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Environnement

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre
COM (2006) 818 final  du 20/12/2006

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 15/01/2007
Examen par la délégation le 25/06/2008

Environnement

Émissions de CO2 par les transports aériens (Texte E 3390)

Communication de Mme Fabienne Keller

(Réunion du 25 juin 2008)

Cette proposition de directive vise à inclure le transport aérien dans le système d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre. Ce texte fait rentrer dans le champ de la réglementation environnementale un secteur dont l'importance économique est évidente mais dont l'impact environnemental avait été quelque peu négligé.

Cette initiative me semble aller dans le bon sens, même si quelques points méritent d'être précisés.

I - Dans un premier temps, je rappellerai le contexte juridique et environnemental de cette initiative.

 Du point de vue juridique, cette proposition trouve sa place dans une série d'initiatives européennes visant à réduire les gaz à effet de serre. Le cadre général résulte du protocole de Kyoto de 1997 et de la directive d'octobre 2003 instituant un système communautaire d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre - dit système ETS - qui s'applique aux secteurs les plus consommateurs d'énergie (cimenteries, chimie...). Le marché existe en Europe depuis 2005.

Depuis deux ans, les initiatives européennes dans le domaine de l'environnement se sont prolongées avec les directives du paquet « énergie-climat » et avec des textes plus ciblés, tels que la limitation des émissions de CO2 des voitures, que j'ai présentée à la délégation il y a quelques semaines.

Notre délégation intervient en fin d'une procédure entamée début 2007. Sur le plan communautaire, une première lecture du Parlement européen a eu lieu en novembre 2007, puis le Conseil a adopté une position commune en avril 2008. En parallèle, le Sénat a été saisi au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Dans un premier temps, le président de la délégation nous a proposé de recourir à la procédure écrite qui permet à chaque membre de la délégation de prendre connaissance du contenu et de la portée des propositions communautaires. Cette procédure laisse la possibilité aux membres de la délégation de demander que le texte soit examiné en réunion de la délégation. C'est cette faculté que j'ai utilisée pour ce texte. Ayant présenté il y a quelques jours un rapport sur le CO2 des voitures, il m'apparaissait naturel d'analyser également la proposition communautaire sur le CO2 des avions.

? Du point de vue environnemental, le transport aérien est un émetteur modeste de CO2 en comparaison des autres secteurs. L'aviation a dégagé un peu plus de 600 millions de tonnes de CO2 soit 2 % des émissions de CO2 dans le monde et 2,7 % en Europe. Le transport aérien représente 13 % des émissions totales de CO2 liées au transport, loin derrière le transport routier, qui représente 74 % du total.

C'est donc un acteur mineur des émissions de CO2, mais qui est loin d'être négligeable. Chaque tonne de kérosène dégage trois tonnes de CO2. Un passager d'un vol Paris-New York génère autant de CO2 que le chauffage d'un ménage européen pendant un an. Mais surtout, les émissions de CO2 liées au transport aérien sont en forte croissance. L'amélioration constante de l'efficacité énergétique des avions est plus que compensée par un effet volume liée au développement du transport aérien. Entre 1990 et 2004, le trafic aérien a presque doublé, une progression à peine ralentie après les attentats de 2001. Les émissions de CO2 ont augmenté de 30 % et devraient encore augmenter de 4 % par an d'ici 2020. Cette augmentation est due en quasi-totalité à la progression du trafic international, qui est à l'origine de 56 % des émissions totales du transport aérien.

C'est précisément ce segment d'activité dont traite la proposition de directive.

II - Le contenu de la directive

Qui est concerné ? Le protocole de Kyoto engageait à une réduction globale des émissions de CO2, qui incluait le transport aérien intérieur, mais pas le transport aérien international ; or ce dernier est celui qui émet le plus de CO2 aujourd'hui. La directive consiste donc d'abord à appliquer des règles d'émission au transport aérien international, et à faire entrer ainsi ce dernier dans l'ébauche du droit environnemental européen. Je rappelle que ce secteur est largement dérogatoire puisque le kérosène utilisé par l'aviation est exempté de taxes depuis la Convention de Chicago de 1947 sur le transport aérien.

Le dispositif lui-même, qui serait appliqué en 2011 ou 2012, est le suivant :

- la directive fixe un plafonnement global pour l'ensemble du secteur, correspondant à la moyenne des émissions de CO2 des années 2004-2006 ;

- chaque exploitant se voit attribuer un quota d'émission calculé sur son activité moyenne des années de référence ;

- compte tenu de la progression prévisible du trafic, les émissions de CO2 seront supérieures à ce quota, qui jouera alors comme un plafond. C'est là qu'intervient le système d'échanges. Chaque compagnie d'aviation aura le choix : réduire les émissions pour rester sous le plafond, ou acheter des quotas aux industriels d'autres secteurs selon le système européen des droits d'émission.

Selon les estimations, un cinquième du dépassement prévisible du quota sera atténué par l'amélioration technologique, et quatre-cinquièmes seront compensés par des échanges sur le marché des quotas.

Le système sera géré par chaque État, responsable des compagnies de son ressort. Les compagnies internationales opérant en Europe seront gérées par l'État dans lequel elles ont le plus d'activité. Ainsi, par exemple, même si Delta Airlines dessert plusieurs pays, l'essentiel de son trafic se fait sur Londres. C'est donc le Royaume-Uni qui sera chargé de veiller à l'application de la réglementation.

Deux sujets restent en débat.

Premier sujet : le sort de l'aviation d'affaires. La directive s'applique aux avions de l'aviation marchande. Mais le régime de l'aviation d'affaires, c'est-à-dire les avions entre 5,7 tonnes et 20 tonnes est encore en débat. Les avions de plus de 20 tonnes représentent 98 % des émissions. Les avions d'affaires soit, en France, près de 500 exploitants, sont responsables de seulement 0,6 % des émissions. Faut-il étendre la règlementation à 500 compagnies pour ne gagner finalement que 0,6 % d'émissions ? Il y a un arbitrage à faire entre l'objectif environnemental et la gestion administrative du système. Une solution consisterait à regrouper les 500 compagnies en une seule entité administrative, responsable pour l'ensemble.

Le deuxième sujet, plus important, concerne les émissions sous plafond. Dans la proposition de directive, ces émissions sont totalement gratuites. Mais le Parlement européen a proposé que 90 % seulement du quota soient gratuits et que 10 % soient payants, mis aux enchères par l'État. Il y aurait donc un système à trois étages : un quota gratuit, un quota autorisé mais payant et payé à l'État, et un dépassement de quota lui aussi payant et payé sur le marché.

III - Analyse critique de ce texte

1ère question : l'objectif et l'année de référence sont des sujets d'interrogation. Kyoto visait une diminution des émissions par rapport à 1990 ; or, la directive vise seulement une stabilisation des émissions par rapport à 2004-2006. Compte tenu de l'évolution du transport aérien, c'est-à-dire une progression de 50 % en dix ans, qui devrait encore se prolonger à hauteur de 3 à 4 % par an, l'objectif, même s'il paraît contraignant, est en décalage avec ce qui est prévu pour d'autres secteurs.

L'impact a été calculé pour la France. Le transport aérien français provoque 20 millions de tonnes de CO2 par an ; 3/4 résultent du transport international, 1/8e du trafic outre-mer et 1/8e du trafic en métropole. Le développement du trafic conduit à une émission totale de 30 millions de tonnes en 2020 et la directive devrait permettre d'économiser 10 millions de tonnes.

2ème question : qu'est-ce qui finalement va être payant ? Il y a trois options : le seul surplus par rapport au quota ? Ou bien le surplus et 10 % du quota ? Ou bien, à terme, toute émission de CO2 dès la première tonne ? Le système change alors totalement de nature puisque dans un cas on fait payer le surplus d'émission, et dans un autre le coût environnemental total.

3ème question : l'impact de la réglementation sur la compétitivité.

La question est rituelle mais fondée : l'Europe peut-elle être vertueuse toute seule ? La réglementation aura un impact sur les prix, mais tout dépendra du report du coût sur l'usager et, surtout, de ce qui sera payant. Si la compagnie paye le seul surplus d'émission par rapport au quota, l'impact sera faible, de l'ordre de 25 euros pour un grand vol international, mais tout change s'il faut payer à partir du premier gramme.

L'impact sur Air France/KLM atteindrait alors au moins 1 milliard d'euros, soit 4 % du chiffre d'affaires, c'est-à-dire une somme équivalente à ce que la compagnie consacre au renouvellement des flottes. Le président d'Air France/KLM a même évoqué le chiffre de 3 milliards. L'impact financier serait alors décisif, ou, pour reprendre l'expression du Président d'Air France, « suicidaire ».

Car ce surcoût pèse surtout sur les compagnies européennes. Certes, les compagnies internationales qui desservent l'Europe sont normalement soumises aux mêmes règles, mais sur leur seul trafic européen. Ces contraintes peuvent aussi entraîner des détournements de trafic au détriment des aéroports européens et des compagnies européennes.

Le phénomène est tout à fait classique, et il est constaté à chaque avancée européenne. Le débat est inévitable. Ce genre d'initiative n'a de sens que si elle est partagée par le plus grand nombre et le plus rapidement possible. C'est pourquoi la réglementation européenne doit aussitôt être associée à un effort diplomatique intense. Dans les questions d'environnement, réglementation et diplomatie sont clairement inséparables.

4ème question, budgétaire : que faire des crédits perçus ? Je rappelle qu'il y a deux niveaux : les dépassements des quotas qui font l'objet d'échanges commerciaux entre industriels, et les émissions sous quotas, dont une partie au moins sera payante. Les sommes seront perçues par l'État. Mais pour quoi faire ? Pour améliorer la recherche environnementale dans le domaine aéronautique ? En vertu du principe de l'universalité budgétaire, il n'est pas possible d'affecter une recette à une dépense particulière. Mais l'on voit mal pourquoi les compagnies européennes, et, a fortiori, les compagnies étrangères, paieraient des quotas pour financer le TGV ou, a fortiori, le déficit public.

Je terminerai par une remarque d'ordre général.

Sur un plan économique, cette directive correspond à un processus classique d'internalisation des externalités environnementales liées au transport aérien. Autrement dit, il s'agit d'intégrer dans le coût du transport les effets indirects liés aux nuisances environnementales.

Les procédés mis en oeuvre par l'Europe pour le contrôle des émissions de CO2 se répartissent en deux familles, d'ailleurs non exclusives l'une de l'autre. L'une consiste à contrôler les émissions des industries, des établissements. L'autre consiste à contrôler et taxer les produits ou l'usage des produits. Le contrôle du CO2 des voitures se fait sur le produit. Le contrôle du CO2 des avions se fait sur l'usage. On assiste donc à l'émergence d'une panoplie d'instruments de contrôle. Un certain foisonnement, parfois un peu désordonné et incomplet puisque, par exemple, on réglemente les voitures et pas les poids lourds, les avions et pas les bateaux, le CO2 des avions en laissant de côté les autres impacts environnementaux tels que les oxydes d'azote (NOx) et les traînées de condensation.

Mais, brique après brique, l'Union européenne innove et construit une nouvelle économie. Il est clair que c'est encore un pari et qu'il ne sera gagné que si le modèle européen parvient à s'appliquer au reste du monde.

Pour ma part, je reste persuadée que l'Europe n'a pas le choix et que ces initiatives doivent être encouragées. Il y avait, au départ, une lacune : la convention de Kyoto excluait le transport international du champ des émissions contrôlées. La directive opère un rattrapage. Un rattrapage partiel puisque les années de référence sont 2004/2006 et non 1990. Mais sur le principe, cette directive me paraît aller dans le bon sens, même si la question de fond reste en suspens : l'Europe peut-elle être raisonnable toute seule ?

Il me semble indispensable d'insister sur la nécessité d'agir dans le même temps dans le domaine international pour faire partager ce système aux autres compagnies du monde. La convention de Chicago avait exonéré le kérosène afin de promouvoir ce mode de transport, alors balbutiant, ce qui constitue un avantage indéniable pour les compagnies et les passagers. J'ai eu la curiosité de calculer le produit fiscal que représenterait une taxation du carburant. L'aviation transporte environ 4 000 milliards de passagers kilomètres. À raison de 4 litres aux 100 km, par passager, un centime - un seul centime - par litre rapporterait 1,6 milliard d'euros. 5 centimes par litre rapporterait 8 milliards d'euros... À défaut de pouvoir revenir, à court terme, sur cette convention de Chicago, ce qui supposerait une mobilisation diplomatique intense, on peut imaginer qu'une nouvelle convention pourrait maintenant s'atteler à prévenir les émissions environnementales du transport aérien.

En conclusion, ce projet me paraît constituer un pas dans la bonne direction mais le pas suivant, plus universel, est plus important encore.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Bernard-Reymond :

L'Europe s'oriente vers la vertu. Mais attention à ne pas être vertueux tout seul. Il faut éviter la création de « paradis de CO2 » du même type que les paradis fiscaux, c'est-à-dire des micro-États qui seraient les sièges de compagnies aériennes et qui n'appliqueraient aucune contrainte environnementale.

La Commission a-t-elle pris des initiatives dans le domaine diplomatique pour éviter ce genre de dérive ?

Mme Fabienne Keller :

L'Europe a pris des initiatives fortes dans ce domaine, y compris sur le plan international. Cela a été le cas dès le protocole de Kyoto, en affichant un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre supérieur à la moyenne. L'Union européenne a choisi d'être exemplaire et mise sur l'effet d'entraînement qu'elle peut avoir. Il est vrai qu'il y a un risque de pénaliser nos entreprises mais ce risque a été limité jusqu'à présent par l'attribution de quotas d'émission très généreux qui n'ont pas constitué des contraintes insurmontables pour les entreprises européennes. Dans le cas spécifique du transport aérien, il est clair que le système a vocation à s'étendre.

M. Jean Bizet :

Cette logique d'exemplarité environnementale peut entraîner des distorsions de concurrence, qui seront de moins en moins acceptées non seulement par les industriels, mais par l'opinion. Après la phase d'engouement, l'opinion entre dans une phase d'interrogation, et même de critique. Ce retournement est parfaitement perceptible. Les gens disent : « à quoi ça sert ? », si les autres ne font rien. J'ajoute que dans la répartition européenne des quotas, la France a été mal traitée. Elle dispose d'un quota de moitié inférieur à celui du Royaume-Uni, et presque du quart de celui de l'Allemagne.

Le système du contrôle des émissions de CO2 ne sera efficace que s'il s'applique au premier gramme, et si les allocations gratuites disparaissent. Sinon, le système des quotas gratuits donne toujours une prime du plus polluant car il bénéficie d'un quota plus avantageux. La réglementation environnementale doit se généraliser.

Mme Fabienne Keller :

Tout à fait d'accord. Il faut en tout état de cause afficher une application généralisée, même si les temps d'adaptation sont différents selon les États.

M. Hubert Haenel :

Le système est-il applicable aux compagnies non européennes et aux autres modes de transport, comme le transport maritime ?

Mme Fabienne Keller :

Le système est applicable aux compagnies non européennes qui desservent l'Union européenne. Il sera contrôlé par le pays de l'Union européenne dans lequel la compagnie internationale a le maximum d'activité. La réglementation du CO2 n'est pas applicable aux navires. C'est dans la logique de la construction européenne de procéder par petits pas, secteur après secteur. Si elle s'attaquait d'emblée à tout le monde, cela serait certainement plus cohérent, mais il n'est pas sûr qu'elle parviendrait à ses fins. Il est clair que la navigation marchande dégage également beaucoup de CO2, puisque le total des émissions des navires est estimé, selon les sources, entre 900 millions et 1,1 milliard de tonnes, contre 600 millions de tonnes pour le trafic aérien. Il s'agit d'émissions globales, car, rapportées à la tonne utile transportée, le rapport est évidemment favorable au bateau.

M. Hubert Haenel :

Pouvez-vous nous commenter l'accord franco-allemand sur le CO2 des voitures ?

Mme Fabienne Keller :

L'accord a été conclu le 9 juin 2008, quelques jours après la présentation de notre rapport. Il est plutôt favorable aux intérêts des constructeurs de grosses berlines puisque l'accord sur la pente des droits d'émission, qui est le noeud du dispositif, s'est fait sur une pente à 60 %. La délégation avait prôné une pente inférieure, le plus proche possible d'une pente à 45 % qui assure une stricte proportionnalité entre le poids de la voiture et le quota d'émission autorisé.

Il me faut cependant ajouter qu'il s'agit seulement d'un accord franco-allemand et que les Italiens qui, eux aussi, sont spécialisés sur les petits modèles, ont déjà manifesté leur opposition. Par ailleurs, le règlement doit être adopté en codécision avec le Parlement européen. Le sujet sera certainement l'objet de débats.

Outre la pente, la délégation s'était globalement prononcée sur le regroupement factice des constructeurs et la modulation des pénalités. Ces sujets restent en débat.

M. Hubert Haenel :

La France a-t-elle une contrepartie à cet accord ? Par ailleurs, comme tout rapporteur, vous avez un droit de suite qui vous permet de suivre un dossier jusqu'à son adoption. Je pense que ce sujet est exemplaire car la délégation est intervenue au bon moment sur un sujet économique et politique. Nous sommes au coeur de notre vocation et il serait bon que vous puissiez rester vigilante.

Mme Fabienne Keller :

Vous posez la question des suites et de la portée de nos rapports. Nous avons deux cibles : l'opinion française et les institutions communautaires. Le rapport a été adressé aux députés européens français. Sur ce sujet, nous pouvons sans doute faire mieux, mais il faut adapter le format, traduire... Je vous propose de communiquer nos observations aux deux rapporteurs du Parlement européen qui ont travaillé sur cette question et qui pourront être sensibles à notre argumentation. Toute notre position est inspirée d'une même logique : faut-il, oui ou non, favoriser les petites voitures ? Nous pensons que oui et la proposition de la Commission n'est pas aussi claire.

M. Hubert Haenel :

Je vous le rappelle : vous disposez d'un droit de suite. Sur un tel sujet, c'est particulièrement utile et nécessaire.

La délégation a ensuite adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu la proposition de directive modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (Texte E 3390),

- soutient cette initiative visant à inclure le transport aérien international dans le système d'échange d'émission des gaz à effets de serre, d'autant plus que le transport aérien bénéficie de l'absence de taxation du kérosène depuis 1947 ;

- relève que les années de référence qui déterminent les quotas de CO2 pour le transport international sont les années 2004-2006, alors que les autres secteurs doivent réduire leurs émissions par rapport à 1990 ;

- estime que toutes les initiatives de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement doivent être étendues au plus vite au niveau mondial, tant pour accroître leur efficacité que pour éviter des distorsions de concurrence. Elle souhaite vivement que le système ainsi mis en place en Europe soit étendu à l'ensemble du transport aérien international.