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Transports

Proposition de décision du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres de l'Union européenne, réunis au sein du Conseil, concernant la conclusion du protocole modifiant l'accord de transport aérien entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et les États-Unis d'Amérique, d'autre part
COM(2010) 208 final/2  du 04/05/2010

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 12/05/2010
Examen par la commission des affaires européennes le 23/06/2010

Transports

Textes E 5316 et E 5317

Protocole modifiant l'accord aérien entre la Communauté européenne et ses États membres d'une part,
et les Etats-Unis d'autre part

COM (2010) 208 final et COM (2010) 209 final

(Procédure écrite du 23 juin 2010)

Cette proposition est la deuxième étape de la grande négociation sur le transport aérien entre l'Union européenne et les Etats-Unis, ouverte en 2003, qui s'est conclue par un premier accord dit « open sky » signé les 25 et 30 avril 2007. Cet accord européen qui se substituait aux accords bilatéraux passés entre les Etats-Unis et la plupart des États membres, visait pour l'essentiel à établir un « marché unique » des services aériens, notamment en autorisant des liaisons aériennes en partance de n'importe quelle ville d'Europe vers n'importe quelle ville des États-Unis.

L'accord comportait quelques restrictions concernant notamment la capacité, pour une compagnie européenne, d'exploiter des vols entre deux villes des Etats-Unis, et la capacité d'investir dans des compagnies américaines. Ces restrictions, récapitulées dans l'accord de 2007 dans une liste « de points qui présentent un intérêt prioritaire », devaient être débattues dans une seconde phase de négociation (article 21 de l'accord de 2007).

La présente proposition est l'aboutissement de cet engagement. L'accord a été conclu le 25 mars 2010, à l'issue de deux ans de négociation. La conclusion de ce protocole étant d'autant plus nécessaire que, si aucun accord n'était trouvé avant le 30 novembre 2010, chaque partie était alors en droit de suspendre l'application de l'accord initial de 2007.

Cet accord concerne deux sujets : les droits de trafic aérien et le capital des compagnies. Sur les deux points, le protocole présente des singularités qui méritent d'être relevées.

Sur le plan technique, l'accord est une étape de plus dans le mouvement général de libéralisation du transport aérien engagé depuis la convention de Chicago de 1944. Ainsi, les deux parties s'engagent à poursuivre la convergence réglementaire, en matière de sécurité, sûreté ... L'accord prévoit également un meilleur accès des transporteurs européens au transport aérien financé sur fonds publics américains. En effet, depuis le « Fly American Act » adopté en 1974, les vols financés par l'État fédéral (vols humanitaires, rapatriements...) doivent être effectués par des compagnies américaines. Cette restriction protectionniste est levée par le protocole à l'exception des services de transport financés par le Ministère de la défense des Etats-Unis. Des compagnies européennes pourront donc présenter des offres de prestations.

L'accord aborde aussi la question des vols de nuit et des nuisances sonores. Les Etats-Unis voulaient assouplir les restrictions actuelles sur les vols de nuit en Europe, liées aux nuisances sonores. L'accord reprend les conclusions de la 35e assemblée de l'OACI (Organisation de l'aviation civile internationale), aux termes desquelles la question des nuisances sonores doit être analysée suivant une approche économique de type coûts/bénéfices. Ainsi, l'Union européenne s'engage à suivre une méthode internationale, avec une grille d'analyse. Concrètement, cela signifie que, dans certains cas, il peut être plus intéressant économiquement d'indemniser les riverains, voire de les inciter à déménager plutôt qu'interdire les vols. Les projets de restrictions de vols en Europe devront être communiqués aux Etats-Unis, qui disposent ainsi, de fait, d'une sorte de droit de regard sur la réglementation européenne, afin de vérifier que l'approche économique évoquée ci-dessus a bien été respectée. Cet engagement européen implique une modification de la directive 2002/30/CE relative aux restrictions de trafic aérien. La Commission s'est engagée à proposer une modification en ce sens, qui lui donnerait le pouvoir de contrôler que la procédure d'analyse a bien été respectée par les États.

Cette adaptation est d'autant plus nécessaire qu'elle conditionne une autre avancée dans la libéralisation du trafic, dite de « septième liberté ». Le transport aérien est du ressort de la souveraineté des Etats et la libéralisation consiste à accorder aux Etats tiers différentes « libertés » classées par ordre croissant de libéralisation (par exemple les 4e et 5e libertés, accordées par l'accord de 2007, permettent la desserte de n'importe quel point d'un Etat A, à partir de n'importe quel point d'un Etat B ; ex : Londres-New York, par un vol Air France).

Deux sujets étaient en question : le cabotage autonome, c'est-à-dire la desserte intérieure dans un Etat A, et la 7e liberté, c'est-à-dire le droit pour une compagnie d'un Etat A d'effectuer des liaisons avec un Etat C, en partance d'un Etat B ; possibilité pour American Airlines de prendre des passagers à Roissy CDG pour un vol Paris-Genève ou Paris-Marrakech, ou inversement, possibilité pour Air France ou British Airways de faire un vol New York-Montréal ou New York-Mexico.

Cette 7e liberté constitue une avancée majeure pour la libéralisation du transport aérien. L'accord présente une singularité à ce sujet puisqu'il subordonne l'avancée sur la 7e liberté aux Etats-Unis aux avancées sur les nuisances sonores en Europe. Ce protocole est un accord avec un dispositif en paliers, et en « donnant-donnant » : les avancées sur un sujet qui intéresse surtout un Etat A (en l'espèce, la 7e liberté au profit des compagnies européennes) étant subordonnées aux avancées sur un autre sujet qui intéresse surtout un Etat B (en l'espèce, l'allègement des contraintes sonores en Europe qui intéresse les compagnies américaines).

En revanche, l'accord ne contient aucune disposition sur le trafic intérieur, les Etats-Unis ayant mis un quasi véto à ce sujet.

Le deuxième volet concerne les participations au capital des compagnies aériennes. Aujourd'hui, les Américains peuvent détenir 49,9 % des actions d'une compagnie aérienne européenne, alors que les Européens ne peuvent acquérir plus de 25 % des actions à droit de vote d'une compagnie américaine. L'objectif de la négociation était d'harmoniser les deux dispositions. Le protocole se contente d'affirmer que les Etats-Unis s'engagent à une réforme législative permettant aux compagnies européennes d'acquérir une participation majoritaire dans une compagnie américaine. Mais, dès lors que cette réforme devra obtenir l'aval du congrès américain, la promesse de réforme n'est en réalité que la promesse de présenter un projet de réforme, sans assurance qu'elle aboutisse. Or, le congrès s'est toujours montré réticent sur ces questions de droits de propriété.

Ainsi, cet accord comporte de nombreuses singularités et même quelques ambigüités. On relèvera qu'il n'y a pas d'échéancier précis, puisque l'accord est construit sur un dispositif en paliers.

L'absence d'avancée sur le trafic intérieur américain est sans doute un échec pour les compagnies européennes. La situation est en effet déséquilibrée entre les deux parties puisqu'une compagnie américaine est autorisée à faire une desserte Paris-Londres (desserte internationale sur le plan juridique) tandis qu'une compagnie européenne ne peut faire une desserte New York-Los Angeles (trafic intérieur). Il y avait, sur ce point, une opposition totale des autorités américaines, sans doute confortées par la force des puissantes compagnies aériennes de ce pays.

Néanmoins, l'accord reste satisfaisant, ne serait-ce que parce que, faute de protocole, l'accord de 2007 aurait été caduc. L'accord de 2007 permet aux compagnies européennes de proposer des liaisons internationales à partir du territoire américain.

Formellement, les deux textes proposés s'articulent selon une procédure habituelle. La première proposition concerne la signature du protocole. La seconde proposition concerne son application provisoire, anticipée, avant aboutissement des procédures de ratification interne.

La commission a décidé de ne pas intervenir davantage sur ces textes.