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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures.
COM (2008) 436 final  du 15/07/2008
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 27/09/2011

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 18/07/2008
Examen par la commission des affaires européennes le 01/12/2009

Transports

Communication de M. Roland Ries sur l'Eurovignette
(Texte E 3911)
(Réunion du mardi 1er décembre 2009)

A. Présentation

L'Eurovignette est l'appellation courante et un peu trompeuse de la « taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures ». Le mot de taxation doit être pris au sens large et fait abstraction de la distinction française entre impôts - sans contrepartie identifiée - et redevance - pour usage d'un bien ou d'un service. En fait, dans le dispositif européen, il y a les deux.

Le système d'Eurovignette est à deux volets. Il consiste à fixer des taux minimum de taxes appliquées aux poids lourds et des tarifs maximum appliqués aux péages. Ainsi, le véhicule est taxé avec un taux minimum, et le paiement pour l'usage d'infrastructure est encadré par un tarif maximum.

Le présent projet d'Eurovignette concerne le seul volet « péages », la partie fiscalité étant supposée réglée par les deux versions antérieures de 1999 et 2006.

L'Eurovignette I de 1993 et 1999 a été créée dans le but d'améliorer le trafic intérieur, d'éliminer les distorsions de concurrence. C'est elle qui posa le principe d'une taxation minimale et le principe de péages, alors conçus comme un moyen de faire payer les coûts d'usages des infrastructures.

L'Eurovignette II de 2006 introduit le concept de pollueur-payeur. Le péage n'est plus conçu seulement comme un coût d'utilisation de l'infrastructure mais comme un moyen de compenser les coûts externes du transport de marchandises. L'usage de la route induit en effet ce que les économistes appellent des externalités, parmi lesquelles la pollution, le bruit, les accidents... L'Eurovignette II permet aux États d'établir les péages en prenant en compte ces nuisances. Cette possibilité ne serait en réalité appliquée que dans trois États : Autriche, Allemagne et République tchèque.

La présente proposition Eurovignette III  apporte trois modifications.

D'une part, elle prévoit la création d'une sorte de « péage vert ». Les redevances payées par les poids lourds se composeraient donc de redevances d'infrastructures classiques, pour usage, et de redevances fondées sur les coûts externes. Trois externalités sont prises en compte : la pollution atmosphérique, le bruit, la congestion.

D'autre part, elle propose un modèle de calcul unique qui permet d'évaluer ces trois coûts. Tous les constructeurs d'autoroutes font ces chiffrages. La Commission se borne à donner un guide de calcul commun. La redevance ainsi fixée est cependant plafonnée.

Enfin, la Commission propose d'étendre ce système de tarification à tous les poids lourds et au-delà du seul réseau autoroutier international ; il faut cependant noter que la mise en place effective reste facultative.

B. Analyse de la proposition

Ainsi, à travers cette initiative, la Commission se positionne comme un acteur de pointe dans la lutte contre le changement climatique. Toutefois, la proposition a été formulée en juillet 2008 et les États ne se sont pas précipités pour l'adopter, puisque, un an et demi après, la proposition reste en suspens. Il est pourtant facile de comprendre les réticences des États membres.

1. Il y a en premier lieu une série de difficultés techniques et juridiques.

L'internalisation de la congestion par exemple est très controversée. A partir de quel seuil de trafic, de quel temps de transport, y-a-t-il congestion ? Tout dépend du lieu et du moment. Chaque ville a son propre seuil de tolérance aux embouteillages. D'ailleurs, peut-on faire payer aux seuls poids lourds une responsabilité collective ? Dans l'esprit de la Commission, il faudrait à la fois généraliser les péages sans entraver la fluidité du trafic. Mais la suppression des barrières de péage et la généralisation du télépéage représentent également un coût non évalué.

L'affectation de recettes fait toujours l'objet de controverses. Doivent-elles être affectées au transport routier pour l'améliorer ou basculées vers d'autres modes de transport moins énergivores ? En d'autres termes, faut-il taxer pour améliorer ou taxer pour dissuader ?

L'extension du dispositif aux deux fois deux voies pose aussi un problème de compétence puisque, en France, cette voirie relève des départements.

2. Mais les principaux obstacles sont d'ordre politique.

On peut d'abord s'interroger sur la démarche de la Commission. Ce texte cumule les handicaps. Il est à la fois fluctuant et aléatoire. Je rappelle qu'il s'agit de la troisième version en moins de dix ans. Sachant que certaines associations critiquent déjà le fait que les nouveaux péages verts ne sont pas assez ambitieux et sont limités par un plafond, on peut d'ores et déjà pronostiquer une quatrième version dans quelques mois. Ni pour les États, ni pour la Commission, cette succession de textes mal préparés ne paraît une bonne méthode.

D'autant plus que le dispositif reste facultatif. La Commission se borne à prévoir un cadre commun, des principes communs de tarification et des méthodes de calcul, mais la mise en place reste à l'initiative des États membres.

On peut penser que leur implication restera très variable.

Car là encore, la géographique commande. Il est bien certain que les États qui sont dans une position centrale en Europe, au sens propre comme au sens figuré, sont incités à généraliser l'internalisation des coûts environnementaux, tandis que les États périphériques seront beaucoup moins « allants » sur ces questions.

On ne s'étonnera pas, par exemple, que la Suisse est le pays où la taxation verte est la plus avancée. Au-delà de l'intérêt traditionnel de ce pays à ces sujets, il y a le fait que les transporteurs n'ont en réalité pas le choix : ou ils passent et payent, ou ils font 1 000 km de détour...

Enfin, on comprendra que cette proposition, certes justifiée pour des raisons écologiques, ne tombe pas au meilleur moment.

L'idée de charger encore un peu plus un secteur déjà très fragilisé par la crise économique ne suscite pas un enthousiasme débordant.

Il est vraisemblable que les États ne se précipiteront pas pour adopter cette proposition, et même s'ils y parviennent, que la faculté offerte aux États membres restera encore ouverte un certain temps.

Et pourtant, l'internalisation des coûts environnementaux est un pas important pour une économie et une société responsables. Le Parlement européen a donné son accord, en mars dernier, à cette « écologisation des transports ».

Malgré les difficultés que j'ai soulignées, il faut espérer que le Conseil parvienne à un consensus qui permette l'adoption de cette directive.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Si l'on peut soutenir l'objectif, je crains que le fait que l'application dans les États reste optionnelle nuise considérablement à l'efficacité de la directive. Dans le texte actuel, on n'améliore pas et on ne dissuade pas le transport routier, puisque tout reste à la discrétion de l'État membre.

M. Simon Sutour :

Qui applique cette Eurovignette verte aujourd'hui ? J'ajoute que cette « écologisation des transports » peut être très utile dans certains sites. Dans mon département, les flux de trafic de poids lourds vers et en provenance d'Espagne, jour et nuit, sont considérables et même abominables. Il y a des risques pour la population. Nul doute que cette Eurovignette verte mérite attention.

M. Roland Ries :

À condition bien entendu que le système soit appliqué par tous. C'est la principale faiblesse de la proposition. La taxation ne peut être utile que si elle est généralisée. Les systèmes à la carte ne sont pas efficaces et sont même contreproductifs en induisant des détournements de trafics. L'Alsace en a eu l'expérience directe il y a quelques mois. À la suite de l'introduction d'un péage vert en Allemagne (qui applique cette formule comme la Suisse, l'Autriche et la République tchèque), une partie du trafic poids lourds s'en est immédiatement détournée et s'est reportée sur la région Alsace. Les applications isolées conduisent à des distorsions dont pâtissent les voisins.

L'internalisation des coûts environnementaux permettra aussi de lutter contre les distorsions et concurrences entre modes de transport. Aujourd'hui, le transport par route ne supporte au mieux que le coût d'usage de l'infrastructure.

M. Hubert Haenel :

Le caractère facultatif est une grande faiblesse du dispositif. Il me semble que tant l'analyse que l'expérience doivent nous inciter à une grande vigilance.

*

À l'issue du débat, la commission a approuvé les conclusions suivantes :

Conclusions

La commission des affaires européennes du Sénat,

Vu la proposition de directive relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures (dispositif dit « Eurovignette III ») (texte E 3911),

Constate que l'expérience montre qu'une taxation isolée appliquée dans un seul pays entraîne immédiatement des reports de trafic dans les régions voisines alors que les régions limitrophes ne doivent pas pâtir de l'initiative individuelle d'un État,

Considère que toute taxation ou système de redevances à la carte entraîne des distorsions de concurrence et des effets pervers dans le trafic routier alors que, dans l'application du marché intérieur, la Commission doit s'efforcer de réduire ou supprimer les distorsions entre États membres,

Rappelle que, compte tenu des difficultés du secteur, les opérateurs du transport routier sont extrêmement sensibles à tout écart de tarification,

Regrette le caractère facultatif de la mise en place de « péages verts » proposée par la présente directive,

Souhaite que le principe de « péages verts » soit généralisé et associé, le cas échéant, à une mise en place progressive dans l'ensemble des États membres.