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Justice et affaires intérieures

Proposition de règlement du Conseil mettant en œuvre une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps
COM (2010) 105 final  du 24/03/2010
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 20/12/2010

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 09/04/2010
Examen par la commission des affaires européennes le 07/04/2010

Justice et affaires intérieures

Textes E 5226 et E 5227

Communication de M. Pierre Fauchon
sur la coopération renforcée dans le domaine de la loi
applicable au divorce et à la séparation de corps

COM (2010) 104 final et COM (2010) 105 final

(Réunion du 7 avril 2010)

Nous sommes saisis d'une proposition de décision et d'une proposition de règlement, émanant de la Commission européenne, qui tendent respectivement à autoriser et à mettre en oeuvre une coopération renforcée dans le domaine du divorce et de la séparation de corps.

Nous sommes nombreux ici à avoir souvent souligné que la coopération renforcée était la voie la plus efficace pour faire progresser la construction européenne. Je vous ai moi-même présenté l'an passé un rapport d'information sur ce que j'avais préféré dénommer les « coopérations spécialisées ». Donc, nous ne pouvons a priori accueillir que favorablement cette initiative de la Commission européenne.

Mais avant d'évaluer plus précisément cette proposition, je crois utile de rappeler le contexte dans lequel elle s'inscrit.

1. Quelle est la situation actuelle ?

On recense environ 122 millions de mariages dans l'Union européenne, dont quelque 16 millions, soit 13 %, ont un caractère international. En 2007, 2,4 millions de mariages ont été enregistrés dont près de 300 000 étaient internationaux.

En 2007, 1,04 million de divorces ont été prononcés dont 140 000, soit 13 %, présentaient un caractère d'extranéité. Je précise que les États membres qui enregistraient le plus grand nombre de nouveaux divorces internationaux au sein de l'Union européenne en 2007 étaient l'Allemagne (34 000), la France (20 500) et le Royaume Uni (19 500).

En l'absence de règles communautaires, il existe 26 corpus différents de règles de conflit de lois sur le divorce (le Danemark ne participe à la coopération judiciaire civile). Ce qui est évidemment source d'une très grande complexité. La plupart des États membres déterminent la loi applicable en fonction d'une échelle de critères de rattachement visant à garantir que les procédures sont régies par l'ordre juridique avec lequel le mariage a des liens les plus étroits. D'autres États membres préfèrent appliquer systématiquement leur droit national (« loi du for »).

Les différences de législation, tant en ce qui concerne le droit matériel que les règles de conflit de lois, sont une source d'insécurité juridique. Il est difficile pour les « couples internationaux » de prévoir quelles seront les règles applicables dans leurs procédures matrimoniales. En outre, la majorité des États membres ne laissent pas aux conjoints la liberté de choisir la loi applicable dans de telles procédures. Enfin, la disparité des règles de conflit de lois peut inciter l'un des conjoints à se « précipiter » pour intenter une action et faire ainsi en sorte que la procédure soit soumise à une loi particulière qui protège le mieux ses intérêts.

Or le droit communautaire ne permet pas d'établir des règles communes. Certes, il existe un règlement du 27 novembre 2003 (dit « Bruxelles II bis ») qui établit des règles relatives à la compétence et à la reconnaissance des décisions en matière matrimoniale. Mais ce règlement ne contient pas de règles quant à la loi applicable.

C'est pourquoi la Commission européenne, à la suite d'un livre vert, a présenté en juin 2006 une proposition de règlement qui vise à mettre en place des règles communautaires de conflit de lois en matière de divorce. Cette proposition ouvrait, sous certaines réserves, aux conjoints la liberté de choisir la juridiction compétente et la loi applicable.

Je précise que, relevant du droit de la famille, ce texte n'obéit pas à la codécision et son adoption requiert l'unanimité des États membres. Le traité de Lisbonne n'a pas modifié ces règles issues du traité d'Amsterdam.

2. Pourquoi une coopération renforcée ?

Discutée au sein du Conseil à compter de l'automne 2006, ce texte a constitué une priorité des présidences allemande, portugaise et slovène. Cependant, les discussions sont arrivées à un point de blocage début 2008. Plus précisément, la Suède a considéré qu'il n'était pas possible que ses juridictions appliquent une loi sur le divorce qui soit plus restrictive que ses propres lois en la matière. Elle a donc souhaité pouvoir continuer à appliquer son propre droit matériel à toute demande de divorce portée devant ses juridictions. En dépit des efforts réalisés par les présidences successives, ce blocage n'a pu être surmonté.

On s'est donc trouvé dans cette situation assez paradoxale - et pour tout dire inacceptable - où le consensus dégagé au cours de la négociation n'a pas pu aboutir en raison de l'opposition d'un seul État membre.

En juin 2008, les ministres ont dû constater « l'absence d'unanimité pour faire aboutir le règlement Rome III, et des difficultés insurmontables qui existent rendant impossible l'unanimité, aujourd'hui et dans un avenir proche ».

En juillet et août 2008, neuf États membres (Bulgarie, Grèce, Espagne, Italie, Luxembourg, Hongrie, Autriche, Roumanie et Slovénie) ont fait savoir à la Commission européenne qu'ils étaient disposés à mettre en oeuvre entre eux une coopération renforcée et l'ont invitée à présenter une proposition dans ce sens. Ils ont été rejoints par la France, en janvier 2009, à l'issue de sa présidence de l'Union européenne. La Grèce s'est ensuite retirée.

Après quelques hésitations, la Commission européenne s'est décidée à franchir le pas. Elle répond ainsi à la volonté exprimée par le Conseil, dans le récent programme de Stockholm, que soit poursuivi le processus d'harmonisation des règles de conflit de lois, en particulier en matière de séparation et de divorce.

3. Sur quoi portera cette coopération renforcée?

Je précise que cette coopération renforcée ne portera que sur la loi applicable et non sur la compétence judiciaire comme le faisait la proposition initiale. Elle ne comprend pas les règles de conflit de lois applicables aux conséquences patrimoniales du divorce. Elle ne vise pas non plus le droit matériel en matière de divorce, c'est-à-dire les causes du divorce ou la procédure à appliquer en matière de divorce.

Concrètement, alors que la majorité des règles nationales ne prévoit qu'une seule solution dans une situation donnée, la proposition permet aux conjoints de choisir la loi applicable au divorce et à la séparation de corps. Cependant, ne pourront être choisies que des lois avec lesquelles les conjoints ont des liens étroits en raison de leur résidence habituelle ou de la dernière résidence habituelle commune si l'un d'eux y réside encore, de la nationalité de l'un des conjoints et de la loi du for. A défaut de choix des époux, la proposition prévoit une échelle de critères de rattachement, dans laquelle la résidence habituelle des conjoints figure en première place.

Je précise également que des précautions sont prises pour faire prévaloir la loi du tribunal saisi pour les situations dans lesquelles la loi applicable ne prévoit le divorce ou ne l'accorde pas à l'un des époux en raison de son sexe. En outre, une exception d'ordre public permettra au tribunal saisi d'écarter des règles de la loi étrangère contraire à son ordre public.

4. Quelle appréciation pouvons-nous porter ?

D'abord, je veux souligner qu'il s'agira d'un véritable progrès pour les personnes concernées. Je rappelle que les neuf États membres qui conduiront cette coopération renforcée représentent 216,3 millions d'habitants, soit près de la moitié (44 %) de la population de l'Union européenne. Dans ces États, les divorces « internationaux » représentent environ 13 % du total, soit le même niveau que dans l'Union européenne prise globalement. On estime à 440 000 environ le nombre de divorces prononcés dans ces pays, dont 53 000 présentent des éléments d'extranéité. Outre l'unification des règles de conflit de lois, la liberté de choix laissée aux conjoints sera aussi une avancée notable par rapport à ce qui se pratique actuellement dans les États membres.

Ensuite, nous devons nous féliciter de voir enfin, dans le cadre des traités, la mise en oeuvre de la seule méthode qui fonctionne pour faire progresser la construction européenne. On l'a bien vu dans le passé dans le domaine monétaire, avec Schengen, plus récemment avec le casier judiciaire ou le traité Prüm. J'en ai fait une analyse détaillée dans le rapport d'information que je vous ai présenté. Sur beaucoup de sujets, il est vain d'attendre que tous les États membres soient d'accord au même moment pour avancer ensemble. C'est pourquoi il faut accepter qu'un groupe d'entre eux montre l'exemple, pour être rejoints ensuite par l'ensemble des autres États.

Ce n'est que comme cela que l'Europe peut progresser. Le divorce en donnera une nouvelle illustration. Avec cette coopération renforcée, la vie de dizaine de milliers d'européens sera facilitée. On peut donc espérer que les autres États membres rejoindront progressivement une démarche qui aura prouvé son efficacité.

Que, pour la première fois, cette procédure trouve à s'appliquer dans le cadre des traités et ce très rapidement après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne me paraît extrêmement encourageant pour l'avenir. Elle ouvre, je l'espère, des perspectives pour que la coopération renforcée soit utilisée chaque fois que nécessaire.

Pour autant, on voit bien que, dans un espace de libre circulation, on ne pourra pas durablement se contenter d'unifier les règles de conflit de lois ou de faciliter la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. C'est bien vers une véritable harmonisation du droit applicable qu'il faut aller. C'est particulièrement le cas en matière matrimoniale. Un régime unifié devrait être élaboré au niveau communautaire. Il pourrait, à titre optionnel, être choisi par des couples bi-nationaux, ce qui serait une source de simplification majeure. J'observe que l'Allemagne et la France se sont engagées dans cette voie. Le 12conseil des ministres franco-allemand de février dernier a en effet abouti à la signature d'un accord sur un régime matrimonial franco-allemand. D'autres États de l'Union européenne pourraient adopter ultérieurement ce régime matrimonial, par adhésion à cet accord. Ce régime pourrait alors être élargi à d'autres couples binationaux européens.

Je vous propose donc d'approuver cette proposition, tout en mesurant ses limites.

Compte-rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Si je résume vos propos, nous pouvons nous réjouir de la mise en oeuvre, pour la première fois, d'une coopération renforcée, mais la substance de cette coopération renforcée est insatisfaisante et il serait souhaitable que nous aboutissions à un statut conjugal européen facultatif.

M. Pierre Fauchon :

Cela serait souhaitable et il faut notamment que l'expérience franco-allemande avance pour servir d'exemple.

Mme Fabienne Keller :

Je salue l'enthousiasme de Pierre Fauchon. Ce sujet sensible relève véritablement de « l'Europe des gens », avec notamment le problème délicat de la garde des enfants. Il me semble donc très important que nous prenions position sur ce texte, de façon offensive et encourageante.

J'évoquais à l'instant avec Roland Ries la célébration, il y a quelques années à Strasbourg, au Conseil de l'Europe, du bicentenaire du Code civil. Il y avait des représentants de presque tous les pays européens. Cela me fait penser que les bases juridiques ne sont peut-être pas si divergentes que cela d'un pays à l'autre. Même si chacun a refaçonné ce code, nous avons un socle commun.

M. Pierre Fauchon :

Vous avez raison. Cela dit, le système anglais est plus spécifique.

Mme Fabienne Keller :

Pour ce qui est de la coopération renforcée examinée, je relève qu'elle porte sur la question du droit qui doit être appliqué. Il faudrait aussi traiter le fond. Il me semble que nous traitons ici d'un sujet susceptible de faire adhérer les citoyens à l'Europe. Car les difficultés juridiques rencontrées sont incompréhensibles pour nos concitoyens, qui aspirent à un système plus simple.

M. Robert del Picchia :

Ce sujet nous préoccupe beaucoup en tant que sénateurs représentant les Français de l'étranger car nous sommes directement concernés et confrontés, presque tous les mois, à quelques cas de divorce difficiles, particulièrement au regard de la garde des enfants. Je regrette à cet égard que des décisions adoptées par les plus hautes instances juridiques, telle que la Cour constitutionnelle allemande, restent parfois non appliquées par les Länder. Je suis donc tout à fait favorable à cette proposition, dont il faudrait enrichir la substance, dans la mesure du possible. En tout cas, il est clair que la coopération renforcée est l'outil adéquat pour avancer.

M. Richard Yung :

Cette question sensible occupe en effet une part importante de notre mandat de sénateur représentant les Français établis hors de France, ainsi que le problème des héritages. Je voudrais me montrer optimiste. Il me semble que ce texte, aussi minimal soit-il, marque une première étape importante, qui doit être soulignée. Car c'est la première fois que l'on aboutit à quelque chose dans ce domaine, après des années de tergiversations au sujet des coopérations renforcées. C'est encourageant et l'on peut espérer que cela marquera le début d'un processus. En outre, je souhaiterais savoir si l'accord franco-allemand dont vous nous avez parlé, lorsqu'il sera mis au point, ne pourrait pas être soumis à d'autres pays de l'Union européenne qui seraient susceptibles de nous rejoindre.

M. Pierre Fauchon :

C'est tout à fait possible, comme l'a montré l'exemple du casier judiciaire européen. A la base, quelques pays qui avaient des systèmes informatisés facilement conciliables - la France, l'Espagne, le Benelux et l'Allemagne - se sont associés pour élaborer un casier judiciaire commun. Ils ont donc créé une coopération de fait, même s'il ne s'agissait pas d'une coopération renforcée telle que définie par les traités. Je constate avec satisfaction que cette coopération regroupe aujourd'hui quinze pays, quatre ou cinq ans après son lancement. Les Anglais sont d'ailleurs intéressés. La conclusion à en tirer est que, lorsqu'une coopération répond à un besoin évident, elle fait des émules.

M. Pierre-Bernard Reymond :

Pourquoi les vingt-six pays qui étaient d'accord avec la proposition initiale de la Commission ne se retrouvent-ils pas dans la coopération renforcée ? Est-ce que cela s'explique parce que le contenu du texte ne leur convient pas, ou bien est-ce une position de principe contre les coopérations renforcées ?

M. Pierre Fauchon :

Je pense en effet qu'il s'agit d'une position de principe, tant les coopérations renforcées et toute idée d'avancer à quelques-uns suscitent de la méfiance. D'ailleurs, si l'on y regarde de près, on constate que la plupart des grands projets ne se font pas à vingt-sept - à part le marché commun et la politique agricole commune - mais dans le cadre d'une coopération à plusieurs. C'est le cas de Schengen, de l'Union monétaire, des opérations militaires ...

M. Robert Badinter :

J'insiste sur la défiance qui existe à l'égard des coopérations renforcées, dont la conséquence désastreuse est la stagnation de l'Europe dans de nombreux domaines. Certes, ce texte peut être qualifié de montagne accouchant d'une souris. Mais il faut souligner le grand progrès que constitue le recours, pour la première fois, à une coopération renforcée. Je me réjouis que la France l'ait rejointe. Je suis convaincu que les coopérations renforcées sont l'avenir du domaine pénal au niveau de l'Union européenne.

Je voudrais également nuancer les propos de Fabienne Keller relatifs au socle juridique commun. Je peux vous garantir que l'Allemagne est loin de considérer le code civil comme le modèle de la culture juridique.

Je conclurai par une remarque sur le casier judiciaire. Il s'agit bien d'un progrès, mais quand la loi française est prête à prendre en compte, pour la détermination de la récidive, les condamnations déjà encourues par le justiciable français à l'étranger, il me semble qu'elle méconnaît la réalité des casiers judiciaires. Ainsi, lorsqu'un Français est jugé en Bulgarie, le casier judiciaire est à jour. En revanche, quand un Bulgare arrive en France, je ne suis pas absolument certain que le tribunal sait s'il est en présence d'un récidiviste bulgare ou pas. Cela entre pourtant dans la détermination de la peine.

M. Jean Bizet :

Pour ma part, je veux saluer le fait que l'on fait sauter un verrou avec la mise en place d'une coopération renforcée. Je précise que si la France n'a rejoint cette coopération que tardivement, c'est parce qu'il n'était pas souhaitable qu'elle le fasse tant qu'elle présidait l'Union européenne. Au-delà de ce premier pas, nous sommes fondés à demander dès maintenant la mise en place d'un statut conjugal européen facultatif.