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Économie et finances, fiscalité

Livre blanc sur l'amélioration du cadre régissant le marché unique des fonds d'investissement
COM( 2006) 686 final  du 15/11/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 23/11/2006
Examen par la délégation le 04/05/2007

Économie, finances et fiscalité

Amélioration du cadre régissant le marché unique
des fonds d'investissement

Textes E 2919 et E 3328
COM (2005) 314 final et COM (2006) 686 final

(Procédure écrite du 4 mai 2007)

Les fonds d'investissement représentent 12,6% des actifs financiers détenus par les ménages européens. Les capitaux qu'ils gèrent dans l'Union ont quintuplé en 12 ans. Les taux de croissance devraient avoisiner les 10% par an d'ici 2010, ce qui porterait le montant total des actifs gérés à plus de 8000 milliards d'euros. La pierre angulaire du cadre communautaire des fonds d'investissement est la directive de 1985 sur les OPCVM (organismes de placement collectif en valeurs mobilières) qui a permis l'éclosion d'un secteur européen des fonds en plein essor. Or, ce marché s'organise de plus en plus sur une base paneuropéenne. Le passeport des produits OPCVM prévu par la directive est largement utilisé. En 2005, les ventes de fonds transfrontières représentaient 66% environ du total des souscriptions nettes du secteur. Dans ce contexte de mutations, il importe de garantir que ce cadre réglementaire demeure efficace alors que la dynamique du marché et les besoins des investisseurs évoluent. En effet, les profondes évolutions structurelles des marchés financiers européens remettent en question le système réglementaire OPCVM.

Le Livre vert (texte E 2919 publié par la Commission européenne en juillet 2005) sur l'amélioration du cadre régissant le marché unique des fonds d'investissement évalue l'impact de la législation européenne mise en place pour promouvoir le développement des OPCVM. Il examine dans quelle mesure la réglementation sur les OPCVM parvient à remplir ses objectifs dans ce contexte d'évolution. Le Livre vert relève ainsi un certain nombre de dysfonctionnements dans le cadre législatif existant :

- les procédures de commercialisation transfrontière prennent trop de temps, sont trop onéreuses et leur surveillance donne lieu à trop d'interférences ;

- l'information fournie aux investisseurs est défectueuse, et ne les aide pas à prendre de bonnes décisions en matière d'investissements ;

- le secteur souffre d'une prolifération de fonds de petite taille inefficaces. En effet, la directive ne prévoit pas de mécanismes facilitant le regroupement de fonds ou la gestion groupée d'actifs. Le marché européen des fonds est constitué de petits fonds relativement chers, ce qui accroît les coûts ;

- la directive ne favorise pas la spécialisation fonctionnelle ou géographique. Au contraire, elle impose la concentration de toutes les activités de la chaîne de valeur dans un seul État membre.

A partir de ce diagnostic, le Livre vert pose une série de questions aux différents acteurs du secteur. Celles-ci sont notamment relatives à la sécurité juridique, à l'amélioration du cadre actuel, au renforcement de l'efficacité du secteur, à son coût, à la protection des investisseurs, à la concurrence des produits de substitution et au marché européen des instruments d'investissement alternatifs.

Le Livre blanc (texte E 3328 publié par la Commission européenne en novembre 2006) sur l'amélioration du cadre régissant le marché unique des fonds d'investissement, à partir du diagnostic et des réponses au Livre vert qui l'a précédé, expose les vues de la Commission européenne sur les moyens de simplifier l'environnement législatif européen, tout en proposant de nouvelles solutions d'investissement. Les mesures proposées dans le présent Livre blanc ont fait l'objet d'une évaluation d'impact.

Le Livre blanc se fixe les objectifs suivants :

renforcer les libertés du marché unique pour permettre au secteur des fonds de mieux servir les investisseurs européens et mondiaux.

- permettre aux investisseurs de faire des choix d'investissement en connaissance de cause et de compter sur l'aide objective et experte d'intermédiaires qualifiés.

- évaluer s'il convient de mettre en place un cadre de marché unique pour permettre la vente de certains types de fonds non coordonnées aux investisseurs de détail et, dans l'affirmative, définir les modalités les plus efficaces pour ce faire.

- lancer des travaux sur un régime européen de « placement privé » pour faciliter la vente de fonds et d'instruments financiers non harmonisés aux institutions et aux investisseurs avertis d'autres États membres.

A partir des objectifs identifiés, la Commission se propose d'agir selon trois grands axes :

1) Rendre le cadre actuel plus efficace : la directive OPCVM n'apparaît plus suffisante pour soutenir le secteur européen des fonds à certains égards. En effet, ce secteur doit actuellement se restructurer afin de relever les nouveaux défis de la concurrence et de répondre aux besoins changeants des investisseurs européens.

C'est pourquoi, pour encourager un secteur européen des fonds plus efficace, la Commission propose de :

- lever les obstacles administratifs à la commercialisation transfrontière ;

- faciliter les fusions transfrontières ;

- regrouper les actifs. Le regroupement d'actifs est une technique qui consiste à regrouper les actifs de différents fonds d'investissement en vue de cogérer ces actifs comme un seul panier, ce qui présente des avantages d'échelle, de liquidité et d'autres avantages commerciaux.

- améliorer et étendre le passeport de gestion ;

- renforcer la coopération prudentielle.

Malgré tout, le Livre blanc conclut que les raisons d'entreprendre une révision fondamentale de la directive sont insuffisantes à ce stade. Il entend plutôt procéder dans un premier temps à une analyse structurée des besoins d'adaptation du champ d'application et de l'approche réglementaire de la directive à l'évolution du marché des fonds.

D'ailleurs, des gains d'efficacité sont déjà réalisables sans modifier la directive. C'est le cas par exemple pour la réduction du délai d'agrément strict dans le pays d'origine, l'acheminement des messages et du traitement/règlement des ordres de fonds, ainsi que le passeport du dépositaire.

Dans ces domaines comme dans d'autres, la Commission invite les États membres à réexaminer leurs pratiques en matière d'agrément et de surveillance des fonds afin de déceler les points où des améliorations pourraient être apportées. Ils les introduiraient de manière unilatérale, mais en tenant compte des meilleures pratiques qui se sont imposées ailleurs dans l'Union.

2) Relever des défis plus larges. En effet, la portée et l'esprit de l'actuel cadre communautaire sont remis en question par de nouveaux défis. D'une part, l'écart se creuse entre le secteur des OPCVM et la réalité du marché. A partir de ce constat, le Livre blanc prévoit un réexamen systématique des règles d'investissement et des performances des fonds tant harmonisés que non harmonisés. En outre, les gestionnaires de fonds d'investissement vont se trouver en première ligne pour proposer aux particuliers des formules d'épargne retraite. Ainsi, le défi consiste aujourd'hui à transformer cette épargne en un revenu prévisible et sûr pour les investisseurs à la retraite. Enfin, les fonds d'investissement doivent affronter, de plus en plus, la concurrence des autres types de produits financiers et relever le défi de la concurrence mondiale.

3) Renforcer le cadre actuel : le Livre blanc prévoit un développement progressif du cadre existant. Il propose de moderniser et de compléter ce cadre dans plusieurs domaines spécifiquement ciblés, notamment en éliminant les procédures et les frais qui n'améliorent pas sensiblement la protection de l'investisseur.

Pour renforcer le cadre actuel, le Livre blanc propose notamment de faire du marché unique des fonds une réalité profitant aussi à l'investisseur final. A cet égard, deux mesures principales sont envisagées.

D'abord, une rationalisation plus grande du prospectus simplifié. En effet, celui-ci a été conçu pour fournir aux investisseurs et aux intermédiaires des informations de base sur les risques possibles, les frais associés et les performances attendues au niveau du produit concerné. Mais sa création n'a manifestement pas été un succès. Ainsi, dans la majorité des cas, le document s'avère trop long ou mal compris par les personnes auxquelles il est destiné.

Ensuite, le fait de donner la priorité aux intérêts des investisseurs dans les systèmes de distribution.

En outre, la Commission s'interroge également dans son Livre blanc sur l'opportunité de créer des solutions de marché unique pour les fonds de détail non harmonisés. En effet, le cadre actuel régissant les OPCVM ne couvre plus tout l'éventail des fonds d'investissement qui, sur la base de régimes nationaux fragmentés, peuvent commercialiser leurs parts auprès d'investisseurs de détail. La Commission estime que la part des actifs gérés par le secteur des fonds non harmonisés orientés vers la clientèle de détail représente environ 10% du total des actifs gérés. Or, ce segment du secteur des fonds d'investissement est dépourvu de cadre formel qui régirait les ventes de détail transfrontières. La question est de savoir s'il y a lieu d'en mettre un en place. Aux termes de ses analyses, la Commission estime qu'il est encore trop tôt pour présenter des initiatives visant à intégrer les marchés de certains fonds non harmonisés.

Enfin, le Livre blanc mène une réflexion sur la commercialisation et la vente de produits aux « investisseurs qualifiés ». La Commission se propose ici d'étudier les types de restrictions à la commercialisation et à la vente qu'il conviendrait d'abolir au profit d'un système reposant sur la responsabilité des entreprises d'investissement, tenues de vendre des produits adaptés au profil des clients auxquels ils sont destinés. Dans le cadre de ce processus, la Commission entreprendra un inventaire et une analyse systématiques des obstacles nationaux entravant le « placement privé transfrontière » d'instruments financiers auprès d'investisseurs institutionnels et d'autres contreparties éligibles. A l'automne 2007, la Commission fera rapport au Conseil et au Parlement sur les initiatives qu'il conviendrait de prendre pour disposer d'un régime commun de placement privé pleinement opérationnel.

En annexe, le Livre blanc fournit un récapitulatif des mesures envisagées selon un calendrier prévisionnel.

La délégation a décidé de prendre acte de ce Livre blanc émettant des propositions qui tiennent compte des réponses au Livre vert qui l'a précédé, dans le but d'améliorer le cadre régissant le marché unique des fonds d'investissement.