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Agriculture et pêche

Proposition de règlement du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole et modifiant certains règlements
COM (2007) 372 final  du 04/07/2007
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 29/04/2008

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 17/07/2007
Examen par la délégation le 17/07/2007

Ce texte a fait l'objet des propositions de résolution : voir le dossier legislatif, voir le dossier legislatif

Agriculture et pêche

Communication de M. Simon Sutour sur
le suivi de la réforme du marché vitivinicole

(Texte E 3587)

(Réunion du mardi 17 juillet 2007)

Au début de l'année, j'ai présenté à la délégation un rapport sur les perspectives de réforme de l'OCM vitivinicole. La Commission européenne venait alors de publier un document où elle livrait son analyse de la situation du marché et indiquait les grandes lignes de la réforme qu'elle envisageait. La Commission suggérait une réorientation très profonde de l'OCM vitivinicole. Je rappelle les principales mesures qui étaient annoncées :

- arrachage de 400 000 hectares de vigne sur cinq ans ;

- suppression immédiate des différentes formes de soutien à la distillation, ainsi que de l'aide au stockage privé et de l'aide à l'utilisation des moûts de raisin ;

- abolition du régime des droits de plantation à partir de 2013 ;

- réorientation d'une partie des dépenses vers le développement rural, en particulier pour cofinancer des mesures de pré-retraite et la mise en oeuvre de programmes agro-environnementaux ;

- attribution à chaque État membre d'une enveloppe nationale pouvant notamment être affectée à certaines mesures de gestion des crises et à l'encouragement à la restructuration des vignobles ;

- interdiction de la chaptalisation, afin d'assurer un débouché aux moûts de raisin sans qu'une aide soit nécessaire, puisque leur utilisation deviendrait le seul moyen d'enrichir le vin.

Par ailleurs, la Commission annonçait certaines mesures destinées à favoriser la commercialisation, notamment une simplification du régime des signes de qualité ainsi qu'un assouplissement des pratiques oenologiques et des règles d'étiquetage. Enfin, au nom de la compatibilité avec les règles de l'OMC, la Commission envisageait de supprimer l'interdiction de vinifier des moûts importés et de mélanger des vins communautaires avec des vins non communautaires.

La Commission s'était déclarée ouverte à la discussion. De fait, elle vient seulement - le 4 juillet - de présenter ses propositions définitives. Il semble qu'on s'attende à un accord politique au Conseil avant la fin de l'année, mais le Parlement européen ne prévoit de rendre son avis qu'au début de l'année prochaine, ce qui fait que les nouvelles règles n'entreront en vigueur qu'au printemps prochain.

Je regrette pour ma part cette lenteur du processus de décision, car la filière viticole connaît depuis plusieurs années une situation difficile, et même très difficile dans certaines zones ; il est nécessaire qu'une impulsion intervienne le plus rapidement possible pour lui redonner des perspectives. Il est vrai qu'il y a eu un réel effort de concertation. On ne peut dire que la Commission n'ait tenu aucun compte des critiques qui lui avaient été adressées. Lorsque j'avais rencontré la commissaire européenne, Mme Fischer-Boel, puis le directeur général, Jean-Luc Demarty, j'avais fait état d'un certain nombre de préoccupations. Je constate que les propositions définitives répondent à une partie de ces préoccupations.

C'est le cas des mesures concernant l'arrachage. L'objectif retenu passe de 400 000 à 200 000 hectares. L'arrachage reste en tout état de cause volontaire. Les États membres peuvent exclure de l'arrachage une partie du territoire viticole : d'une manière générale, ils peuvent exclure les zones de montagne et de forte déclivité ; ils peuvent également, pour des raisons environnementales, exclure jusqu'à 2 % de la superficie plantée. Enfin, un État membre peut stopper l'arrachage si celui-ci a atteint 10 % de la superficie viticole totale (il me paraît cependant peu probable que le gouvernement français utilise cette faculté).

Je voudrais au passage souligner un point. Ce qui a contribué à rendre acceptable par la profession qu'il y ait de nouvelles mesures d'arrachage, c'est que ces mesures puissent s'accompagner de possibilités de pré-retraites. Certains viticulteurs en difficulté pouvaient espérer ainsi une porte de sortie. Des formules de pré-retraite, je l'ai dit, sont effectivement prévues parmi les mesures pouvant être financées au titre du développement rural. Mais il faut souligner que, dans l'état actuel, le règlement sur le développement rural impose qu'il y ait un repreneur pour que la pré-retraite puisse être accordée. De plus, comme il s'agit d'un cofinancement, il faut que des crédits nationaux soient disponibles, ce qui à ma connaissance n'est pas prévu par le plan de développement rural national. Je crois qu'il serait utile que nous essayions d'obtenir des garanties sur ce point de la part du Gouvernement, car dans ma région la pré-retraite apparaît malheureusement comme la seule issue possible dans certains cas.

Toujours est-il que, si l'on considère les nouvelles propositions de la Commission sur l'arrachage, on voit que non seulement l'ampleur de l'arrachage est sensiblement réduite, mais que des outils sont désormais prévus pour éviter la disparition des vignes de coteaux, le « mitage » des vignes, l'atteinte aux paysages. Enfin - mais ce n'est pas nouveau par rapport aux orientations initiales - les zones arrachées bénéficieront automatiquement des droits à paiement unique avec la conditionnalité environnementale qui s'y rattache.

La réforme paraît donc moins exclusivement orientée vers la réduction du potentiel de production.

C'est d'autant plus vrai que des moyens apparaissent désormais en vue d'un effort de promotion. C'était une des critiques que nous avions faites à la Commission que de ne rien prévoir pour la promotion. Désormais des moyens sont dégagés : notamment, un budget de 120 millions d'euros est prévu pour des actions de promotion à l'extérieur de l'Union ; de plus, des campagnes d'information à l'intérieur de l'Union sur la consommation modérée et raisonnable de vin sont prévues avec un cofinancement communautaire de 60 % ; j'espère que ce type de campagne ne rencontrera pas d'obstacle juridique dans notre pays.

Bien entendu, il ne faut pas attendre de miracles de cet effort de promotion : comme il s'agit de promotion collective, elle n'est pas très efficace, si ce n'est en complément d'une meilleure structuration de la filière vers la commercialisation. Par ailleurs, tourner presque exclusivement la promotion vers les marchés extérieurs ne paraît pas justifié, alors que le marché européen reste le plus important. Un meilleur équilibre serait souhaitable. Mais ce qui me paraît important, c'est que la Commission admette désormais clairement la notion même de promotion du vin, dans l'optique d'une consommation mesurée, et adopte une démarche plus offensive.

Une autre évolution significative est que, désormais, la Commission ne propose plus de lever l'interdiction de vinifier des moûts importés, ni d'autoriser le mélange de vins communautaires et non communautaires.

On voit que les propositions définitives nous donnent quelques sujets de satisfaction par rapport aux propositions initiales. Malheureusement, plusieurs aspects de ces propositions définitives restent très préoccupants. Ce n'est pas le principe même de la réforme que je conteste. Il est clair que nous ne pouvons pas justifier qu'une partie importante du budget de l'OCM soit employé à distiller des productions qui ne trouvent pas preneur. Les organisations syndicales de viticulteurs ne le contestent pas. Et si l'actuelle OCM était efficace, la viticulture ne se trouverait pas dans la situation où elle se trouve aujourd'hui. La Commission a raison de dire que l'OCM doit être davantage tournée vers le consommateur, vers la conquête des marchés extérieurs et donc vers la compétitivité de la production européenne dont il faut valoriser les atouts. J'estime donc - comme je l'avais déjà dit dans mon rapport au début de l'année - que la bonne attitude pour la France ne peut être d'essayer de bloquer la réforme, ce qui serait d'ailleurs sans doute voué à l'échec, mais au contraire d'aborder la négociation de manière constructive. Mais, même si l'on retient les grands objectifs avancés par le Commission, certains aspects de ses propositions restent dangereux. Je devrais même dire : précisément si l'on retient ces grands objectifs, car, en réalité, certaines des solutions retenues par la Commission ne paraissent pas adaptées aux buts poursuivis.

C'est le cas notamment de la suppression du régime des droits de plantation à partir de 2013. Cette dérégulation complète me paraît très dangereuse. On risque d'assister à une délocalisation des vignes pour profiter de la réputation de certaines zones. On risque également d'arriver rapidement à un déséquilibre du marché : la vigne a un cycle long, il faut plusieurs années pour qu'elle entre en production ; avec une dérégulation complète en 2013, on verra trois ou quatre ans plus tard la production des nouveaux vignobles s'ajouter d'un coup à celle des vignobles existants et l'on aura une crise de surproduction. Ce n'est pas une vue de l'esprit : la surproduction australienne montre que ce risque est très réel. Je voudrais souligner que l'on peut parfaitement, tout en conservant le régime des droits de plantation, disposer d'une certaine souplesse. C'est ce que nous avons obtenu en France avec le système de la réserve nationale des droits à plantation, qui fonctionne bien. Une souplesse supplémentaire serait obtenue en introduisant, à côté de l'arrachage définitif prévu par la Commission, un arrachage temporaire. Un autre inconvénient de la suppression du mécanisme des droits de plantation est qu'il conduira en fait à un double régime : en effet, il subsistera malgré tout une forme de régulation dans le cadre des AOC. On pourra alors avoir des exploitations mixtes, qui seront régulées dans le cadre d'une AOC pour une partie de leur production, mais qui à côté pourront développer sans restriction une production en dehors de ce cadre. Une telle situation permettra difficilement les contrôles, et l'on peut craindre des effets déstabilisants sur les AOC. Le maintien du système des droits de plantation me paraît donc nécessaire.

Un deuxième aspect très critiquable des propositions de la Commission est le transfert d'une partie importante des moyens de l'OCM vers le développement rural. Les intérêts spécifiques des zones viticoles risquent d'être noyés au sein de préoccupations beaucoup plus larges, et de toute manière le cofinancement national n'est nullement garanti. Surtout, l'efficacité de la réforme demande que l'ensemble des moyens disponibles soit affecté directement à la filière vitivinicole, dans le cadre des enveloppes nationales qui sont prévues.

J'en viens à ces enveloppes nationales. Dans leur principe, elles sont une bonne formule. On applique jusqu'à un certain point le principe de subsidiarité en accordant aux États membres des moyens avec une liste des mesures possibles entre lesquelles ils peuvent choisir. Le problème est que l'éventail des mesures possibles est trop réduit. On y trouve :

- des aides aux vendanges en vert, c'est un point sur lequel j'avais pour ma part insisté ;

- des aides à la reconversion des vignobles ;

- des aides à la promotion dans les pays tiers ;

- des mesures de gestion des crises telles que les assurances contre les catastrophes naturelles ou le financement des coûts administratifs liés à l'instauration d'un fonds de mutualisation propre au secteur.

Il manque notamment à cette liste trois types essentiels de mesures :

- tout d'abord, la possibilité de recourir à des distillations de crise obligatoires pour faire face à des situations exceptionnelles dans certaines zones. La viticulture est sujette à de très fortes fluctuations. On ne peut se passer de tout mécanisme de régulation ;

- ensuite, la possibilité de maintenir une distillation obligatoire des sous-produits de la vinification (prestations viniques) tant pour favoriser la qualité des vins que pour empêcher la dispersion de ces sous-produits dans le milieu naturel ;

- enfin et surtout, parmi les mesures possibles, le soutien à une meilleure structuration de la filière en direction de la commercialisation. Il faut pouvoir accompagner cette évolution en encourageant le regroupement de l'offre, l'amélioration de la logistique, les efforts de marketing.

Il y a ainsi, me semble-t-il, plusieurs préoccupations importantes à mettre en avant dans les négociations : le maintien des droits de plantation, l'affectation de l'ensemble des moyens de l'OCM à la filière, et l'élargissement de la liste des mesures pouvant être financées par les enveloppes nationales.

Je mentionnerai brièvement deux autres sujets controversés.

Le premier est celui de l'étiquetage. La Commission propose que, dans ce domaine, la compétence lui soit transférée. Cela ne me paraît pas souhaitable : l'intervention du Conseil est une garantie sur ce sujet sensible. Par ailleurs, la Commission veut permettre l'indication du cépage et du millésime sur des vins sans indication géographique. C'est une idée qu'on peut certes trouver intéressante, car elle permettrait de concurrencer sur leur terrain les « vins de cépage » de type « nouveau monde ». Les opposants à cette formule - dont je fais partie - estiment au contraire que le cépage et le millésime sont des mentions valorisantes, qui doivent être réservées aux vins de pays, et que nous concurrencerons plus efficacement les vins de type « nouveau monde » en conservant notre atout qui est le lien avec un territoire. Ils soulignent qu'il existe des risques concernant la qualité et la traçabilité de ces vins sans indication de provenance. Enfin ils font valoir qu'il est possible de produire, dans le cadre actuel, des vins typés « nouveau monde » en conservant certaines garanties de provenance : c'est ce qui vient d'être fait avec le lancement des « vins de pays des vignobles de France ». Cette position, je l'ai dit, me paraît la mieux argumentée.

Deuxième sujet controversé : la Commission maintient l'interdiction de la chaptalisation. C'est un sujet politiquement sensible, qui suscite une opposition Nord/Sud dans l'Union, la France se trouvant entre les deux. Il faut noter que cette interdiction fait partie de l'équilibre de la réforme : dès lors que l'on continue à autoriser la chaptalisation, il faut aussi maintenir l'aide à l'utilisation des moûts de raisin, et à ce moment-là, on ne dispose plus des mêmes moyens pour les enveloppes nationales et pour l'arrachage. Il n'est donc pas facile de concevoir un compromis satisfaisant, d'autant que l'Allemagne et l'Autriche sont extrêmement fermes dans leur opposition à une remise en cause de la chaptalisation.

Voilà les points sur lesquels je souhaitais insister. Il me semblait indispensable, maintenant que nous disposons des propositions définitives, de revenir devant la délégation comme cela avait été prévu lorsque j'avais présenté mon rapport. Pour autant, je ne vous propose pas d'adopter une proposition de résolution. En effet, la commission des affaires économiques vient à son tour d'adopter un rapport sur la réforme de l'OCM vitivinicole, et il semble logique que ce rapport débouche bientôt sur une résolution. Je ne souhaite pas, pour ma part, faire double emploi. Ce que je souhaiterais, c'est que notre débat d'aujourd'hui soit en quelque sorte notre contribution aux travaux de la commission des affaires économiques.

En revanche, il y a un aspect pour lequel nous sommes plus spécialement compétents, c'est celui de la subsidiarité. Or, un des points sur lesquels j'ai insisté est précisément l'exigence d'une plus grande subsidiarité pour la liste des mesures pouvant être financées par les enveloppes nationales. Je vous propose donc que nous adressions directement à la Commission européenne une observation sur ce point.

En tout état de cause, il me paraît souhaitable que le Sénat suive de près les négociations qui viennent de s'ouvrir. Je crois que c'est un sujet qui mériterait d'être abordé en séance publique. Et si ce n'était pas le cas, je souhaiterais qu'il y ait une audition de Michel Barnier par la délégation de manière à ce que nous puissions nous faire entendre.

Pour terminer mon propos, j'avais la dernière fois cité Platon. Cette fois-ci, pour changer, je vous propose une citation de Paul Claudel:

« Le vin est le fils du soleil et de la terre, mais il a eu le travail comme accoucheur. Comme les grandes oeuvres et les grandes pensées, il ne sort pas du pressoir tout prêt à être englouti par un estomac avide et distrait. Il lui faut la collaboration de l'art, de la patience, du temps et de l'attention. Il lui faut un long séjour dans la nuit pour arriver à ce chef d'oeuvre de saveur où le cerveau trouve autant d'émerveillement que le palais ».

Compte rendu sommaire du débat

M. Jacques Blanc :

Outre les travaux de la commission des affaires économiques, il faut mentionner ceux du groupe d'études de la vigne et du vin, qui permet aux sénateurs non membres de cette commission de suivre eux aussi ce secteur.

Je souscris globalement à l'analyse qui vient d'être présentée. Il y a un progrès sur quelques points, mais plusieurs aspects restent inacceptables. Financer l'arrachage pour autoriser ensuite n'importe quelle plantation est intenable. À la dérégulation je préfère la restructuration du vignoble, effort qui a déjà été mené dans certaines zones où il a permis d'améliorer la qualité et de réduire les rendements. L'arrachage est certes incontournable, mais il ne doit pas être au coeur de la réforme. Il faut maintenir le potentiel de production et renforcer la qualité. Ne reproduisons pas les erreurs du passé : 110 000 hectares ont été arrachés en Languedoc-Roussillon avec interdiction de les exploiter ; au contraire, les surfaces arrachées devraient être utilisées pour de nouvelles cultures.

Je déplore que la recherche dans le domaine « vin et santé » ne soit pas davantage soutenue. Il faut continuer à étayer les études montrant qu'une consommation modérée non seulement ne nuit pas à la santé, mais peut avoir un effet positif. L'image du vin a été brouillée. Ce n'est pas le vin qui est responsable des accidents de la route à la sortie des boîtes de nuit !

La chaptalisation devrait être strictement limitée, dans une perspective de compromis, aux situations où elle est traditionnelle. Développer l'utilisation des moûts concentrés doit être la solution dans les autres cas.

Sur l'étiquetage, je crois indispensable de maintenir un lien avec le territoire lorsqu'on mentionne le cépage et le millésime, sinon l'on va tuer les vins de pays ! Le succès du « vin de pays d'Oc » montre la voie à suivre.

Il faut effectivement aller dans le sens de la subsidiarité, avoir autant que possible une politique par bassin, une déclinaison des règles par bassin.

Je salue la fermeté de Michel Barnier, que nous devons soutenir. Et je répète - je suis médecin - qu'une consommation modérée de vin, axée sur le plaisir gustatif, peut être promue sans complexe.

M. Hubert Haenel :

J'ai récemment présidé un congrès de médecins, dont il ressortait qu'une consommation modérée de vin, par exemple deux verres par jour, était généralement bénéfique.

Lorsque j'étais membre du Conseil d'État, j'avais participé à la préparation d'un rapport sur la lutte contre l'alcoolisme, sous la direction du Professeur Jean Bernard. Je peux dire que ce médecin éminent ne préconisait pas l'abstinence ; sa formule était : « Boire moins, mais boire mieux. »

Le vin est lié à notre civilisation : statistiquement, la vigne et le vin sont l'image la plus utilisée dans la Bible !

M. Pierre Fauchon :

In vino veritas !

M. Jean Bizet :

Comme Jacques Blanc, j'estime qu'une politique d'arrachage suivie d'une libéralisation de la plantation n'est pas cohérente.

Par ailleurs, je pense qu'il ne serait pas sain de laisser à la Commission le pouvoir de décision concernant l'étiquetage et les pratiques oenologiques. Ce serait ouvrir la voie à la prédominance d'une logique de marque. Je ne suis pas opposé à la logique de marque, elle doit avoir sa place, mais dans le respect d'un bon équilibre avec les vins à indication géographique. Les producteurs californiens eux-mêmes commencent à voir l'intérêt d'une prise en compte du terroir. C'est pourquoi la création des « vins de pays des vignobles de France » me paraît une bonne manière de concurrencer les vins de cépage sans perdre notre identité.

La politique d'arrachage devrait en tout état de cause être placée dans une optique de développement durable. Les parcelles arrachées pourraient être affectées à la production de biomasse.

M. Simon Sutour :

En cas d'arrachage, le développement des friches est inévitable sur les terres sèches où l'on ne peut cultiver rien d'autre que la vigne. C'est une richesse agricole et aussi touristique qui est perdue.

M. Jacques Blanc :

Sans compter les risques d'incendie !

M. Simon Sutour :

C'est pour cette raison qu'on a pratiqué des coupes vertes à Tavel. La commune a défriché et loué les terrains à des viticulteurs. Le risque d'incendie a été ainsi fortement réduit.

M. Gérard Le Cam :

J'ai bien peur que cette réforme ne soit mal conçue. Pour le lait et les céréales, à force de lutter contre les excédents, nous avons produit la hausse des prix. La consommation de vin va augmenter dans le monde, il faudrait saisir cette opportunité au lieu de réduire le potentiel de production. L'arrachage aura des effets pervers : les viticulteurs endettés vont tous arracher leurs vignes dès la première année pour toucher des aides plus élevées, la production va chuter d'un coup et certaines coopératives seront en difficulté. Déjà les grands acheteurs obtiennent des prix très bas lorsque les coopératives doivent faire de la place pour la nouvelle récolte. Abaisser à 0,2 le taux d'alcoolémie autorisé au volant, comment certains le préconisent, aggraverait encore les difficultés.

M. Simon Sutour :

Les difficultés des caves coopératives ne sont hélas pas nouvelles. Nombreuses sont celles qui ont dû fermer dans ma région.

* *

*

À l'issue du débat, la délégation a adopté les observations suivantes, qui seront adressées à la Commission européenne :

Observations

- Proposition de règlement du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole et modifiant certains règlements (COM (2007) 372 final).

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat considère que, pour être pleinement conforme au principe de subsidiarité, la proposition de règlement devrait donner une plus grande latitude aux États membres quant au contenu des programmes d'aide et permettre en particulier :

- le recours à des distillations de crise obligatoires pour faire face à des situations exceptionnelles dans certaines zones,

- le maintien d'une distillation obligatoire des sous-produits de la vinification,

- le soutien à une meilleure structuration de la filière afin de favoriser la commercialisation.