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Justice et affaires intérieures

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les États membres (Refonte)
COM (2009) 554 final  du 21/10/2009

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 28/10/2009
Examen par la commission des affaires européennes le 13/10/2010

Justice et affaires intérieures

Textes E 4871 et E 4872

Communication de Mme Alima Boumediene-Thiery
et de M. Robert del Picchia sur les conditions d'octroi, procédure d'octroi et de retrait et contenu de la protection internationale dans les États membres

COM (2009) 554 final

(Réunion du mercredi 13 octobre 2010)

M. Jean Bizet :

Nous entendons aujourd'hui une communication sur des textes relatifs à l'asile. Des normes minimales avaient été définies en 2004 et 2005. Mais elles sont apparues, en pratique, insuffisantes. Il paraît donc nécessaire de les préciser. Je laisse la parole à nos deux rapporteurs.

M. Robert del Picchia :

Nous vous avions présenté ici-même l'an passé le « paquet asile » adopté par la Commission européenne en décembre 2008. Je rappelle qu'il s'agissait de trois instruments qui concernaient respectivement les normes minimales d'accueil, le système Eurodac et la modification du règlement de Dublin qui permet de désigner l'État membre responsable du traitement d'une demande d'asile. A ces trois instruments, s'est ajoutée, en février 2009, une proposition de règlement tendant à la création d'un bureau européen d'appui en matière d'asile. En outre, la Commission européenne a présenté, en octobre 2009, une communication sur la mise en place d'un programme de réinstallation.

Avant d'en venir aux nouveaux textes que nous devons examiner aujourd'hui, il est utile d'indiquer que la reprise de la demande d'asile en Europe, amorcée en 2007, s'est confirmée en 2009. On a ainsi recensé près de 261 000 demandes après 238 000 en 2008 et 223 000 en 2007. En 2009, le plus grand nombre de demandes a été enregistré en France (47 600) suivie de l'Allemagne (31 800), du Royaume Uni (30 300) et de la Suède (24 200). En comparaison de la population de chaque État membre, les taux les plus élevés ont été enregistrés à Malte (5 800 demandeurs par million d'habitants), à Chypre (3 300) et en Suède (2 600). La plupart des demandes font l'objet d'un rejet. Sur l'ensemble des décisions prises en 2009 (229 500), 73 % (166 900) sont des décisions de rejet. Seules 12 % d'entre elles ont accordé le statut de réfugié, 11 % la protection subsidiaire et 4 % une autorisation de séjour pour des raisons humanitaires. En outre, plus de 23 % des cas concernent des demandes multiples. Enfin, force est de constater la persistance de fortes disparités entre les États membres dans la mise en oeuvre du régime d'asile. Ce qui constitue un problème majeur. Comme l'a souligné le HCR que nous avons auditionné, l'harmonisation est donc très positive car elle doit permettre le rattrapage des États membres qui ont les systèmes les moins développés.

Avec 47 686 demandes, la France a connu une augmentation de 12 % de la demande globale. Elle est au premier rang des pays destinataires de demandeurs d'asile en Europe et au deuxième rang mondial derrière les États-Unis (près de 49 000 demandes) mais devant le Canada (33 250 demandes). Rapporté à sa population, le nombre de demandes d'asile (740 par million d'habitants) est inférieur à celle d'autres États membres mais au-dessus de la moyenne (520) de l'Union européenne.

L'augmentation de la demande d'asile est avant tout imputable à la multiplication des premières demandes (+ 23 %). Les cinq nationalités les plus importantes en 2009 (Kosovo, Bangladesh, Sri Lanka, Haïti, Guinée) sont en forte augmentation par rapport à 2008.

Adoptées par la Commission européenne en octobre 2009, les deux nouvelles propositions que nous vous présentons aujourd'hui tendent à refondre la directive du 29 avril 2004 (dite directive « qualifications ») qui concerne les conditions d'octroi de la protection internationale et le contenu de cette protection ainsi que la directive du 1er décembre 2005 relative aux procédures d'asile. Elles s'inscrivent dans le cadre de la réalisation de la seconde phase du régime d'asile européen commun, prévue par le programme de La Haye de 2004. Elles répondent aussi aux préconisations du Pacte européen sur l'immigration et l'asile adopté, sur proposition de la France, par le Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008, qui prévoit qu'une procédure d'asile unique comportant des garanties communes sera instaurée d'ici 2012, et que des statuts uniformes devront être adoptés pour les réfugiés et pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Ces deux nouveaux textes s'appuient sur le constat que les normes minimales, adoptées en 2004 et 2005, sont vagues et ambigües. Dès lors, elles ne permettent pas d'assurer le respect des droits de l'homme et des normes en matière de droit des réfugiés. Elles n'ont pas atteint un degré d'harmonisation suffisant et elles ont une incidence négative sur la qualité et l'efficacité du processus décisionnel.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

I. La directive « Qualifications »

Je vais vous présenter ce qui est proposé pour la révision de la directive « qualifications » qui concerne les conditions d'octroi de la protection internationale et le contenu de cette protection.

1/ Qu'est-ce qui est proposé ?

La proposition cherche à clarifier certaines notions juridiques figurant dans le texte de 2004, afin tout à la fois de renforcer la capacité des autorités à traiter les cas de demandes non fondées ou abusives et de permettre un accès plus rapide à la protection internationale.

La proposition clarifie plusieurs notions juridiques utilisées dans le cadre de l'évaluation d'une demande de protection internationale. Les « acteurs de la protection » pourront être l'État ou des partis ou organisations, y compris des organisations internationales, qui contrôlent l'État ou une partie du territoire de celui-ci. Mais dans ce dernier cas, ces acteurs devront être disposés à « faire respecter l'État de droit et en mesure de le faire » (article 7). En outre, dans tous les cas, la protection devra « être effective et durable ». Prenant en compte la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (arrêt du 11 janvier 2007 Salah Sheekh c. Pays-Bas), la proposition (article 8) précise la notion de « protection à l'intérieur du pays » (qui, lorsqu'elle est assurée, peut conduire au rejet de la demande de protection). Pour faire face aux cas de persécutions non étatiques qui ne sont pas commis pour des motifs visés par la convention de Genève, la proposition (article 9) précise que le « lien de causalité » entre les actes de persécution et les motifs de persécution est rempli lorsqu'il y a un rapport entre les actes de persécution et l'absence de protection contre ces actes. Dans la mesure où les femmes peuvent constituer un groupe social particulier dans certaines sociétés et subir des discriminations, la proposition (article 10) précise que le sexe devra être dûment pris en considération lors de la définition d'un « certain groupe social » auquel l'appartenance constitue le motif de la persécution. La proposition (article 11) introduit par ailleurs les dérogations prévues par la convention de Genève qui prévoient le maintien de la protection pour « des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures ».

La proposition modifie sur plusieurs aspects, les dispositions relatives au contenu de la protection, afin de faciliter l'exercice effectif des droits formellement accordés à ses bénéficiaires. La définition des membres de la famille est par ailleurs élargie (article 2). Enfin, pour tenir compte de l'expérience qui a montré que, contrairement à la prévision initiale, la protection subsidiaire n'était pas un statut de nature temporaire, la proposition supprime les restrictions aux droits des bénéficiaires de cette protection, qui ne sont plus considérés comme nécessaires et objectivement justifiées.

2/ Quelle appréciation pouvons-nous porter ?

Cette proposition qui permet de renforcer l'harmonisation des conditions d'octroi de la protection internationale est généralement bien accueillie et devrait pouvoir prospérer. On doit néanmoins relever quelques sujets qui font débat.

Pour la prise en compte de la protection assurée par des autorités non étatiques, la Commission européenne met l'accent est sur l'effectivité et la durabilité de la protection offerte, ainsi que sur la vocation à respecter l'État de droit, à tout le moins à préserver une forme de stabilité en ce sens. Ainsi encadrée, cette proposition reçoit l'assentiment du Gouvernement. Les associations font pour leur part valoir que l'inclusion des autorités non étatiques dans la protection reste problématique et qu'elle aurait donc dû être supprimée.

Les précisions apportées à la notion de groupe social rendant plus explicite la prise en compte des persécutions spécifiques aux femmes ne peut que recueillir un accueil positif et apparaît conforme à la jurisprudence française. Mais les associations comme le HCR ont souligné que les critères d'appartenance (existence d'une caractéristique innée et possession d'une identité propre) devraient être alternatifs et non pas cumulatifs comme l'envisage le texte.

La prise en compte des besoins spécifiques des réfugiés pour favoriser leur intégration est bien accueillie par les associations qui soulignent notamment les difficultés rencontrées par les réfugiés pour faire reconnaître leurs qualifications et leurs compétences. Nous avons pu le constater lors de nos rencontres sur le terrain avec des réfugiés. La France propose déjà des programmes d'intégration, équivalents à ceux proposés aux nationaux, aux bénéficiaires d'une protection internationale.

L'élargissement de la notion de membres de la famille suscite plus de controverses, comme ce fut le cas lors de la présentation des précédents textes. Les associations considèrent qu'il va dans le sens d'une meilleure prise en compte des réalités subies par les réfugiés et souhaiteraient même prendre en compte les liens familiaux qui se sont créés au cours de l'exil ou dans le pays d'accueil. En revanche, le Gouvernement s'inquiète de l'extension de la famille au-delà de la famille nucléaire. Il fait valoir que, s'agissant de la directive « qualifications », cette extension induirait des coûts financiers importants liés à l'octroi des mêmes droits que ceux reconnus aux bénéficiaires de la protection internationale (droit au séjour, accès à l'emploi, à l'éducation, à la protection sociale, à la santé, au logement).

L'alignement des droits des bénéficiaires de la protection subsidiaire sur ceux des réfugiés est déjà effectif en France mais avec une seule exception qui porte sur la durée de la carte de séjour : les réfugiés bénéficient d'une carte d'une durée de dix ans renouvelables alors que les bénéficiaires de la protection subsidiaire ont droit à une carte d'un an renouvelable. La Commission propose de prévoir un titre de séjour d'au moins trois ans pour les deux catégories. Or la protection subsidiaire concernant les risques de persécution, il serait aux yeux des autorités françaises, important de pouvoir réexaminer chaque année la situation.

M. Robert del Picchia :

L'extension de la notion de membre de la famille au-delà de la famille nucléaire peut poser un problème car elle rend difficile une délimitation claire de la famille.

II. La directive relative aux procédures d'asile

J'aborde maintenant la révision de la directive relative aux procédures d'asile.

1/ Qu'est-ce qui est proposé ?

Cette proposition prévoit une procédure unique qui prendrait en compte les deux formes de protection internationale (statut de réfugié et protection subsidiaire). Elle précise les règles applicables dans le cadre de cette procédure unique, telles que l'examen obligatoire des besoins de protection.

Des garanties sont prévues pour l'accès aux procédures d'asile. Le texte inclut les eaux territoriales dans le champ d'application de la directive et précise les obligations des gardes frontières, de la police et du personnel des centres de rétention. Il fixe des délais pour l'accomplissement des formalités d'introduction des demandes (article 6). Il assure par ailleurs la faculté de présenter une demande de protection aux points de passage frontaliers ou dans les centres de rétention, préalablement à l'éloignement (article 7).

La proposition cherche à assurer une application plus cohérente des garanties procédurales, en tentant compte de la jurisprudence. A cette fin, elle réduit les exceptions admises, en particulier la possibilité de ne pas organiser d'entretien personnel en cas de procédure accélérée (article 13). Elle prévoit des garanties supplémentaires, telles que le droit à une assistance judiciaire gratuite pour les demandeurs dans les procédures de première instance, et des garanties particulières pour les demandeurs vulnérables (article 18, 20 et 21).

Certaines notions ou mécanismes procéduraux sont précisés. Les décisions d'irrecevabilité devront être précédées de la faculté pour le demandeur de présenter son point de vue sur les motifs invoqués (article 30). La proposition prévoit une liste exhaustive des motifs permettant un examen accéléré des demandes manifestement infondées (article 27). Elle prévoit des mesures destinées à améliorer la qualité du processus décisionnel et fixe un délai général de six mois pour les procédures en première instance. La notion de liste commune minimale de pays d'origine sûrs est supprimée mais des normes objectives communes sont définies pour la désignation au niveau national de pays tiers comme pays d'origine sûrs. Pour faciliter l'accès au recours effectif pour les demandeurs d'asile, la proposition prévoit un réexamen complet des décisions de première instance par une juridiction. Elle confère également un effet suspensif automatique aux recours contre les décisions de première instance (article 41).

2/ Quelle appréciation pouvons-nous porter ?

Cette proposition suscite plus de controverses que la précédente. Les associations font valoir que la directive en vigueur sur les procédures est la plus décevante en termes d'harmonisation et de respect des droits des demandeurs d'asile. En dépit de certaines avancées, ce texte a surtout prévu des dérogations aux principes et garanties qu'il énonce. Il conduirait donc indirectement à une « renationalisation » du droit d'asile. C'est pourquoi les associations accueillent favorablement une réduction de la marge d'appréciation des États afin d'avoir une interprétation commune des dispositions sur l'asile. Cette harmonisation serait devenue indispensable en raison de l'interdépendance des systèmes nationaux d'asile. Les associations considèrent aussi que l'amélioration de la qualité des décisions en première instances réduira le nombre d'annulations en appel qui est élevé dans de nombreux pays (23,7 % en moyenne).

A l'inverse, les réactions des États membres sont plutôt négatives. Ils craignent les coûts financiers induits par les mesures proposées et leur impact sur l'efficacité des procédures accélérées.

Le Gouvernement fait valoir que le souci louable de renforcer les garanties offertes au demandeur d'asile ne devrait pas conduire à mettre sur le même plan, voire aligner, les phases administrative et juridictionnelle de la procédure. Le texte lui apparaît souvent difficilement lisible et trop détaillé en dépit du but affiché de rationalisation et de simplification. Il s'éloigne des réalités du terrain, qui impliquent notamment de pouvoir traiter sans disproportion de moyens la situation des personnes dont la quête n'est pas au premier chef celle de l'asile. L'OFPRA a par ailleurs appelé notre attention sur le risque d'un accroissement sensible du délai d'examen des demandes compte tenu des nouvelles règles procédurales qui sont proposées.

En dépit de cette profonde divergence d'appréciation sur les orientations de la proposition de directive, l'affirmation d'une procédure unique semble admise par tous. La France applique d'ailleurs une procédure unique depuis l'entrée en vigueur de la loi de décembre 2003. Le directeur de l'OFPRA a néanmoins appelé notre attention sur la capacité de l'Office à examiner une demande croissante. Il a ainsi indiqué que l'OFPRA avait rendu 46 000 décisions en 2009 pour 47 700 demandes, ce qui entraînait un stock de 1 700 demandes non traitées.

Les associations se félicitent aussi des dispositions qui faciliteront un accès effectif aux procédures d'asile, notamment l'inclusion des eaux territoriales dans le champ d'application de la directive. Mais elles nous ont fait part de leur vive inquiétude sur l'accès aux procédures dans un contexte de contrôle renforcé des frontières.

L'OFPRA nous a pour sa part fait observer que serait supprimée la possibilité pour une autre autorité (que l'OFPRA) de refuser l'entrée sur le territoire au titre de l'asile, ce qui, en France, condamnerait à terme le dispositif actuel de l'asile à la frontière.

La suppression des dispositions relatives à l'établissement d'une liste commune des pays d'origine sûrs prend acte de la difficulté d'établir une telle liste au niveau européen et de l'annulation par la Cour de justice des dispositions en vigueur qui prévoyaient une procédure qu'elle a jugée non-conforme au traité (arrêt Parlement c. Conseil, 6 mai 2008). Mais les associations regrettent que la proposition de la Commission européenne maintienne ce concept de pays sûrs qui remet en cause, selon elles, le caractère individuel du droit d'asile et qui est finalement très peu appliqué par les États membres. On rappellera qu'en France, la notion de pays d'origine sûrs a été introduite par la loi du 10 décembre 2003. C'est le Conseil d'administration de l'OFPRA qui fixe la liste des pays considérés, au niveau national, comme des pays d'origine sûrs. Les demandeurs d'asile, ressortissants des États figurant sur cette liste, ne peuvent bénéficier d'une admission au séjour au titre de l'asile. Leur demande est donc instruite par l'OFPRA dans le cadre de la procédure prioritaire et leur recours éventuel devant la Cour nationale du droit d'asile n'a pas de caractère suspensif.

La prise en compte du caractère sûr du pays d'origine n'exclut pas le principe de l'examen individuel de la demande d'asile par l'OFPRA. Une demande ne peut être rejetée au seul motif que le demandeur est ressortissant d'un pays figurant sur cette liste.

La première liste française des pays d'origine sûrs a été établie en juin 2005. Depuis lors, elle a été révisée à plusieurs reprises. En réalité, cette liste n'est pas figée dans le temps et peut être amenée à évoluer soit par le retrait de certains pays en cas de détérioration de la situation dans ces pays soit par de nouvelles adjonctions. La liste actuellement en vigueur comprend quatorze États.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Les associations ont appelé notre attention sur le problème de traduction des demandes d'asile. En l'absence de prise en charge des traductions dans les centres de rétention administrative, les demandes ne sont pas toujours bien explicitées. Les associations regrettent aussi le maintien du concept de pays sûrs qui fait l'objet de révisions arbitraires à la suite des tractations diplomatiques. En outre, le caractère non-suspensif des recours dans le cadre des procédures accélérées est critiquable.

III. Quel est l'état des discussions sur ces textes ?

Sur les six textes présentés par la Commission européenne, seul celui relatif au bureau européen d'appui a pu aboutir à ce jour.

Les deux textes que nous évoquons aujourd'hui ont fait l'objet d'un premier échange de vues entre les ministres lors du Conseil « Justice et Affaires intérieures » de décembre 2009. Certains États membres, notamment l'Allemagne, l'Autriche et le Royaume Uni, ont exprimé de fortes réserves qui portent sur le risque de ralentissement des procédures, de multiplication des coûts et d' « appel d'air ». Les textes proposés seraient principalement axés sur les besoins des demandeurs sans tenir compte des intérêts des États membres. Tout en soutenant l'objectif d'harmonisation et la mise en place d'un système européen d'asile, le Gouvernement souhaite que les propositions de la Commission ne se traduisent pas par un accroissement sensible des charges pesant sur les États membres et n'aient pour effet d'alourdir la procédure, ce qui serait contraire aux intérêts mêmes des bénéficiaires.

Dans une résolution du 10 mars 2009 sur l'avenir du système d'asile européen commun, le Parlement européen a, en revanche, mis en avant plusieurs priorités que les propositions de la Commission européenne prennent en compte en allant vers une harmonisation plus poussée qui aboutisse à un niveau de protection élevé.

Lors d'une réunion informelle du conseil « Justice Affaires Intérieures », en juillet dernier, la présidence belge a suggéré de concentrer les efforts sur la refonte de trois textes : la directive « qualifications », les règlements « Dublin II » et « EURODAC ». Elle y a ajouté une autre proposition qui rend possible l'octroi du statut de résidents de longue durée aux bénéficiaires de la protection internationale. En septembre, l'Allemagne et la France ont élaboré une contribution conjointe qui confirme que l'approfondissement des rapprochements législatifs est une priorité mais qui souligne aussi qu'il devait aboutir à la mise en place de « standards réalistes et pragmatiques ».

Lors du COREPER du 29 septembre, la présidence belge a affirmé vouloir continuer à faire progresser les discussions sur trois textes (directives « résident de longue durée » et « qualifications », le règlement « dit de Dublin »). Le règlement « EURODAC » justifiant un nouveau texte en raison du changement de base légale résultant du traité de Lisbonne, ne serait en revanche plus une priorité, ce que l'on peut regretter. S'agissant des directives « accueil » et « procédures », la présidence entend se concentrer sur les éléments ayant un lien avec les textes identifiés comme prioritaires. Mais la présidence maintient l'objectif de faire aboutir d'ici 2012, date fixée dans le Pacte européen sur l'immigration et l'asile pour la réalisation du régime d'asile européen commun, les discussions sur tous les instruments en cours de refonte. Cette question était inscrite à l'ordre du jour du Conseil « Justice Affaires Intérieures » du 7 octobre.

Comme on le voit, les États membres ont exprimé de fortes réticences sur certaines des dispositions proposées par la Commission européenne, en particulier pour ce qui concerne les procédures. Les discussions seront donc longues et difficiles pour aboutir à un compromis. Mais on devra parvenir à une harmonisation. C'est indispensable.

M. Robert del Picchia :

C'est un problème vaste et compliqué. Je crois que la politique européenne d'immigration est étroitement liée à la politique d'asile, qui jusqu'à présent a été traitée à part. C'est un thème que notre commission devra approfondir.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Ces deux politiques sont par nature pleinement européennes. Les limites entre elles sont difficiles à définir. On ne peut en réalité les dissocier.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Il me semble en effet incontestable que ces deux politiques sont, par essence, communautaires. Il faudra parvenir à une harmonisation.

M. Pierre Fauchon :

Avec l'évolution démographique et le développement économique, nos pays seront confrontés de plus en plus à l'accueil de personnes d'origine étrangère. Il me semble qu'il serait utile de promouvoir des coopérations spécialisées dans ce domaine avec pour objectif d'établir un système stable. Cela répondrait à la nécessité d'avoir une démarche pragmatique et réaliste.

M. Robert del Picchia :

L'idée est séduisante. Mais je fais observer qu'une fois arrivées en Europe, les personnes concernées peuvent circuler dans tous les États membres.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Une vision globale est nécessaire. Je relève que l'on souhaite harmoniser les procédures en matière d'asile en raison des très grandes disparités existant entre les États membres. Même si les voies d'accès sont différentes, les personnes concernées sont confrontées aux mêmes difficultés, une fois entrées dans l'espace européen. C'est pour cela que l'on cherche aussi à harmoniser les titres de séjour. Enfin, dans un espace de libre circulation, les ressortissants d'un pays tiers résidant régulièrement en Europe doivent avoir les mêmes droits quel que soit l'État membre.

M. Robert del Picchia :

Je veux souligner que la non-participation du Royaume Uni à l'espace Schengen pose en pratique de gros problèmes, notamment parce qu'elle favorise la concentration de personnes désirant se rendre au Royaume Uni dans certaines parties du territoire français. On a vu les problèmes qu'elle a suscités à Sangatte.

M. Pierre Fauchon :

Je souhaiterais avoir des précisions sur cette liste des pays d'origine sûrs. N'y-a-t-il pas plus de quatorze pays sur cette liste ?

M. Robert del Picchia :

Les pays figurant sur cette liste sont actuellement le Bénin, la Bosnie-Herzégovine, le Cap-Vert, la Croatie, le Ghana, l'Inde, le Mali (pour les hommes uniquement), l'Ancienne République de Macédoine, Maurice, la Mongolie, le Sénégal, la Serbie, la Tanzanie et l'Ukraine. Mais je précise que cette liste est établie à partir du recensement des pays d'origine des demandeurs.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Il me paraît nécessaire que notre commission approfondisse la politique européenne d'immigration qui a des liens étroits avec la question de l'asile.

M. Christian Cointat :

Je crois que la question de l'asile doit être clairement distinguée de l'immigration. Il s'agit en effet de porter secours à des personnes en danger. Même si, après la reconnaissance d'une protection internationale, l'enjeu de l'intégration peut se poser, il me paraît néanmoins nécessaire d'éviter tout amalgame.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Même si les textes sont effectivement différents, les politiques d'asile et d'immigration se rejoignent nécessairement lorsque sont en cause les questions relatives aux conditions de vie et de travail.

M. Robert del Picchia :

En toute hypothèse, ces deux politiques sont nécessairement de dimension européenne.