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Agriculture et pêche

Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1784/2003 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales
COM (2006) 755 final  du 15/12/2006
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 11/06/2007

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 10/01/2007
Examen par la délégation le 16/03/2007

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Agriculture et pêche

Suppression du système d'intervention pour le maïs

Textes E 3371 et E 3446
COM (2006) 755 final et COM (2007) 12 final

(Procédure écrite du 16 mars 2007)

Les agriculteurs, producteurs de céréales, bénéficient, dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), d'un système d'intervention qui leur assure un prix plancher, à la tonne, de 101,31 euros. En cas de crise, ce prix leur est payé par les pouvoirs publics qui stockent les céréales achetées, dans l'attente de voir les conditions du marché s'améliorer. Ce système s'applique actuellement au blé panifiable, au blé dur, à l'orge, au maïs et au sorgho. Dans la plupart des pays de l'Union européenne, le prix d'achat à l'intervention est inférieur au prix du marché. Néanmoins, il peut cesser de fonctionner comme un « filet de sécurité » et devenir en pratique un véritable débouché commercial dans des régions où les coûts de production sont peu élevés et où les coûts de transport sont particulièrement importants. Le système est alors détourné de sa finalité.

Un tel dysfonctionnement affecte actuellement la filière du maïs européen. Pour y mettre fin, la Commission propose, dans le texte E 3371, de supprimer l'intervention publique pour cette céréale à compter du 1er novembre 2007. Elle justifie son initiative par le niveau élevé des stocks de maïs atteint à l'issue de la campagne de commercialisation 2005/2006 : 5,6 millions de tonnes, soit 40 % du volume total des stocks de céréales dans l'Union. D'après ses estimations, si aucun changement n'intervient, les stocks d'intervention pour le maïs s'élèveront en 2013 à 15,6 millions de tonnes.

Cette situation est consécutive à l'adhésion en 2004 de la Hongrie, qui fait partie à présent des premiers pays producteurs de maïs de l'Union européenne. Les céréaliers hongrois, qui exportaient auparavant leur production de maïs sur le marché mondial, en proposent désormais une part importante à l'intervention. Cette pratique s'est développée à un point tel que, aujourd'hui, 93% du maïs d'intervention est stocké en Hongrie. La Commission redoute par ailleurs que l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, grands producteurs de céréales, n'aggrave la situation alors que les débouchés sur le marché mondial, dans la perspective d'un déstockage, sont limités. Devant ce constat, la Commissaire en charge de l'agriculture et du développement rural, Mme Mariann Fischer Boel, souhaite faire en sorte, par sa proposition, que, désormais, « les agriculteurs déterminent leur activité en fonction des signaux du marché au lieu de se contenter de cultiver des céréales en vue de l'achat public », ainsi que le préconisent déjà les lignes directrices de la réforme de la PAC de 2003.

Outre l'assainissement du marché du maïs, la Commission avance un argument financier. Le stockage a, en effet, un coût important : 136,9 millions d'euros prévus pour le maïs en 2007 sur 316 millions d'euros pour l'ensemble du système d'intervention pour les céréales. En supprimant l'intervention pour le maïs, la Commission affirme que 617,8 millions d'euros seraient économisés au cours de la période 2008-2014.

La Commission a présenté, parallèlement, le 17 janvier 2007, une mesure visant à modifier le règlement (CEE) n° 1883/78 relatif aux règles générales sur le financement des interventions. Elle lie l'adoption de ce texte (E 3446) à sa proposition d'abolition de l'intervention dans le secteur du maïs. Le texte vise, en réalité, à offrir une compensation à la Hongrie, qui sera de fait le pays le plus directement touché par la disparition du mécanisme d'intervention. Il prévoit la prise en charge partielle par la Communauté des frais financiers occasionnés par l'achat à l'intervention et les opérations de stockage de céréales dans les pays qui connaissent des taux d'intérêts élevés (plus de deux fois supérieur à un taux d'intérêt uniforme fixé par la Commission). Valable deux ans et applicable rétroactivement à compter du 1er octobre 2006, cette disposition représente une dépense supplémentaire de près de 20 millions d'euros, répartie sur les deux prochains exercices budgétaires de la Communauté.

La proposition de la Commission a été abordée au cours du Conseil « Agriculture et pêche » du 29 janvier 2006. De nombreux ministres ont fait part de leurs réticences à l'égard de la suppression du régime d'intervention pour le maïs. Aucun d'entre eux n'a contesté la nécessité de trouver une solution au « problème hongrois » ; néanmoins, ils estiment que la suppression est une solution trop radicale qui néglige la fonction de régulateur du marché que le prix d'intervention est censé remplir. La France a ainsi fait valoir qu'il était possible « d'améliorer le système, sans le supprimer ». Dans cet esprit, certains États ont proposé des solutions intermédiaires comme la diminution du prix d'intervention afin de le rendre moins attractif et de restaurer sa fonction de mécanisme de crise, ou la fixation d'un plafond pour les volumes présentés à l'intervention. Ils ont également regretté que la Commission ne tienne pas compte de la mise en place, depuis le 1er novembre 2006, de critères de qualité plus rigoureux pour la conservation à long terme du maïs livré à l'intervention. Il est encore en effet trop tôt pour évaluer l'impact de cette mesure ; cependant elle devrait, à terme, limiter les volumes de maïs éligibles. La France a enfin attiré l'attention de la Commission sur les conséquences que pourraient avoir cette réforme sur la protection tarifaire des céréales européennes, étant donné que le prix d'entrée des importations est déterminé en partie en fonction du prix d'intervention des céréales.

Au final, seuls le Danemark, le Royaume-Uni et la Suède soutiennent sans réserve la Commission. En l'absence de majorité, la présidence allemande ne désespère pas pour autant de faire inscrire pour adoption le texte E 3371 au Conseil des ministres de l'agriculture du 19 mars 2007. Les réunions du « comité spécial agriculture » (CSA) depuis le Conseil du 29 janvier n'ont pourtant pas permis de réellement progresser. Au cours de la dernière réunion du CSA, le 5 mars, la présidence allemande a proposé d'accéder à la demande des États visant à plafonner les volumes de stockage : ce plafond serait fixé à 700 000 tonnes pour la campagne en cours, et serait abaissé pour la prochaine campagne avant que l'intervention ne soit définitivement supprimée dans deux ans, au moment du « bilan de santé » de la PAC. Ce compromis emporte l'adhésion d'un nombre d'États plus important sans réunir pour autant une majorité. Beaucoup, à l'instar de la France, refusent que le principe de la suppression de l'intervention soit décidé dès à présent, et estiment qu'il faut reporter la discussion au « bilan de santé » de la PAC en 2008. Une nouvelle proposition est en cours d'élaboration.

En l'état actuel du débat, la délégation a décidé de s'opposer à la suppression du système d'intervention pour le maïs. La solution « extrême » de la Commission n'est pas acceptable. Une telle décision interviendrait d'ailleurs trop tardivement pour permettre aux producteurs de s'adapter pour la campagne de commercialisation à venir. La solution de compromis vers laquelle la présidence allemande souhaite évoluer marque un progrès mais est loin d'être satisfaisante. Décider de la disparition du système d'intervention pour le maïs, dès à présent, revient à « court-circuiter » le débat, prévu en 2008, sur le « bilan de santé » de la PAC, qui est le fruit d'un accord intervenu entre chefs d'État et de gouvernement de l'Union lors de la discussion sur les perspectives financières 2007-2013. La délégation a décidé par conséquent de soutenir la position du Gouvernement sur ce texte.