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Énergie

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions. Deuxième analyse stratégique de la politique énergétique. Plan d'action européen en matière de sécurité et de solidarité énergétiques
COM (2008) 781 final  du 13/11/2008

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 02/12/2008
Examen par la commission des affaires européennes le 19/11/2009

Énergie

Rapport d'information de Mme Bernadette Bourzai sur la deuxième analyse stratégique de la politique énergétique (E 4140)

(Réunion du jeudi 19 novembre 2009)

Résumé du rapport

La Deuxième analyse stratégique de politique énergétique a été adoptée par la Commission européenne le 13 novembre 2008, sous présidence française de l'Union européenne. Elle avait été demandée par le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007, qui, dans l'objectif de mettre en oeuvre une politique intégrée en matière de climat et d'énergie, a pris trois engagements importants en la matière, dénommés « initiative 20-20-20 » pour 2020.

Le texte de la Commission est très disparate. Il comprend des considérations générales et d'autres plus ponctuelles, mais présente l'avantage de rassembler dans un seul document les axes d'action de l'Union européenne, avec pour objectif final la sécurité énergétique, qui est « une question d'intérêt commun pour l'UE ». Le coeur du texte est d'ailleurs constitué d'un Plan d'action européen en matière de sécurité et de solidarité énergétiques, qui comprend cinq axes, assortis de nombreuses propositions d'actions ou de révisions de la réglementation communautaire :

1°) promouvoir des infrastructures essentielles à la satisfaction des besoins en énergie de l'Union européenne ;

2°) mettre davantage l'accent sur l'énergie dans les relations internationales de l'Union européenne ;

3°) améliorer le système de stocks de pétrole et de gaz ainsi que les mécanismes de réaction en cas de crise ;

4°) créer une nouvelle dynamique en matière d'efficacité énergétique ;

5°) faire meilleur usage des réserves énergétiques indigènes de l'Union européenne, en donnant la priorité au développement des énergies renouvelables.

Enfin, la Commission propose d'élaborer en 2010 « un agenda politique pour 2030 et une vision pour 2050 », reposant sur l'examen d'objectifs à plus long terme.

Que penser de la Deuxième analyse stratégique de politique énergétique ?

En premier lieu, la priorité accordée par ce texte à la sécurité des approvisionnements constitue une inflexion sensible de la part de la Commission, jusqu'alors essentiellement préoccupée par l'achèvement du marché intérieur de l'énergie. Il s'agit donc d'un changement de perspective indéniable, la Commission reconnaissant la nécessité de sortir de la logique du « tout marché » et de prendre des mesures de régulation.

Le texte, tout en rappelant que le choix des bouquets énergétiques relève de la responsabilité des États membres, illustre également la réflexion engagée sur la manière de diversifier le bouquet énergétique de l'Union européenne, dans lequel les énergies fossiles continuent d'occuper une place prépondérante. Une telle diversification ne sera guère aisée, compte tenu des rigidités qui caractérisent les bouquets énergétiques, en particulier la place occupée par le pétrole, qui sera difficilement remplaçable dans les transports, et par le gaz. De ce point de vue, la Commission reconnaît le rôle que peut jouer l'énergie nucléaire pour atteindre les objectifs énergétiques de l'Union européenne, alors même que cette source d'énergie connaît un regain d'intérêt en Europe et dans le monde.

Ensuite, pour assurer la sécurité énergétique, qui est le fil conducteur de la Deuxième analyse stratégique, la Commission insiste à juste titre sur la nécessité de développer les interconnexions en Europe, qui poursuivent, par d'autres moyens, l'objectif d'achever le marché intérieur. Ces interconnexions concernent à la fois le réseau électrique et le réseau gazier. Le réseau électrique demeure fragmenté. Certaines parties du territoire européen sont mal interconnectées, en particulier la Scandinavie, les pays baltes ainsi que l'Europe centrale. Les réseaux des États membres qui appartenaient autrefois au bloc soviétique sont encore très largement connectés aux réseaux russes. En outre, le développement des interconnexions facilitera l'homogénéisation des bouquets énergétiques nationaux, qui demeurent disparates. Par exemple, l'électricité d'origine éolienne accroît nécessairement le besoin d'interconnexion puisque le caractère intermittent de cette source d'énergie se traduit, dans certains pays ou zones géographiques, par des excédents ou des déficits de production d'électricité qui pourraient être compensés par des pays ou des zones géographiques voisins.

Il convient toutefois de noter que les difficultés d'ordre sociologique tenant à l'acceptabilité sociale de plus en plus réduite de l'installation d'infrastructures lourdes se multiplient et que les solutions retenues pour y répondre sont particulièrement coûteuses, la connexion électrique entre la France et l'Espagne par exemple.

Les débats sur la sécurité énergétique sont surtout focalisés sur le gaz, en raison de la dépendance excessive d'un certain nombre d'États membres à l'égard du gaz russe. L'approvisionnement en gaz est confronté à la capacité du système européen à s'adapter à des situations de crise, comme l'a montré le différend gazier de janvier 2009, qui pourrait fort bien se reproduire, à l'approche des élections prévues en Ukraine au début de 2010.

La Deuxième analyse stratégique met aussi l'accent sur la nécessité de diversifier les voies d'approvisionnement en énergie. C'est également l'une des leçons à tirer de la crise gazière russo-ukrainienne. Grâce à sa situation énergétique, en effet, l'Europe peut tirer parti d'un ensemble de fournisseurs diversifiés, alors qu'elle continuera à l'avenir d'importer une part croissante de l'énergie qu'elle consomme.

Une telle diversification est recherchée notamment par le déploiement d'une « diplomatie des tuyaux », active et particulièrement complexe, dans laquelle la Russie occupe une place ambivalente. Ce pays, en effet, est à la fois un acteur incontournable et un partenaire difficile. La Russie est l'un des plus grands pays producteurs d'énergie. Elle détient également de très importantes réserves énergétiques. Les hydrocarbures représentent plus de la moitié de son commerce extérieur, et sont exportés, pour l'essentiel, vers l'Union européenne. Bien que la Russie ait été un fournisseur fiable pendant des décennies, des évolutions récentes apparaissent. L'énergie est pour elle un puissant instrument de nature géopolitique. C'est pour elle le moyen de retrouver une influence politique.

Pour autant, la situation de la Russie est loin de n'être que favorable. Ses réserves seront de plus en plus difficilement exploitables. Ses infrastructures sont obsolètes. Les normes d'efficacité énergétique y sont très en retard. Par ailleurs, la dépendance des marchés européens envers le gaz russe est à double tranchant. En la matière, la Russie a un besoin vital de l'Union européenne qui représente 70 % des exportations de gaz russe et 80 % de celles de pétrole, d'autant plus que l'économie russe a beaucoup souffert de la crise. Pour l'instant, l'Union européenne est loin de parler d'une seule voix à la Russie, dans ses négociations énergétiques comme sur d'autres dossiers. Elle demeure divisée sur la manière d'aborder la Russie. Plusieurs États membres sont même parties à différents projets de gazoducs potentiellement concurrents. Ces projets sont inégalement avancés. North Stream, qui associe la Russie et l'Allemagne, est aujourd'hui le plus abouti. De nombreuses incertitudes pèsent sur les autres projets, en particulier Nabucco et South Stream. Alors que Nabucco, censé limiter la dépendance à l'égard du gaz russe, est fortement soutenu par la Commission, sa réalisation se heurte à de nombreux obstacles, à commencer par celui de la sécurité de son approvisionnement. En effet, sa viabilité requiert l'accès au gaz des pays riverains de la mer Caspienne, qui est encore loin d'être assuré. Quant à South Stream, qui a pour objectif de faire échouer Nabucco, il associe la Russie et l'Italie, ainsi que la Turquie. D'aucuns considèrent que ce projet ne verra jamais le jour, en raison des difficultés techniques et financières à surmonter. Il aurait toutefois récemment avancé plus rapidement que Nabucco.

La Deuxième analyse stratégique insiste également sur le développement des énergies renouvelables, afin d'atteindre l'objectif consistant à parvenir à 20 % de ce type d'énergies dans la consommation énergétique de l'Union européenne d'ici à 2020. Cet objectif, différencié selon les États membres, s'établit à 23 % pour la France. Des doutes subsistent sur la capacité de l'Union européenne à atteindre l'objectif de 20 % d'énergies renouvelables. En effet, le potentiel de certaines sources d'énergies renouvelables est limité, celui du secteur hydraulique par exemple, qui est déjà fortement exploité.

La biomasse recèle un potentiel important pour atteindre les objectifs d'énergies renouvelables, dans le secteur de la chaleur en particulier. Pour autant, cette ressource n'est pas non plus illimitée et sa mobilisation nécessite de gros efforts d'organisation. Un prélèvement excessif peut avoir des répercussions sur la biodiversité forestière et agricole ainsi que sur la disponibilité des terres destinées aux cultures alimentaires.

Le potentiel de l'énergie éolienne est théoriquement très important. Tant au niveau européen qu'au niveau français, la hausse de la production électrique devrait reposer majoritairement sur l'éolien. Toutefois, les obstacles à son développement sont réels, en France en particulier, où le débat sur l'éolien est généralement polémique. L'installation d'éoliennes est limitée par le respect de contraintes environnementales qui comportent de longs délais compromettant sérieusement la réalisation des objectifs de production d'électricité à partir de l'énergie éolienne d'ici à 2020, alors même que celle-ci doit assurer plus des deux tiers du développement de la filière électrique à cette échéance. Quant à l'éolien en mer, il demeure très coûteux.

C'est également le cas de l'énergie d'origine solaire. Cette source d'énergie s'est certes rapidement développée depuis quelques années, mais sa part dans le bouquet énergétique devrait rester limitée, au moins à l'horizon 2020.

En outre, les objectifs fixés en matière d'énergies renouvelables paraissent difficilement atteignables sans un développement des infrastructures de transport d'électricité. En effet, la localisation de la production de ces types d'énergie, le plus souvent décentralisée, demeure souvent éloignée des centres de consommation. La réalisation de nouvelles infrastructures physiques et le développement de méthodes visant à optimiser l'exploitation de ces réseaux sont nécessaires pour y faire face. Les perspectives de développement massif de l'énergie éolienne et solaire nécessiteront la réalisation de réseaux nouveaux pour collecter et acheminer l'énergie depuis ces zones de production jusqu'aux consommateurs.

Par ailleurs, l'efficacité énergétique, à laquelle la Deuxième analyse stratégique consacre d'importants développements, est un axe d'action fondamental. Elle constitue une condition sine qua non pour atteindre les objectifs que l'Union européenne s'est fixés en matière énergétique et environnementale. Il s'agit de faire évoluer les habitudes et les modes de consommation pour aboutir à une diminution de la consommation d'énergie. Les transports et le bâtiment sont les deux secteurs qui comportent le plus grand potentiel en ce domaine.

Toutefois, en dépit des mesures qui ont déjà été prises, par exemple en matière de performance énergétique des bâtiments ou d'étiquetage des pneus, il ne paraît guère possible de s'en remettre au seul progrès technique pour réaliser les économies d'énergie suffisantes. Seuls de profonds changements socio-économiques pourront les rendre possibles. Mais pourra-t-on y parvenir en une dizaine d'années seulement ? La France ne semble pas particulièrement en avance en la matière. Je rappelle par exemple qu'en Italie, 80 % des foyers sont équipés en « compteurs intelligents » qui permettent de limiter la consommation d'électricité, en l'adaptant pendant les périodes de pointe de consommation.

L'objectif relatif à l'efficacité énergétique, contrairement aux deux autres objectifs fixés par le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007, n'est pas contraignant. Le Parlement européen souhaiterait que cet objectif soit rendu contraignant. La Commission, de son côté, a envisagé de fixer des sous-objectifs, mais a finalement renoncé, estimant qu'un dispositif trop prescriptif serait contraire au principe de subsidiarité.

Elle exprime néanmoins son inquiétude à ce sujet et estime que, si les États membres continuent d'avancer au rythme actuel, les objectifs d'efficacité énergétique ne seront pas atteints. C'est pourquoi elle a annoncé de nouvelles mesures en la matière, qui pourraient revêtir une dimension plus contraignante.

Je terminerai en évoquant la question des efforts de recherche qui devront être fournis pour promouvoir un modèle à faible intensité carbonique. Les efforts en matière de recherche-développement seront essentiels et conditionneront la réussite de l' « initiative 20-20-20 ». Ils permettront aussi de soutenir la croissance et l'emploi dans l'Union européenne.

Les champs d'innovation sont très variés en la matière, qu'il s'agisse des énergies renouvelables à expérimenter, développer ou rentabiliser. La recherche portant sur le captage et le stockage de carbone en sous-sol permettra de réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur de la production d'électricité, en particulier pour les États membres qui utilisent encore très largement le charbon, une source d'énergie fossile encore très disponible. De même, le recours à l'énergie nucléaire sera grandement facilité, auprès de l'opinion publique, par des avancées concernant le stockage des déchets radioactifs.

Le développement des technologies à faible intensité carbonique sera coûteux. La Commission l'a chiffré à 50 milliards d'euros supplémentaires en investissements publics et privés d'ici à 2020, soit 8 milliards d'euros par an au lieu de 3 milliards actuellement.

Ces chiffres ne revêtent aucun caractère exhaustif. Ils ne prennent pas en compte les investissements dans les réseaux et les capacités de production d'électricité et de gaz, estimés, respectivement, à 1 000 et 150 milliards d'euros d'ici à 2030.

La question du financement de ce type d'investissements sera naturellement à prendre en compte dans la vaste négociation qui va débuter sur la révision des perspectives financières.

Il convient de rester vigilant pour qu'une part sensible de ces investissements ne soit reportée du fait de la crise économique, alors qu'il s'agit d'enjeux de moyen et long terme conditionnant non seulement la sécurité énergétique de l'Europe, mais plus largement la promotion d'une économie durable.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je constate que, compte tenu de l'importance des enjeux, l'Union européenne comme la France ont encore de réels progrès à accomplir pour atteindre les objectifs fixés par le Conseil européen de mars 2007. Il me paraît profondément regrettable que divers États membres soient impliqués dans des projets de gazoducs éventuellement concurrents. Les profonds changements socio-économiques qu'implique la réalisation des objectifs de la politique énergétique seront difficiles à réaliser en une dizaine d'années seulement. Enfin, une partie des investissements requis par le passage à une économie à faible intensité en carbone pourrait être financée grâce au « grand emprunt » qui fait actuellement l'objet d'un débat en France.

M. Didier Boulaud :

La Turquie occupe une place centrale dans la réalisation de certains grands projets de gazoducs, en particulier Nabucco et South Stream. Dès lors, j'estime que nous devrions prendre le temps de la réflexion pour définir notre position vis-à-vis de ce grand pays, dans le domaine énergétique comme dans d'autres, et nous défier de comportements à courte vue. Par ailleurs, les relations avec la Russie constituent le « noeud gordien » du dossier énergétique. De ce point de vue, je regrette l'action dispersée des États membres, et je forme le voeu que les dispositions du traité de Lisbonne nous conduisent à parler d'une seule voix avec Moscou. De même, il me paraît inutile de provoquer la Russie lorsque nous évoquons, par exemple, l'élargissement de l'OTAN à la Géorgie ou à l'Ukraine.

La Commission européenne a-t-elle mené des réflexions sur la région arctique, dont le potentiel paraît considérable ? Par ailleurs, où en est le projet allemand d'installer une immense centrale solaire au Sahara ?

M. Jacques Blanc :

Il existe différents projets de construction de centrales électriques fonctionnant à l'énergie solaire. Comment ces projets s'articuleront-ils avec l'anneau méditerranéen de l'énergie, dans lequel la Turquie aura un rôle à jouer ? Ce pays est également très impliqué dans la réalisation des différents projets de gazoducs. Enfin, quelles sont les perspectives de développement de l'énergie nucléaire grâce au projet ITER ?

M. Gérard César :

J'ai récemment effectué, au nom de la commission de l'économie, une mission à Mourmansk, en Russie, où existe un projet, dénommé Chtokman, pour exploiter un champ gazier se situant en mer Arctique. L'exploitation de cette réserve est confrontée à des problèmes techniques considérables, en particulier l'impossibilité de recourir à une plateforme fixe. La solution retenue consisterait à installer une plateforme flottante qui permettrait d'éviter les icebergs. Ce projet implique Gazprom ainsi que plusieurs compagnies européennes, dont Total. Néanmoins, la crise économique actuelle a freiné son développement. Je présenterai le 16 décembre prochain, à la commission de l'économie, un rapport d'information rendant compte de cette mission.

M. Richard Yung :

J'observe que plusieurs pays du nord de l'Europe ne semblent pas équipés en gazoducs et en oléoducs. Cela signifie-t-il qu'ils n'ont pas recours au gaz et au pétrole ? Pourrait-on envisager la création d'une organisation communautaire en matière d'énergie qui permettrait d'harmoniser des politiques énergétiques aujourd'hui relativement dissemblables selon les États membres ?

Mme Bernadette Bourzai :

Lorsque j'ai évoqué, lors de mon déplacement à Bruxelles, l'absence d'une politique énergétique commune, en référence à la politique agricole commune, mes interlocuteurs ont insisté sur la mise en oeuvre progressive d'une telle politique. La prise de conscience de la nécessité d'une politique énergétique commune plus intégrée est aujourd'hui une réalité. L'action de l'Union européenne sera déterminée par la nature des conclusions de la Conférence de Copenhague et sera donc différente selon que celle-ci aura su s'engager sur des objectifs contraignants ou se sera satisfaite d'un « consensus mou ». L'urgence d'une politique énergétique commune a non seulement des fondements économiques, mais aussi géopolitiques. Une telle politique devra être développée dans le cadre de la politique de voisinage, par exemple pour le Partenariat oriental.

La Commission européenne a annoncé la présentation en 2010 d'une communication sur l'anneau méditerranéen de l'énergie, qui devrait décrire les grandes lignes d'un plan destiné à compléter les connexions manquantes. Le projet allemand, dénommé Desertec, d'installer une immense centrale solaire au Sahara est controversé, tant du point de vue de sa faisabilité technique que de celui de son acceptabilité par les populations locales dont la satisfaction des besoins en énergie doit être prioritaire. L'Union européenne demeure prudente sur l'énergie nucléaire car beaucoup d'États membres ont des politiques très différentes en la matière ; si certains lui sont toujours très hostiles, d'autres, comme l'Allemagne, évoluent sur cette question. Le continent arctique présente un intérêt évident du point de vue énergétique ; pour autant, la Commission n'a pas consacré de développements spécifiques à ce sujet dans sa Deuxième analyse stratégique. Les relations de l'Union européenne avec la Russie doivent être, selon moi, marquées par la prise en compte de l'évidence de l'interdépendance énergétique. Certains États membres, les pays scandinaves en particulier, ont d'ores et déjà largement recours aux énergies renouvelables.

M. Didier Boulaud :

L'Union européenne devrait jouer un rôle fédérateur entre les différents États du nord de l'Europe, ainsi que l'Islande et la Norvège, sur la question arctique, au lieu de laisser les États membres agir individuellement. Ce continent, dont l'importance est cruciale en termes de voies d'approvisionnement énergétiques, pourrait à l'avenir être le terrain d'une confrontation avec d'autres puissances, comme la Russie ou le Canada.

À l'issue de ce débat, la commission des affaires européennes a autorisé la publication de ce rapport d'information, paru sous le numéro 108 et disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html