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Justice et affaires intérieures

Livre vert sur les conflits de compétences et le principe ne bis in idem dans le cadre des procédures pénales
COM (2005) 696 final  du 23/12/2005

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 26/01/2006
Examen par la délégation le 12/04/2006

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Robert Badinter
sur le Livre vert sur les conflits de compétences
et le principe « ne bis in idem »

Texte E 3072 - COM (2005) 696 final

(Réunion du 12 avril 2006)

Cette communication est consacrée à un Livre vert de la Commission européenne qui porte sur deux sujets importants pour la coopération judiciaire en matière pénale dans l'Union européenne : le principe « ne bis in idem » et le règlement des conflits de compétences.

I - LE PRINCIPE « NE BIS IN IDEM »

Cet adage latin est un principe classique de la procédure pénale, déjà connu du droit romain, selon lequel nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement deux fois en raison des mêmes faits. Cette règle, qui répond à une double exigence d'équité et de sécurité juridique, est reconnue par la plupart des systèmes juridiques. En France, elle figure notamment à l'article 368 du code de procédure pénale et le Conseil d'État considère qu'elle fait partie du principe, à valeur constitutionnelle, de la nécessité des peines. Elle est également consacrée au niveau international, notamment par le protocole n°7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, en date du 22 novembre 1984. Elle figure également dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Si son respect est bien assuré au niveau national, c'est-à-dire à l'intérieur d'un même État, en revanche son application entre États pose encore des difficultés. En effet, le droit pénal, qui se situe au coeur de la souveraineté nationale, est profondément marqué par le principe de la territorialité, qui veut que les jugements répressifs ne produisent des effets que sur le territoire où ils ont été prononcés. Ainsi, suivant une jurisprudence constante, qui remonte à un arrêt de la chambre criminelle de 1862, la Cour de cassation estime que la règle « ne bis in idem » ne s'applique en principe « qu'aux jugements émanés de la même souveraineté ». En conséquence, rien ne s'oppose à ce qu'une personne qui a déjà été jugée pour une infraction dans un État soit à nouveau poursuivie et condamnée pour la même infraction dans un autre État.

C'est donc pour des raisons évidentes d'équité que les États membres de la Communauté européenne ont conclu, le 25 mai 1987 à Bruxelles, une convention sur le principe « ne bis in idem ». L'article 1er de cette convention dispose qu' « une personne définitivement jugée dans un État membre ne peut, pour les mêmes faits, être poursuivie dans un autre État membre ». Cette disposition a été reprise par l'article 54 de la Convention d'application de l'accord de Schengen (signée le 19 juin 1990 et intégrée au droit de l'Union par le traité d'Amsterdam). Elle s'applique donc aujourd'hui entre tous les États membres de l'Union européenne.

Les contours de ce principe restent, toutefois, mal définis.

Ainsi, la définition du terme « idem » (ou « mêmes faits ») varie selon les États membres. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme semble d'ailleurs hésiter entre deux conceptions. D'après la première, plus restrictive, le deuxième acte punissable doit faire l'objet de la même qualification juridique que le premier (CEDH, 30 juillet 1998, « Oliveira c/ Suisse »). Selon la deuxième, plus large, le deuxième comportement punissable doit résulter des mêmes circonstances ou de circonstances en substance similaires, qu'il fasse ou non l'objet de la même qualification juridique (CEDH, 28 septembre 1995, « Gradinger c/ Autriche »). Dans un arrêt récent du 9 mars 2006, la Cour de justice des Communautés européennes semble privilégier la deuxième conception. Cette affaire concernait un ressortissant belge, qui avait été condamné en Norvège pour importation illégale de stupéfiants à une peine de cinq ans d'emprisonnement. Après avoir purgé sa peine, il était retourné dans son pays, où il a été poursuivi pour exportation illégale de stupéfiants. La Cour de Justice a estimé que le principe « ne bis in idem » était applicable en l'espèce, étant donné que l'importation et l'exportation des mêmes stupéfiants constituaient des faits identiques, indépendamment de leur qualification juridique. Par cet arrêt, la Cour de justice a donc estimé que la notion de « mêmes faits » « vise la seule matérialité des faits en cause, à l'exclusion de leur qualification juridique ».

L'expression « définitivement jugée » peut également faire l'objet de plusieurs interprétations. Faut-il considérer, par exemple, qu'elle joue uniquement pour les décisions rendues par les juridictions ou bien peut-elle s'appliquer également aux décisions rendues par les parquets qui mettent définitivement un terme aux poursuites ? Saisie d'une question préjudicielle au sujet de la transaction pénale, la Cour de justice des Communautés européennes a estimé dans un arrêt du 11 février 2003 (« Gözütok et Brügge ») que la notion de décision définitive comprend « toutes les procédures d'extinction de l'action publique par lesquelles le ministère public d'un État membre met fin, sans l'intervention d'une juridiction, à la procédure pénale engagée dans cet État, après que le prévenu a satisfait à certaines obligations, et notamment a acquitté une certaine somme d'argent fixée par le ministère public ». Toutefois, dans un autre arrêt du 10 mars 2005 (« Miraglia »), la Cour de justice a considéré que ce principe « ne trouve pas à s'appliquer à une décision des autorités judiciaires d'un État membre déclarant qu'une affaire est clôturée, après que le ministère public ait décidé de ne pas poursuivre l'action publique au seul motif que des poursuites pénales avaient été engagées dans un autre État membre à l'encontre du même prévenu et pour les mêmes faits, et ce en l'absence de toute appréciation sur le fond ».

De plus, le principe « ne bis in idem » connaît plusieurs exceptions, obligatoires ou facultatives. Ainsi, il ne s'applique que lorsque la sanction a été subie, est en cours d'exécution ou ne peut être exécutée selon les lois de l'État de condamnation. L'objectif de cette condition liée à l'exécution de la sanction est de prévenir toute impunité lorsqu'un jugement de condamnation n'a pas été exécuté. Il existe également des exceptions facultatives. L'article 55 de la Convention d'application de l'accord de Schengen a prévu, en effet, que les États pouvaient faire une déclaration, au moment de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de cette Convention, pour ne pas être liés par le principe du « ne bis in idem » dans trois cas :

- lorsque les faits visés par le jugement étranger ont eu lieu, soit en tout, soit en partie, sur leur territoire (cette exception ne s'appliquant pas si ces faits ont eu lieu en partie sur le territoire de l'État où le jugement a été rendu) ;

- lorsque les faits visés par le jugement étranger constituent une infraction contre la sûreté de l'État ou d'autres intérêts également essentiels ;

- lorsque les faits visés par le jugement étranger ont été commis par un fonctionnaire en violation des obligations de sa charge.

Parmi les quinze anciens États membres, sept États ont fait une déclaration pour ne pas être lié par le principe « ne bis in idem » pour le premier cas (Autriche, Allemagne, Danemark, Finlande, Grèce, Suède et Royaume-Uni), et quatre d'entre eux (Autriche, Danemark, Grèce et Finlande) pour le deuxième cas. La France avait également manifesté son intention de ne pas être liée par le principe « ne bis in idem » pour les deux premiers cas, mais, à la suite d'un dysfonctionnement administratif, cette déclaration n'a pas été transmise au dépositaire de la Convention Schengen (le Luxembourg).

Au cours de sa présidence de l'Union européenne, au premier semestre 2003, la Grèce avait présenté un projet de décision-cadre sur le principe « ne bis in idem », qui avait donné lieu à une communication de notre collègue Pierre Fauchon devant la délégation en novembre 2003. Ce texte prévoyait, en particulier :

- de clarifier les notions de « mêmes faits » et de « décisions définitives », en tenant compte des évolutions de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes et de la Cour européenne des droits de l'Homme ;

- de prendre en compte la litispendance, définie comme la situation née du fait que des poursuites ont été engagées contre une personne dans plusieurs États membres sans pour autant aboutir à un jugement définitif ;

- de réduire les exceptions au principe « ne bis in idem ».

Lors de l'examen de ce texte, nous avions conclu au dépôt d'une proposition de résolution, qui a été transmise à la commission des lois. Celle-ci ne s'est toutefois pas encore prononcée.

Après de difficiles négociations sur le projet de décision-cadre, les ministres de la justice ont décidé de suspendre les négociations sur ce texte, en invitant la Commission européenne à présenter une réflexion plus large sur le règlement des conflits de compétence. Tel est précisément l'objet du Livre vert dont nous sommes saisis et qui pourrait permettre, d'après la Commission européenne, de relancer les discussions sur le projet de la République hellénique.

Je ne reprendrai donc pas ici tous les éléments qui figurent dans la proposition de résolution que nous avions adoptée précédemment. Je voudrais simplement mentionner un élément nouveau qui tient à l'avis rendu par le Conseil d'État sur le projet de décision-cadre. La proposition de résolution que nous avions adoptée demandait, en effet, que le Conseil d'État soit saisi des difficultés d'ordre constitutionnel soulevées par la suppression ou la réduction des exceptions au principe du « ne bis in idem » et que cet avis soit porté à la connaissance des assemblées. Lors de la négociation sur le projet de décision-cadre, le gouvernement français se montrait, en effet, l'un des États les plus réservés à l'idée d'une suppression de ces exceptions. Il considérait que le maintien de l'ensemble de ces exceptions au principe « ne bis in idem » répondait à une exigence de nature constitutionnelle.

Or, nous avions exprimé des doutes à ce sujet. Et le Conseil d'État est allé dans le même sens puisque, dans son avis rendu le 29 avril 2004, il a estimé que la renonciation par la France aux exceptions à la règle « ne bis in idem » ne se heurterait à un obstacle de nature constitutionnelle que dans un cas précis. En effet, il a considéré que la possibilité d'écarter la règle « ne bis in idem » devrait être maintenue lorsque les faits visés par le jugement étranger constituent une atteinte à la sûreté nationale de l'État ou à d'autres intérêts fondamentaux. La répression de ces infractions se rattache, selon lui, aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Il s'agit, je le rappelle, des infractions qui font l'objet du titre premier du Livre IV du code pénal, et qui concernent, en particulier, la trahison, l'espionnage, l'attentat ou le complot. D'après le Conseil d'État, la suppression de cette exception se heurterait à un obstacle d'ordre constitutionnel. Il me paraît donc difficile de renoncer à cette exception, même si je pense qu'il serait utile de préciser davantage l'expression d'« atteinte à la surêté nationale de l'État ou à d'autres intérêts fondamentaux ».

En revanche, je crois que l'on pourrait envisager de renoncer à l'exception territoriale, pour laquelle le Conseil d'État n'a relevé aucun obstacle d'ordre constitutionnel et qui ne me paraît pas conforme à l'idée d'un « espace judiciaire européen ».

En définitive, on ne peut qu'approuver le souhait de la Commission de relancer les discussions sur le principe « ne bis in idem ». En effet, le principe « ne bis in idem » apparaît comme le corollaire du principe de la reconnaissance mutuelle et de son fondement : la confiance.

Comme le souligne la Cour de justice dans son arrêt « Gözutök et Brügge » : « Le principe ne bis in idem (...) implique nécessairement qu'il existe une confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes respectifs de justice pénale et que chacun de ceux-ci accepte l'application du droit pénal en vigueur dans les autres États membres, quand bien même la mise en oeuvre de son propre droit national conduirait à une solution différente ». L'adoption d'un instrument au niveau européen sur le principe « ne bis in idem » apparaît donc étroitement liée à la création d'un véritable « espace judiciaire européen ».

Une harmonisation européenne dans ce domaine est d'autant plus nécessaire que la plupart des textes adoptés au niveau européen en matière de coopération judiciaire pénale font de ce principe un motif de refus d'exécution d'une décision rendue dans un autre État membre, à l'image du mandat d'arrêt européen.

Enfin, une telle initiative serait de nature à renforcer la protection des droits individuels, et d'ailleurs ce principe figure dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

II - LE RÈGLEMENT DES CONFLITS DE COMPÉTENCE

A/ La position du problème

La meilleure manière d'assurer un respect plein et entier du principe « ne bis in idem », c'est de prévoir un mécanisme permettant de prévenir et de régler les conflits de compétences entre les juridictions des différents États membres. En effet, le risque qu'une personne soit poursuivie pénalement pour les mêmes faits dans deux États différents serait moindre s'il existait en amont un mécanisme permettant à ces deux États de s'accorder entre eux sur le choix de celui qui exercera les poursuites ou s'il existait un organe au niveau européen chargé de régler ce type de différends.

Or, il n'existe pas actuellement de règles au niveau européen permettant de régler les conflits de compétences, bien que l'article 31 § 1 lettre d) du traité sur l'Union européenne dispose que l'action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale vise, entre autres, à « prévenir les conflits de compétences entre États membres ».

Certes, certains instruments adoptés au niveau européen contiennent déjà des critères permettant de choisir l'État membre le mieux placé pour exercer des poursuites. Ainsi, en matière de terrorisme, l'article 9 § 2 de la décision-cadre du 22 juin 2002 dispose que « sont pris en compte, de façon successive, (...) le territoire sur lequel les faits ont été commis », la nationalité ou la résidence du suspect, la nationalité des victimes et le territoire sur lequel le suspect a été arrêté. Mais ces critères sont très nombreux, si bien que, en pratique, plusieurs juridictions de différents États membres peuvent être saisies d'une même affaire. Par ailleurs, il paraît difficile d'établir un ordre de priorité strict en la matière étant donné que chaque affaire est particulière. Certes, de manière générale, on pourra privilégier le principe de territorialité (c'est-à-dire du lieu de commission de l'infraction). Mais même ce principe peut connaître des exceptions. Il est donc très difficile, en pratique, d'empêcher l'apparition de conflits de compétence entre les États.

Or, le choix d'engager des poursuites dans tel ou tel État membre n'est pas neutre étant donné les fortes différences qui subsistent entre les États membres, tant en ce qui concerne le droit pénal (et, en particulier, la définition des incriminations et le niveau des peines), que la procédure pénale (comme le type de procédure ou le régime des preuves). La Commission européenne s'interroge donc dans son Livre vert sur la mise en place d'un mécanisme de règlement des conflits de compétences au niveau européen.

B/ Quel type de mécanisme faudrait-il retenir ?

1. Dans un premier temps, le règlement des conflits de compétences pourrait être assuré par Eurojust

La décision du 28 février 2002 instituant Eurojust prévoit que celui-ci peut demander aux autorités compétentes des États membres d'accepter que l'une d'elles puisse être mieux placée pour entreprendre une enquête ou des poursuites sur des faits précis. Cet organe peut également réaliser une coordination entre les autorités compétentes des États membres concernés. Eurojust paraît donc l'institution la mieux placée pour connaître les conflits de juridiction. Eurojust a d'ailleurs déjà eu l'occasion à plusieurs reprises d'intervenir en matière de règlement de conflits de compétences. Ainsi, lors du naufrage du pétrolier le « Prestige », en novembre 2002, et de la pollution qui a touché les côtes espagnoles et françaises, les autorités de ces deux pays, qui s'estimaient toutes deux compétentes pour lancer des poursuites, avaient décidé de recourir à Eurojust pour régler leur différent. En définitive, le collège d'Eurojust avait conclu que l'Espagne était l'État le mieux placé pour exercer des poursuites pour deux raisons :

- d'une part, parce que la plupart des éléments de preuve avaient été recueillis en Espagne ;

- d'autre part, en raison du nombre plus élevé de parties lésées dans ce pays (800 pour l'Espagne contre 71 en France).

Si Eurojust paraît l'institution la mieux placée pour assurer le règlement des conflits de compétences au niveau européen, toute reconnaissance d'un pouvoir contraignant à cet organisme quant au choix de la juridiction compétente pour exercer des poursuites devrait être subordonnée à la mise en place d'un contrôle juridictionnel. En effet, il ne faut pas que quiconque puisse penser que le choix de la juridiction compétente se fonde uniquement sur la recherche de la législation la plus sévère ou de la justice la plus répressive.

2. À terme, le règlement des conflits de compétences pourrait être assuré par un Parquet européen, sous le contrôle de la Cour de justice ou d'une chambre spécialisée en matière pénale

Le traité constitutionnel contenait plusieurs avancées en matière de règlement des conflits de compétence. En effet, il prévoit de reconnaître à Eurojust un rôle en matière de résolution des conflits de compétences entre les autorités nationales chargées des poursuites, impliquant le cas échéant leur dessaisissement. Il prévoit, en outre, la possibilité de créer un Parquet européen à partir d'Eurojust. Par ailleurs, le traité constitutionnel renforce les prérogatives de la Cour de justice dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale. Il permet également, à l'article III-359, la création, par une loi européenne, d'une chambre préliminaire ou d'un tribunal spécialisé en matière pénale au sein de la Cour de justice.

En s'inspirant des dispositions prévues par le traité constitutionnel, on pourrait donc imaginer, le jour où les traités comporteront la base juridique nécessaire, le mécanisme suivant :

- un Parquet européen serait chargé de déterminer la juridiction la mieux placée pour exercer des poursuites dans les affaires de criminalité transfrontalière ;

- cette décision serait soumise au contrôle de la Cour de Justice ou d'une chambre spécialisée en matière pénale, sur le modèle de la chambre des mises en état des tribunaux pénaux internationaux ou de la chambre préliminaire de la Cour pénale internationale.

Compte rendu sommaire du débat

M. Roland Ries :

J'ai deux questions à vous poser. La première au sujet de la notion de « décision définitive ». Qu'en est-il des classements sans suite prononcés par le ministère public ?

La deuxième est d'ordre linguistique. Est-il préférable d'employer la formule « non bis in idem » ou bien « ne bis in idem » ?

M. Robert Badinter :

Comme vous le savez, « ne » exprime en latin la défense et se trouve normalement suivi d'un verbe, qui est sous-entendu dans l'adage « ne bis in idem ». C'est sous cette forme que l'adage est connu hors de nos frontières. Il s'agit sans doute de la forme la plus ancienne puisqu'on la trouve par exemple dans le De Amicitia de Cicéron. En France, c'est « non bis in idem » qui s'est imposé. Quand et pourquoi, je ne saurais le dire. En tout état de cause, la signification est exactement la même. « Non » est d'ailleurs un dérivé de « ne » puisque « non » provient sans doute de « ne unum ».

Les classements sans suite prononcés par le ministère public ne seraient pas compris dans la notion de « décision définitive », dans la mesure où ces décisions ne mettent pas définitivement un terme aux poursuites. En revanche, les décisions prises par le ministère public qui ont pour effet d'éteindre l'action publique, telle que la composition pénale par exemple, seraient concernées compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice.

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À l'issue de ce débat, la délégation a décidé de transmettre la communication présentée par Robert Badinter à la Commission européenne et au Gouvernement en réponse au Livre vert.