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Politique de coopération

Proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de l'Union européenne, de l'accord modifiant pour la deuxième fois l'accord de partenariat entre les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 et révisé une première fois à Luxembourg le 25 juin 2005
COM(2010) 211 final  du 30/04/2010
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 14/05/2010

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 05/05/2010
Examen par la commission des affaires européennes le 25/05/2010

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n°452 (2009-2010) : voir le dossier legislatif

Politique de coopération

Texte E 5295

Rapport de M. Jean Bizet portant sur l'examen de la proposition de résolution européenne (n° 452) sur l'accord modifiant l'accord de partenariat avec les États d'Afrique, des Caraïbes
et du Pacifique

(Réunion du mardi 25 mai 2010)

M. Jean Bizet :

Le 17 mai dernier, Mme Alima Boumediene-Thiery et ses collègues ont déposé une proposition de résolution européenne tendant à insérer une clause de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans l'accord de partenariat entre les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et la Communauté européenne.

Le texte visé par cette proposition de résolution est une proposition de décision qui devrait être soumise au Conseil de l'Union le 14 juin prochain. C'est pourquoi il nous fallait sans tarder inscrire cette proposition de résolution à notre ordre du jour.

Avant de présenter mon rapport, je vais donner la parole à Mme Alima Boumediene-Thiery pour qu'elle nous présente sa proposition de résolution.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

La question de la dépénalisation universelle de l'homosexualité est un enjeu majeur dans le champ de la protection des droits humains. Elle a pris un relief particulier lorsque 66 États membres de l'ONU ont signé, à l'initiative de la France, un appel historique le 18 décembre 2008, réaffirmant « le principe de non-discrimination qui exige que les droits de l'Homme s'appliquent de la même manière à chaque être humain, indépendamment de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre ».

L'appel se fonde sur le principe d'universalité des droits de l'Homme, consacré dans la Déclaration universelle de ces droits, et qui prévoit en son article premier que « tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits ». Les 66 pays « condamnent les violations des droits de l'Homme fondées sur l'orientation sexuelle ou l'identité de genre, où qu'elles soient commises ». Ils dénoncent en particulier « le recours à la peine de mort sur ce fondement, les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires, la pratique de la torture et autres traitements ou peines cruels, inhumains et dégradants, l'arrestation ou la détention arbitraire et la privation des droits économiques, sociaux et culturels, notamment le droit à la santé ».

En effet, ce n'est pas moins de 77 pays qui criminalisent aujourd'hui l'homosexualité. Dans sept de ces pays, la peine capitale est prévue pour l'homosexualité, comme par exemple en Arabie Saoudite, aux Émirats Arabes Unis, en Iran, en Mauritanie, au Nigeria, au Soudan et au Yémen.

C'est également le principe d'universalité des droits de l'Homme qui a motivé le dépôt de la présente proposition de résolution européenne. Sur le continent africain, l'homosexualité n'est légale que dans treize pays. Dans 38 pays africains, elle est considérée comme un délit. En Mauritanie, au Nigeria et au Soudan, elle est passible de la peine capitale. Cette situation est, selon nous, intolérable.

Les personnes homosexuelles et transgenres y sont victimes de persécutions en raison de leur orientation sexuelle ou leur identité de genre. Elles subissent, au quotidien, des violences insupportables se traduisant par des discriminations, des mauvais traitements et des humiliations intolérables, amplifiées par un discours de haine et de rejet de la part des responsables politiques africains, qui voient dans l'homosexualité et la trans-identité une abomination qu'il convient d'éradiquer.

Cette stigmatisation des relations sexuelles entre personnes de même sexe doit être condamnée avec la plus grande vigueur, tant elle entre en totale contradiction avec les valeurs universellement partagées de respect du principe d'égalité et d'interdiction de toute discrimination fondée notamment sur l'orientation sexuelle ou l'identité de genre.

Ce principe exige que les droits de l'Homme s'appliquent de la même manière à chaque être humain, indépendamment de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre. Il est un principe fondamental indissociable du respect des droits de l'Homme, dont il est une des composantes. Son application est inconditionnelle et universelle. Dès lors, aucune religion, culture ou idéologie ne saurait faire échec à son application. C'est d'ailleurs ce même principe qui a guidé la France, à l'initiative de son Garde des Sceaux de l'époque, Robert Badinter, vers le chemin de la dépénalisation de l'homosexualité le 27 juillet 1982. C'était il y a plus de 30 ans. Cette dépénalisation, que l'on doit au courage politique plus qu'au contexte juridique international, doit être aujourd'hui considérée comme une nécessité absolue.

D'ailleurs, l'Union européenne s'est largement investie dans la lutte contre la discrimination en fonction de l'orientation sexuelle et a rappelé, à de nombreuses reprises depuis 2006, son attachement à la lutte contre l'homophobie, la lesbophobie et la transphobie. Récemment, par une résolution en date du 17 décembre 2009, le Parlement européen a pris une position ferme contre le projet de législation « anti-homosexualité » en Ouganda, rappelant son caractère profondément discriminatoire et contraire aux principes de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle, tel que protégé par les instruments internationaux et européens garantissant les droits humains et les libertés fondamentales, ainsi que l'interdiction de toute discrimination. Cette résolution, aussi précieuse soit-elle, n'a pas constitué un outil suffisamment fort pour mettre un terme au processus législatif.

Dès lors, il convenait de convoquer des outils juridiques, internationaux ou européens, permettant de mieux répondre à l'urgence de la situation des personnes homosexuelles et transgenre en Afrique. Seule une action concertée des pays membres de l'Union européenne permettrait d'amener les États africains à respecter ce principe, et mettre un terme, dans leurs législations internes, aux discriminations et persécutions intolérables subies par les personnes homosexuelles et transgenres.

L'Union européenne dispose de cet outil : il s'agit de l'Accord de Cotonou, signé entre l'Union européenne et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. L'article 9 de cet accord permet à l'Union européenne de suspendre l'Accord en cas de non-respect des droits de l'Homme par l'une des parties. Cette disposition de l'Accord de Cotonou constitue un levier puissant pour mettre un terme aux persécutions et discriminations subies par les personnes homosexuelles ou transgenres en Afrique : il permet en effet à l'Union européenne de suspendre ses relations commerciales avec les États africains qui ne respecteraient pas le principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle, justifiant ainsi par la même occasion la suspension de toute aide financière à tout État qui ne respecterait pas ce principe.

La révision en cours de l'Accord de Cotonou constitue une opportunité pour rappeler aux parties signataires leur obligation de respecter les droits de l'Homme, et notamment le principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou l'identité de genre. Une telle révision devrait nécessairement conduire à rappeler aux États africains leurs obligations internationales au regard du respect des droits des personnes homosexuelles et transgenres, ainsi qu'à l'insertion, dans l'accord révisé, d'une clause de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, afin de rappeler les États parties à leurs obligations.

Notre proposition de résolution entend se saisir de cette opportunité. Elle rappelle la nécessité du respect du principe universel de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle et invite la Commission européenne, dans le cadre de la négociation en cours, à défendre une position ferme à l'égard des États signataires de l'Accord de Cotonou, en leur rappelant l'exigence du respect du principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre.

Elle invite, par ailleurs, la France et la Commission européenne a défendre l'insertion, dans l'Accord de Cotonou révisé, d'une clause mentionnant de manière explicite le principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre.

Elle invite, enfin, les États signataires de l'Accord de Cotonou au respect effectif du principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, devant se traduire notamment par une dépénalisation de l'homosexualité et la pleine jouissance des droits de l'homme des personnes homosexuelles ou transgenres.

M. Jean Bizet :

La proposition de résolution porte sur l'accord modifiant pour la deuxième fois l'Accord de Cotonou. Je vous rappelle que l'Accord de Cotonou a été signé le 23 juin 2000 entre l'Union et européenne et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Cet accord a été conclu pour vingt ans, mais il a été prévu qu'il serait révisé tous les cinq ans. Il a fait l'objet d'une première révision en 2005 et le texte qui nous occupe aujourd'hui concerne la deuxième révision de cet accord. L'Accord de Cotonou vise essentiellement à faciliter l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale.

La proposition de résolution porte plus précisément sur le dialogue politique inclus dans l'Accord de Cotonou et sur la question du respect des droits de l'Homme. Il n'est pas étonnant que notre collègue Alima Boumediene-Thiery ait voulu porter cette question devant nous. Je me rappelle en effet que, en juillet 2008, lorsque nous avions évoqué la politique européenne de voisinage, elle était intervenue à ce sujet pour regretter que l'on néglige trop souvent les dispositions relatives au respect des droits de l'Homme qui figurent systématiquement dans les accords d'association ou de partenariat conclus par l'Union européenne.

La proposition de résolution « regrette l'absence de mention explicite du principe de non- discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet de révision de l'Accord de Cotonou ».

Je crois qu'il est nécessaire de donner quelques explications sur la chronologie et le déroulement des négociations entre l'Union européenne et les pays ACP. Le mandat de négociation, qui constitue la feuille de route pour la Commission européenne, a été adopté par le Conseil en février 2009. Les négociations ont été ouvertes officiellement en mai 2009 et elles ont duré jusqu'à mars 2010. Elles ont été conclues le 19 mars 2010.

La question de la non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle, qui figure à l'article 8-4 de l'accord, a été un des points difficiles dans la négociation. Il a d'ailleurs fait l'objet de débats entre l'Union et les pays ACP jusqu'aux dernières séances qui ont précédé la conclusion de l'accord.

La Commission européenne a proposé de reprendre dans l'accord les dispositions qui figurent dans la charte des droits fondamentaux et qui mentionnent explicitement « l'orientation sexuelle ». Mais elle s'est heurtée à une opposition résolue des pays ACP qui ont considéré que la mention de « l'orientation sexuelle » était inacceptable pour eux.

À la suite de longues négociations, un compromis a été trouvé qui consistait à introduire le concept de « discrimination pour quelque raison que ce soit » et d'énumérer ces raisons parmi lesquelles la discrimination en raison du sexe. Il s'agit en fait d'une reprise de l'article 2 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme.

La Commission a alors envisagé que l'Union européenne fasse une déclaration unilatérale pour interpréter les termes de ce compromis. Cette déclaration aurait précisé que le texte retenu couvrait toutes les formes de discrimination, y compris les discriminations en raison de l'orientation sexuelle. Tous les États membres de l'Union ont appuyé cette proposition de la Commission.

Toutefois, il est rapidement apparu que si l'Union européenne faisait cette déclaration, la partie ACP ferait une contre déclaration donnant sa propre interprétation. Fallait-il s'engager dans cette voie ? Je n'en suis par certain pour ma part car s'il y avait deux déclarations contraires pour expliciter le sens d'une disposition, cela aboutissait en réalité à neutraliser complètement la disposition elle-même. De plus, on risquait ainsi d'encourager les États ACP à formuler des déclarations unilatérales sur d'autres points de l'Accord.

On peut regretter l'issue des négociations et le texte final de l'Accord. On ne peut en tout cas pas reprocher à la Commission ni aux États membres de ne pas avoir tenté d'inclure le principe de la non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle dans le projet de révision.

Je crois que nous sommes tous d'accord ici pour regretter qu'il n'ait pas été possible d'aller plus loin. En revanche, je m'interroge quelque peu sur l'opportunité de certaines dispositions de la proposition de résolution qui a été déposée.

Cette proposition de résolution « invite la Commission à parvenir à un compromis tendant à l'insertion d'une mention explicite du principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet d'Accord de Cotonou révisé ». Il est trop tard pour cela. C'est au moment où a été déposé le mandat de négociation qu'il aurait fallu émettre une telle invitation.

De même, la proposition de résolution « demande au Gouvernement français de défendre une telle position en vue de la signature prochaine de cet accord ». Là encore, il est désormais trop tard. J'ajouterai que le Gouvernement français a répondu par avance à l'attente des auteurs de la proposition. Comme l'ensemble des États membres et comme la Commission européenne, il a défendu cette position tout au long des négociations.

Je vous ai exposé l'ensemble de la situation. Je remercie Mme Boumediene-Thiery d'avoir soulevé ce problème devant nous. Je crois qu'il y a un sentiment unanime pour aller dans le sens de ses préoccupations.

C'est pourquoi je vous proposerai de supprimer les deux derniers alinéas de la proposition de résolution et de les remplacer par un nouvel alinéa invitant la Commission européenne et le Gouvernement à déployer tous leurs efforts pour obtenir, lors de la prochaine révision de l'Accord de Cotonou, qui devrait intervenir en 2015, l'insertion d'une mention explicite du principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet de l'Accord de Cotonou.

*

La commission a accepté cette suggestion du rapporteur et a adopté la proposition de résolution dans le texte suivant :


Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la Convention européenne des droits de l'Homme,

Vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,

Vu les articles 6 et 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) et l'article 19 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

Vu l'Accord de partenariat entre les membres du groupes des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Cotonou le 3 juin 2000 (l'Accord de Cotonou) et les dispositions de cet accord relatives aux droits de l'homme, notamment l'article 9 ;

Vu la Proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de l'Union européenne, de l'accord modifiant pour la deuxième fois l'accord de partenariat entre les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 et révisé une première fois à Luxembourg le 25 juin 2005 (E 5295) ;

Considérant la déclaration commune faite le 18 décembre 2008 par 66 États, à l'Assemblée générale des Nations Unies, qui condamne les violations des droits de l'homme fondées sur l'orientation sexuelle et l'identité de genre, telles que les assassinats, les actes de torture, les arrestations arbitraires et la privation des droits économiques, sociaux et culturels, dont le droit à la santé ;

Considérant que les instruments internationaux et européens de protection des droits de l'Homme garantissent à toute personne la jouissance des droits et libertés reconnus, sans aucune distinction fondée notamment sur l'orientation sexuelle, le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ;

Considérant que le principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre constitue un principe fondamental indissociable du respect des droits de l'Homme, dont il est une des composantes ;

Considérant que les États membres de l'Union européenne ainsi que les États signataires de l'Accord de Cotonou ont entendu, à travers l'article 9 de l'accord susvisé, conditionner le maintien de la coopération entre l'Union européenne et les États ACP au respect des droits de l'Homme, des principes démocratiques et de l'État de droit ;


Considérant que les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles et transgenres sont sujettes, dans une majorité d'États africains parties à l'Accord de Cotonou, à l'homophobie, à la transphobie et à d'autres formes de violence physique et verbale, et de discriminations ayant pour conséquence leur criminalisation ainsi que leur exclusion sociale en raison de leur orientation sexuelle ou de leur identité de genre ;

Considérant qu'un tel traitement constitue une violation des principes directeurs énoncés dans l'article 9 de l'Accord de Cotonou ;

Considérant qu'aucune valeur culturelle, traditionnelle ou religieuse ne saurait être opposée par les États au respect du principe universel de l'interdiction de toute discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre ;

Considérant que la révision de l'Accord de Cotonou constitue une opportunité pour rappeler aux parties signataires leur obligation de respecter les droits de l'Homme, et notamment le principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou l'identité de genre ;

Considérant que la révision de l'Accord de Cotonou devrait conduire également à l'insertion, dans l'accord révisé, d'une clause de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, afin de rappeler les États parties à leurs obligations ;

Considérant qu'à défaut d'une mention explicite du principe de l'interdiction de toute discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre ou d'un non respect effectif de ce principe, la violation des principes directeurs de l'accord serait engagée, justifiant ainsi une procédure de suspension de l'accord ;

1. Rappelle le principe selon lequel tout partenariat avec l'Union européenne doit être lié au respect des libertés et droits fondamentaux tels que définis par la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

2. Regrette l'absence de mention explicite du principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet de révision de l'Accord de Cotonou ;

3. Estime qu'une telle mention est rendue nécessaire par la criminalisation croissante de l'homosexualité dans de nombreux États africains signataires dudit accord ;

4. Juge indispensable de rappeler les États parties à leur obligation de respect des droits de l'Homme tels que découlant de l'article 9 de l'accord ;

5. Estime que le principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle réelle ou supposée ou de l'identité de genre découle des principes visés à l'article 9 de l'Accord de Cotonou et qu'en conséquence, il est nécessaire que les États parties à cet accord soient tenus de mettre un terme aux discriminations subies par les personnes homosexuelles et transgenres ;


6. Invite les États parties à l'Accord de Cotonou à respecter le principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, en dépénalisant l'homosexualité et en garantissant la pleine jouissance des droits de l'Homme des personnes homosexuelles ou transgenres ;

7. Invite la Commission européenne et le Gouvernement, lors de la prochaine révision de l'Accord de Cotonou qui interviendra en 2015, à obtenir l'insertion d'une mention explicite du principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet d'Accord de Cotonou révisé.