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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur l'accès aux activités de l'assurance directe et de la réassurance et leur exercice, Solvabilité II
COM (2007) 361 final  du 10/07/2007
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 25/11/2009

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 26/07/2007
Examen par la délégation le 18/10/2007

Économie, finances et fiscalité

Directive sur l'accès aux activités de l'assurance directe
et de réassurance (« SOLVABILITÉ II »)

Texte E 3595 - COM (2007) 361 final

(Procédure écrite du 18 octobre 2007)

Ce texte propose de procéder à une révision en profondeur du régime de solvabilité applicable à toutes les entreprises d'assurance vie et non-vie ainsi qu'aux entreprises de réassurance, dont le montant des primes dépasse 5 millions d'euros. En revanche, il ne s'appliquerait ni aux fonds de pension ni aux conglomérats financiers, les directives afférentes devant être révisées en 2008. Il correspond, dans le domaine de l'assurance, à la directive dite « Bâle II » applicable aux banques.

L'exposé des motifs fait observer que « les règles de solvabilité actuelles sont dépassées » : « C'est la raison pour laquelle est nécessaire un nouveau régime de solvabilité appelé « Solvabilité II » ». Un décalage est en effet observé entre le cadre réglementaire actuel et l'évolution des techniques de gestion des risques utilisées dans le secteur des services financiers.

Dans le dispositif actuel (« Solvabilité I »), en vigueur depuis plus de trente ans, les fonds propres des assureurs correspondent à un pourcentage forfaitaire portant sur les primes.

Ce système présente un certain nombre d'insuffisances. En particulier, il manque de sensibilité au risque, puisqu'il ne tient pas compte de la probabilité qu'un risque survienne. Il comporte aussi d'autres limites : des restrictions au bon fonctionnement du marché unique ; des règles non optimales pour le contrôle prudentiel des groupes ; un manque de convergence internationale et transsectorielle.

La proposition de directive, qui est un texte très technique de 321 articles, est le résultat d'un travail engagé en 2004 qui a donné lieu à une large consultation et constitué l'occasion de fondre en un seul document treize directives sur l'assurance et la réassurance, adoptées entre 1964 et 2005.

Le nouveau régime de solvabilité poursuit les quatre objectifs suivants :

- renforcer l'intégration du marché européen de l'assurance ;

- améliorer la protection des preneurs d'assurance et des ayants droit ;

- renforcer la compétitivité des assureurs et réassureurs européens au niveau international ;

- promouvoir une meilleure réglementation.

Le dispositif « Solvabilité II » repose sur l'évaluation économique du risque encouru par l'entreprise d'assurance ou de réassurance. Le résumé de l'analyse d'impact fourni par la Commission européenne présente ainsi l'analyse retenue : « Un système fondé sur de sains principes d'évaluation économique sera révélateur de la véritable position financière des assureurs et, partant, renforcera la transparence de l'ensemble du système et la confiance placée dans celui-ci. L'introduction d'exigences règlementaires fondées sur le risque garantira un juste équilibre conciliant un degré élevé de protection des preneurs d'assurance et un niveau raisonnable de coûts pour les assureurs ».

La mise en oeuvre du dispositif « Solvabilité II » requiert l'introduction de mesures relatives aux exigences de fonds propres, à la qualité de la gestion des risques, à la solidité des contrôles internes, à l'amélioration de la transparence et de l'information du public.

Les principales dispositions de la proposition de directive portent sur :

- les exigences qualitatives et les règles de contrôle applicables aux entreprises d'assurance et de réassurance. Le principal objectif poursuivi consiste à garantir une protection appropriée des preneurs, mais d'autres objectifs doivent être pris en considération, tels que la stabilité financière ou la stabilité et l'équité des marchés ;

- l'information prudentielle et les informations à destination du public ;

- la promotion de la convergence des pratiques prudentielles ;

- les exigences quantitatives (provisions techniques et fonds propres en particulier) ;

- le contrôle de groupe, avec l'introduction de la notion d'autorités chargées du contrôle de groupe. Chaque groupe d'entreprises d'assurances devra établir un modèle de supervision interne qui sera validé par un superviseur national, dans le but de faciliter l'allocation du capital entre la maison-mère et les filiales.

En dépit de son « impact positif sur toutes les parties prenantes », selon l'expression du résumé de l'analyse d'impact, la proposition de directive « Solvabilité II » recèle également, selon le même document, « un certain nombre de problèmes à court terme, qu'il convient de garder à l'esprit ». Ces problèmes étant « essentiellement liés à des structures existantes des marchés assurantiels, [...] l'introduction d'un régime économique de solvabilité fondé sur le risque les fera apparaître au grand jour ». La Commission considère toutefois que « mieux les assureurs anticiperont l'introduction du régime Solvabilité II, moins grande sera la probabilité de telles répercussions négatives à court terme ».

Ces effets secondaires potentiels à court terme seraient les suivants :

- des coûts initiaux de mise en oeuvre, évalués par la Commission entre deux et trois milliards d'euros, mais qui devraient être compensés par les avantages attendus du nouveau régime ;

- une réduction de la couverture des risques pour certains types d'assurance, en particulier celles couvrant les risques lourds sur le long terme ;

- une limitation des financements croisés, qui pourrait se traduire par une augmentation des tarifs dans certaines branches ;

- une pénalisation des investissements en actions, les assureurs pouvant rééquilibrer leur portefeuille en achetant davantage d'obligations au détriment des actions ;

- une accélération de la concentration sur le marché européen de l'assurance et une pression concurrentielle accrue sur les assureurs de petite et moyenne taille.

La Commission estime néanmoins que ces problèmes se poseraient avec plus d'acuité si l'approche économique fondée sur le risque, qui sous-tend le dispositif « Solvabilité II », n'était pas retenue.

Ces risques, en particulier l'impact potentiellement négatif des normes projetées pour les placements en actions, et donc pour l'épargne longue, ont été très clairement exposés par Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, dans son récent rapport d'information consacré aux principaux dossiers en cours de la Commission en matière de législation financière et fiscale (1(*)).

La délégation a décidé de prendre acte de cette proposition de directive et, compte tenu du suivi par la commission des finances de ce dossier, de ne pas l'examiner plus avant.


* (1) (1) Maîtriser le « droit mou » communautaire ; rapport d'information n° 302 (2006-2007) du 4 mai 2007.