités d'examen des demandes originaires de pays tiers, notamment la manière selon laquelle pourraient s'exercer d'éventuelles oppositions à ces demandes. Par ailleurs, il critique la possibilité d'apposer le logo communautaire sur des produits ou denrées de pays tiers, ce qu'il considère comme une source de confusion pour les consommateurs européens dans la mesure où l'Union ne peut apporter de garanties sur les contrôles effectués dans les pays tiers.

Enfin, le Gouvernement regrette les changements proposés par la Commission européenne en matière de « comitologie » (rôle attribué aux comités composés de représentants des États membres qui sont chargés d'assister la Commission pour définir les mesures d'exécution de la réglementation). En effet, la « comitologie » proposée associe moins étroitement aux décisions les représentants des États membres.

II - LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT SUR LES SPÉCIALITÉS TRADITIONNELLES GARANTIES (STG)

A. PRÉSENTATION DU TEXTE

Cette proposition de règlement tend à modifier le régime des « spécialités traditionnelles garanties » (STG) mis en place par le règlement n° 2082/92 du 14 juillet 1992. Cet instrument permet de reconnaître et de protéger au niveau communautaire des produits ou données qui présentent un caractère spécifique lié à la méthode de production et non à l'origine géographique. Depuis sa mise en place, seulement une quinzaine de STG ont été reconnues, par exemple la mozzarella, le jambon Serrano, ou encore les bières de type « Gueuze » ou « Lambic ».

Comme dans le cas des AOP et IGP, la Commission se propose de simplifier et rationaliser la procédure d'enregistrement en combinant mieux l'étape nationale et l'étape communautaire, et en précisant les motifs d'opposition recevables ainsi que la définition de ce qu'est un produit « traditionnel ». Les règles d'étiquetage sont également modifiées pour comporter à la fois la mention « spécialité traditionnelle garantie » et le logo communautaire correspondant.

Par ailleurs, bien que le règlement actuel sur les STG n'ait pas été mis en cause au sein de l'OMC, la Commission prévoit, à titre préventif, d'adapter aux STG les nouvelles règles envisagées pour les AOP et les IGP au sujet des produits originaires de pays tiers. Les producteurs des pays membres de l'OMC pourront bénéficier d'un enregistrement sans condition d'équivalence et de réciprocité, et pourront s'opposer à un enregistrement à supposer qu'ils puissent faire valoir un intérêt légitime.

B. LA POSITION DU GOUVERNEMENT

Le Gouvernement considère que ce texte apporte un certain nombre de clarifications utiles comme la définition de ce qu'est un produit « traditionnel ». En revanche, il ne juge pas indispensable, en l'absence de tout contentieux, d'opérer une mise en conformité « préventive » avec les règles de l'OMC.

Enfin, comme dans le cas des AOP et IGP, le Gouvernement regrette que la « comitologie » retenue associe moins étroitement qu'auparavant les États membres à la définition des mesures d'exécution.

* *

*

Au total, quel jugement porter sur ces textes ? On ne peut critiquer la Commission d'avoir pris une initiative, car la décision de l'ORD de l'OMC rendait nécessaire de revoir la réglementation communautaire. Il n'est pas anormal que la Commission ait saisi cette occasion pour faire un « toilettage » de cette réglementation.

Nous devons cependant être conscients que les enjeux sont importants et les intérêts nationaux très présents. J'en ai fait l'expérience dans ma région, où existe une production importante de fromage de type « feta ». Nous allons perdre la possibilité d'employer ce terme, la Grèce ayant obtenu de la Commission européenne, dont la position a récemment été confirmée par la Cour de justice, le monopole de l'utilisation de cette dénomination à compter d'octobre 2007, ce qui va susciter des difficultés pour notre production. C'est un domaine où nous devons donc être vigilants.

Je partage les réserves du Gouvernement sur le changement de « comitologie ». À l'heure actuelle, le système permet d'élever la décision vers le Conseil : c'est une garantie qu'il faut préserver compte tenu de l'importance du sujet.

J'approuve également la réserve du Gouvernement concernant les modalités d'examen des demandes émanant de pays tiers : il serait normal que ces modalités soient mieux précisées dans le texte du règlement.

Pour ma part, je regrette particulièrement que le nouveau texte ne clarifie pas davantage le régime des AOP et IGP. C'est le contraire : avec la nouvelle définition, l'IGP n'est plus constituée d'un nom géographique, mais devient une simple indication de provenance bien plus vague. Surtout, et c'est ce qui est peut-être le plus préoccupant, le nouveau règlement banalise le cas où la protection s'applique à un pays entier. Pour les AOP, le règlement continue à considérer le cas comme exceptionnel, mais pour les IGP cette précision disparaît. Or, il me semble que des protections valables à l'échelon d'un pays ne sont pas conformes à l'esprit des signes d'origine et de qualité, qui doivent normalement correspondre à une production bien spécifique. Elles ne paraissent pas non plus conformes à l'esprit de la construction européenne, qui est de supprimer autant que possible les barrières nationales. Si les AOP et IGP nationales se multipliaient, cela pourrait constituer une remise en cause de cet esprit. C'est pourquoi il me semble que le règlement devrait préciser :

- que les IGP, comme les AOP, ne peuvent renvoyer à l'ensemble d'un pays que dans des cas exceptionnels ;

- que lorsqu'une AOP ou une IGP évoque un pays entier, elle ne doit pas exclure l'enregistrement d'une attestation de spécificité (STG) pour un produit portant le même nom, dès lors qu'il n'y a pas de confusion possible sur l'origine nationale de ce produit.

Toujours dans un souci de clarification, il devrait être établi que toute AOP doit être une dénomination renvoyant à une aire géographique. Or, le nouveau règlement, comme le précédent, permet l'existence d'AOP qui ne sont pas des dénominations géographiques. Il y a là une source de confusion. En effet, il entre dans la définition même de l'AOP que le produit soit issu d'une région ou d'un lieu déterminé. Il est nécessaire que cette caractéristique se retrouve dans sa dénomination. Sinon, pour le consommateur, il n'y a plus de distinction claire entre une AOP et une simple attestation STG.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Ces signes d'origine et de qualité sont une garantie importante pour les consommateurs. Nous devons en promouvoir une conception exigeante.

M. Roland Ries :

Je sais par expérience la place de ces questions dans les négociations commerciales internationales. En fait, ce qui est autour du produit peut avoir autant d'importance commerciale que le produit lui-même ; c'est évident dans le cas des produits de luxe, mais c'est une réalité bien plus large. Les pays européens ont besoin de pouvoir se placer sur le terrain, car, compte tenu de nos standards sociaux, nous ne pouvons concurrencer les autres zones sur le terrain des produits basiques.

Vous avez raison de vouloir renforcer le lien entre la protection d'une appellation et une origine géographique précise. J'ai eu connaissance du cas du jambon de Parme italien, qui ne peut être exporté au Canada sous son nom, car il existe une marque déposée « jambon de Parme » au Canada pour un jambon nord-américain. On aboutit au paradoxe qu'un produit authentique n'a pas le droit de porter son nom !

Les signes d'origine et de qualité ont également un rôle important pour éviter que tous les produits finissent par être jugés seulement à l'aune du moins-disant en matière de prix. Mettre en avant la qualité, c'est freiner la course à l'abaissement des coûts, parfois au mépris des droits sociaux élémentaires.

M. Jacques Blanc :

Je partage votre analyse : des prix mondiaux artificiellement bas ne doivent pas être l'unique point de repère.

Je précise enfin que je me suis appuyé, pour mon analyse, sur l'excellent rapport au Premier ministre de notre collègue Jean Bizet sur les moyens de mieux assurer le respect et la promotion des indications géographiques agroalimentaires à l'échelle internationale.

*

A l'issue de ce débat, la délégation pour l'Union européenne a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :



Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Conseil relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires (texte E 3071),

Invite le Gouvernement à se prononcer en faveur des modifications suivantes :

- la définition actuelle des Indications Géographiques Protégées (IGP) doit être maintenue ;

- les Appellations d'Origine Protégées (AOP) et IGP ne doivent pouvoir couvrir l'ensemble d'un pays que dans des cas exceptionnels ;

- dans le cas où une AOP ou une IGP évoque un pays entier, elle ne doit pas exclure l'enregistrement comme Spécialité Traditionnelle Garantie (STG) d'un produit de même nom, dès lors qu'il n'y a pas de confusion possible sur l'origine nationale de ce produit ;

- toute AOP doit être une dénomination comprenant un élément géographique ;

- les modalités d'examen des demandes d'enregistrement émanant de pays tiers doivent être précisées ;

- les règles actuelles de « comitologie » doivent être maintenues.