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Justice et affaires intérieures

Accord entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique relatif au traitement et à la transmission de données de dossiers passagers (PNR) au ministère de la Sécurité intérieure des États-Unis par des entreprises de transport aérien - Projet de décision du Conseil
13668/06  du 06/10/2006
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 16/10/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 10/10/2006
Examen par la délégation le 10/10/2006

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Hubert Haenel
sur le nouvel accord avec les États-Unis sur le traitement
et le transfert des données des dossiers passagers

Texte E 3257

(Réunion du 10 octobre 2006)

Nous devons revenir sur l'accord avec les États-Unis relatif au traitement et au transfert des données des dossiers des passagers de vols aériens (dites « données PNR »), que nous avons déjà examiné lors de notre dernière réunion. Le Gouvernement vient, en effet, cet après-midi, de nous saisir de la version définitive de cet accord, telle qu'elle résulte des négociations entre l'Union européenne et la partie américaine, qui se sont terminées à la fin de la semaine dernière. Et il nous faut nous prononcer dès aujourd'hui car l'accord doit être adopté sans débat jeudi prochain par le Conseil. Or, les autorités américaines ont obtenu que des modifications soient apportées au contenu de cet accord, par rapport à la version que nous avons examinée.

Lors de notre débat du 19 septembre dernier, nous avions noté que les autorités américaines, compte tenu des tentatives d'attentats terroristes intervenues récemment sur des vols transatlantiques, souhaitaient revenir de manière significative sur les garanties qui figuraient dans l'accord de mai 2004. Et cela alors même que nous estimions que ces garanties n'étaient pas suffisantes, notamment à propos de l'utilisation et de la destruction des données.

Quel a été le résultat de la négociation de cet accord, qui - je le rappelle - est un accord intérimaire qui ne sera valable que jusqu'au 31 juillet 2007 ?

Les engagements de mai 2004 sont confirmés et ne sont pas amendés. Cela signifie que nous n'avons pas obtenu l'amélioration des garanties que nous souhaitions, mais que les négociateurs américains ont dû renoncer à l'accès direct d'autres agences américaines aux données et au droit d'utiliser des données sensibles, comme les préférences alimentaires ou des éléments sur la santé par exemple.

En revanche, la déclaration d'interprétation annexée à l'accord introduit une souplesse supplémentaire dans les engagements pris par les États-Unis. Ainsi, alors qu'il avait été convenu dans la déclaration d'engagements que les autorités américaines se limiteraient à une liste de 34 données, excluant notamment les données sensibles, il est indiqué dans cette lettre que « les engagements autorisent le département de sécurité intérieure à ajouter des éléments aux 34 initialement prévus (...), si ces données sont nécessaires » pour prévenir et combattre le terrorisme et d'autres formes graves de criminalité. De plus, en cas de mise en place d'un système de filtre par l'Union européenne, la conception du système devra permettre l'envoi aux autorités américaines de toutes les données PNR, je cite : « lorsque des circonstances exceptionnelles rendent strictement nécessaire une communication accrue afin d'écarter une menace pour les intérêts vitaux de la personne à laquelle se rapportent ces données ou d'autres personnes ». Il est d'ailleurs précisé que cette expression peut comprendre les cas où la personne est susceptible d'être porteuse d'une maladie contagieuse grave ou y avoir été exposée. En outre, les autorités américaines auront une plus grande latitude pour accéder à ces données. Certes, l'accès de ces données sera toujours limité au seul Bureau des douanes et de la protection des frontières du département de sécurité intérieure. Mais, dorénavant, celui-ci pourra transmettre ces données de manière plus souple à d'autres agences chargées de la lutte contre le terrorisme. En effet, les autorités américaines considèrent que le partage de ces informations entre les différentes agences est essentiel pour une lutte efficace contre le terrorisme.

Dans ce contexte, que faut-il penser de cet accord ?

Certes, cet accord, comme le précédent, n'est pas satisfaisant en ce qui concerne la protection des données. Il se situe même en deçà à propos de la protection des données personnelles, étant donné que les autorités américaines ont obtenu un certain assouplissement dans l'interprétation des engagements qu'elles avaient pris précédemment. Mais les négociateurs européens sont néanmoins parvenus à maintenir ces engagements et à limiter les demandes de la partie américaine, qui était pourtant en position de force. De plus, cet accord n'est qu'un accord provisoire et il devra faire l'objet d'une renégociation au cours de l'année 2007.

Tout laisse à penser que c'est lors de la renégociation de cet accord que l'essentiel devra se jouer. Ainsi, la question de la durée de conservation des données PNR, qui est fixée à trois ans et demi, sur laquelle les autorités américaines voulaient revenir car elles estiment qu'elle est beaucoup trop courte, a été renvoyée aux discussions futures relatives à la renégociation de l'accord. Je considère donc que nous devrions rappeler au Gouvernement les préoccupations que nous avions exprimées, notamment au sujet des garanties concernant l'utilisation et la destruction des données PNR.

En revanche, on peut relever un point positif. En effet, la mention d'après laquelle « en cas de divergence d'interprétation, la version anglaise est déterminante », sur laquelle nous avions émis des doutes à propos de sa conformité à la Constitution et dont nous demandions la suppression, a été retirée à la demande du gouvernement français et on doit s'en féliciter.

Enfin, dans nos conclusions, nous avions tenu à réaffirmer la position selon laquelle les accords conclus sur la base de l'article 24 du traité sur l'Union européenne devaient faire l'objet d'une procédure de ratification parlementaire. Compte tenu des conditions de notre saisine aujourd'hui, cette position me paraît d'autant plus justifiée. En effet, le caractère extrêmement bref du délai dont nous disposons pour nous prononcer exclut le dépôt d'une proposition de résolution et toute discussion en séance publique. Et cela, alors que le Gouvernement s'était précédemment engagé à tenir le plus grand compte de l'avis des assemblées à propos des accords conclus sur la base de l'article 24 du traité sur l'Union européenne. Il me paraît donc indispensable que cet accord, qui porte sur un sujet sensible et qui concerne directement les droits individuels, soit soumis au Parlement pour un débat et pour un vote conditionnant son approbation. Cela permettrait, en effet, la tenue d'un débat au Parlement sur cet accord, sans pour autant retarder sa conclusion, puisque l'article 24 du traité prévoit la possibilité d'une application provisoire.

Je vous proposerai donc d'adopter des conclusions qui feraient état de ces préoccupations.

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Del Picchia :

Dans cette affaire, le Parlement européen n'a qu'à s'en prendre à lui-même. S'il n'avait pas fait de recours contre l'accord précédent, nous n'en serions pas là aujourd'hui.

M. Hubert Haenel :

Il est vrai que la partie américaine était en position de force puisque l'Union européenne s'est trouvée amenée, en raison de la décision de la Cour de justice, à demander la négociation d'un nouvel accord. De plus, il existe un vide juridique depuis le 1er octobre et un échec des négociations risquait d'entraîner de lourdes sanctions à l'encontre des compagnies aériennes européennes, pouvant aller jusqu'au retrait de leurs droits d'atterrissage.

M. Robert Del Picchia :

Il avait été convenu, dans le cadre du précédent accord, que les autorités américaines pouvaient accéder directement aux systèmes de réservation des compagnies aériennes afin d'y collecter les données PNR (ce qu'on appelle un système « pull ») jusqu'à la mise en place par les compagnies aériennes d'un système permettant le transfert des données (ce qu'on appelle un système « push »).

Le nouvel accord comporte-t-il des modifications sur ce point ?

M. Hubert Haenel :

La lettre des autorités américaines annexée à cet accord précise que « le département de sécurité intérieure adoptera dès que possible un système d'envoi automatique pour le transfert des données PNR conformément aux engagements ». Cette adoption aurait pour effet de substituer un système dit « push » au système dit « pull ».

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Avant toute chose, je déplore que nous soyons saisis à nouveau dans l'urgence d'un texte de cette importance, qui porte sur un sujet sensible et qui touche directement aux droits individuels et à la vie privée. Je rappelle que les données PNR peuvent contenir des informations sensibles, ayant trait par exemple aux préférences alimentaires, à l'état de santé ou aux convictions religieuses des passagers de vols aériens.

Parmi la liste des trente-quatre données, on trouve aussi des adresses, des numéros de téléphone, des numéros de carte bancaire, l'historique des voyages, ce qui me paraît disproportionné et ce qui constitue une violation du respect de la vie privée. De plus, les garanties apportées en matière de protection des données personnelles, notamment de durée de conservation de ces données, me paraissent très insuffisantes. Par ailleurs, la négociation était déséquilibrée puisque les compagnies aériennes européennes étaient placées sous la menace du retrait de leurs droits d'atterrissage.

Ce nouvel accord est inacceptable à mes yeux et je m'abstiendrai donc sur les conclusions que vous nous proposez.

M. Paul Girod :

Il faut savoir que, dans cette affaire, la France est un peu isolée au sein de l'Union européenne en raison de la position de certains de nos partenaires européens, soucieux de ménager leurs relations avec les États-Unis, y compris au Parlement européen. Ainsi, hier après-midi, lors d'un déplacement à Bruxelles, nous avons entendu de la bouche d'un parlementaire européen espagnol, pourtant membre du PSE, que les demandes américaines étaient parfaitement légitimes.

Les États-Unis ne sont d'ailleurs pas le seul pays qui met des conditions particulières pour autoriser l'entrée sur son territoire. Je rappelle que pour être autorisé à entrer sur le territoire de certains pays du Proche-Orient, il est parfois nécessaire d'avoir deux passeports.

Enfin, je pense que nous devrions mettre l'accent, dans nos conclusions, sur les garanties en matière de réciprocité, qui sont d'une nature différente de celles qui concernent la protection des données.

M. Bernard Frimat :

Comme cela a déjà été mentionné, je considère que les conditions dans lesquelles nous sommes appelés à nous prononcer sur cet accord ne sont pas satisfaisantes et je m'interroge sur la portée de notre examen d'aujourd'hui. De plus, le contenu de cet accord est profondément inégalitaire puisque les États-Unis sont parvenus à imposer leurs vues aux Européens. D'ailleurs, plusieurs États membres de l'Union européenne avaient annoncé qu'ils étaient prêts à autoriser l'accès à ces données en cas d'échec des négociations dans le cadre d'accords bilatéraux.

Je comprends certes votre démarche consistant à obtenir des garanties dans le cadre de la renégociation de cet accord, mais je pense que nous devrions marquer plus fortement notre désaccord, tant sur la forme, compte tenu des conditions de notre saisine, que sur le contenu de l'accord, qui ne sont pas satisfaisants.

C'est la raison pour laquelle les membres de mon groupe s'abstiendront sur les conclusions que vous nous proposez.

Mme Catherine Tasca :

Ce qui me choque profondément dans cette affaire c'est qu'on ne peut pas véritablement parler de « négociations » puisque nous sommes ici en présence d'une preuve flagrante d'unilatéralisme de la part des États-Unis.

Tout en partageant la position de mon groupe, je suggérerais donc de manifester plus fortement notre préoccupation au sujet du contenu de cet accord et notamment de la lettre annexée à celui-ci.

*

À l'issue de ce débat, le groupe socialiste s'abstenant, la délégation a adopté, sur proposition de son président Hubert Haenel et en tenant compte des modifications proposées par Mme Catherine Tasca et M. Paul Girod, les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu le projet de décision du Conseil relative à la signature d'un accord entre l'Union européenne et les États-Unis sur le traitement et le transfert de données PNR par des transporteurs aériens au ministère américain de la sécurité intérieure (texte E 3257),

1. Déplore que les déclarations d'engagements des autorités américaines ne figurent pas dans le corps même de l'accord et que la lettre annexée à cet accord introduise une plus grande souplesse dans l'interprétation de ces engagements par les autorités américaines ;

2. Se félicite de la suppression de la disposition de l'accord selon laquelle « en cas de divergences d'interprétation, la version anglaise est déterminante » ;

3. Constate que la renégociation la plus importante portera sur l'accord qui devra entrer en vigueur au 1er août 2007 et demande au Gouvernement :

- de veiller à ce que cet accord contienne des garanties accrues en matière de protection des données, notamment une liste de données ne comprenant que celles qui sont strictement nécessaires aux finalités de l'accord et excluant les informations sensibles, une période de conservation des données collectées courte et proportionnée au terme de laquelle ces données seront détruites, ainsi que la mise en place d'un système de transfert de ces données se substituant à l'actuel accès direct des autorités américaines à ces données ;

- de veiller à ce que l'accord comporte des garanties en matière de réciprocité ;

4. Réaffirme son souhait que les accords conclus sur la base de l'article 24 du traité sur l'Union européenne soient soumis à l'Assemblée Nationale et au Sénat pour approbation.