du 08/09/2010
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 29/10/2010
Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution
Texte déposé au Sénat le 10/09/2010Examen : 13/10/2010 (commission des affaires européennes)
Institutions européennes
Texte
E 5608
Communication de M. Jean Bizet et
audition de M. Michel
Magras, sénateur de Saint-Barthélemy Modification du statut de
Saint-Barthélemy
(Réunion du 13 octobre 2010)
M. Jean Bizet :
Conformément à la nouvelle procédure issue du traité de Lisbonne et en réponse à la demande présentée par la République française sur le fondement de l'article 355 paragraphe 6 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, il est proposé au Conseil européen d'adopter, à l'unanimité et après consultation de la Commission, une décision tendant à transformer, à compter du 1er janvier 2012, le statut communautaire de Saint-Barthélemy, actuellement région ultrapériphérique de l'Union européenne au sens de l'article 349 de ce traité, en pays et territoire d'outre-mer (PTOM) associé, régi par la IVe partie du même traité.
Cette transformation de Saint-Barth en PTOM s'inscrit dans le cadre d'une évolution de l'île vers une autonomie et une différenciation juridique croissantes. Les raisons objectives - géographiques, historiques, culturelles, économiques - de cette évolution ne manquent pas. D'ailleurs l'assimilation théorique de Saint-Barthélemy au droit commun (celui de la Guadeloupe, département auquel a appartenu Saint-Barthélemy en qualité de commune de 1946 à 2007) s'est accompagnée de larges dérogations de facto qui furent progressivement reconnues en droit interne et communautaire.
En raison de son statut d'avant 2007 en droit interne, Saint-Barthélemy a été placée au sein de la catégorie des Régions Ultra-Périphériques (RUP) par le traité de Lisbonne qui la reconnaît comme telle à son article 349. Or, depuis 2007, Saint-Barthélemy, qui fait partie intégrante de la République française, constitue au plan administratif une collectivité d'outre-mer (COM) régie par l'article 74 de la Constitution. Aux termes de la Constitution, les compétences suivantes de l'État ne peuvent être transférées aux COM : la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, les règles relatives à l'entrée, au séjour et à l'éloignement des étrangers sur le sol national, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes ainsi que le droit électoral. La collectivité de Saint-Barthélemy dispose, pour sa part, de compétences restreintes d'attribution (impôts, droits et taxes ; urbanisme et logement ; transports routiers et maritimes à l'exception du régime du travail ; voirie ; environnement ; accès au travail des étrangers ; énergie ; tourisme ; organisation interne de la collectivité), qu'elle exerce dans le respect de la Constitution, des engagements internationaux de la France, des lois et règlements français ainsi que des principes généraux du droit.
Les spécificités de Saint-Barthélemy - son statut institutionnel au sein de la République française, son éloignement physique de la métropole et sa situation en zone économique américaine, son économie insulaire et de petite taille uniquement orientée vers le tourisme et confrontée à des difficultés d'approvisionnement qui rendent délicate et coûteuse l'application des normes communautaires de droit commun - font du statut de PTOM un cadre plus adapté à la relation de ce territoire avec l'Union européenne : si sa transformation en PTOM n'aura aucune incidence sur la répartition statutaire des compétences entre l'État et la COM de Saint-Barthélemy, cette dernière y trouvera la souplesse nécessaire en matière de coopération juridique avec l'Union européenne. Saint-Barthélemy devenu PTOM continuera d'être régi par les dispositions des traités européens, mais dans la limite du régime d'association spécifique qui sera conclu entre Saint-Barthélemy et l'Union européenne.
Un enjeu essentiel de la transformation en PTOM de Saint-Barthélemy concerne son régime douanier. Bien avant de devenir une COM, Saint-Barthélemy, alors en qualité de commune, bénéficiait d'un statut de port franc et d'une fiscalité dérogatoire. A ce titre, un droit de quai ad valorem avait été légalement institué en 1974 en substitution de l'ensemble des taxes douanières sur toutes les marchandises importées (par voie aérienne ou maritime) sur le territoire de Saint-Barthélemy. Cette taxe est perçue et contrôlée par les agents de la collectivité, avec une collaboration ponctuelle et ciblée des agents de la douane. Mais, avec l'entrée en vigueur du nouveau code des douanes communautaires - issu du règlement (CE) n° 450/2008 du 23 avril 2008 -, ce droit de quai pourrait être assimilé à un droit de douane. Le droit de quai constituant la recette principale de la collectivité, sa remise en cause équivaudrait à supprimer l'élément principal de l'autonomie budgétaire de la collectivité, fondement de son statut de COM. Or, en accédant au statut de PTOM, la COM de Saint-Barthélemy deviendrait ipso facto compétente en matière de fiscalité douanière, l'article 200 du traité de Lisbonne autorisant les PTOM. à percevoir des droits de caractère fiscal « qui ont pour but d'alimenter leur budget ».
Il est à noter que l'évolution de Saint-Barthélemy vers le statut de PTOM. ne porterait pas atteinte aux intérêts généraux de l'Union :
- un tel changement s'opérerait dans un cadre constitutionnel national qui assurerait donc le maintien dans l'île d'une grande partie du droit de l'Union européenne et les habitants de Saint-Barthélemy demeureront des citoyens de l'Union ;
- dans le domaine de la libre circulation des personnes et du droit d'établissement, le régime d'association impose à un P.T.O.M, désireux de restreindre la liberté locale d'établissement des ressortissants européens, d'appliquer le même régime aux nationaux de son État de rattachement qu'aux autres ressortissants de l'Union européenne. La collectivité de Saint-Barthélemy, ne disposant pas de la compétence constitutionnelle pour limiter de quelque manière que ce soit la liberté de circulation des personnes et d'établissement sur son sol des Français non originaires de l'île, ne pourra donc prendre aucune mesure restrictive en ce domaine envers les ressortissants de l'Union européenne ;
- la France souhaitant que l'euro continue d'être utilisé à Saint-Barthélemy, la continuité monétaire sera assurée. Comme elle l'a confirmé à la Commission européenne, particulièrement vigilante sur ce sujet, la France souscrira aux engagements nécessaires à l'application à Saint-Barthélemy des règles relatives à la lutte contre la contrefaçon monétaire, à la lutte contre la circulation illicite des capitaux et le blanchiment, et à la coopération administrative et à la transparence fiscale.
La transformation en PTOM de Saint-Barthélemy répond donc aux besoins spécifiques de cette collectivité, sans menacer les intérêts généraux de l'Union européenne.
Ce texte sera inscrit pour adoption lors du Conseil affaires générales du 25 octobre prochain. J'ai demandé à notre collègue Michel Magras, sénateur de Saint-Barthélemy, de nous expliquer de manière concrète les avantages, aux yeux des résidents de Saint-Barthélemy, de cette modification de statut.
M. Michel Magras, sénateur de Saint-Barthélemy :
Permettez-moi d'abord de vous remercier, Monsieur le Président, de me donner l'occasion de m'exprimer devant votre commission. Je vais vous présenter les raisons majeures qui nous poussent à soutenir cette évolution statutaire pour Saint-Barthélemy.
Quelques mots d'histoire en guise d'introduction : Saint-Barthélemy est une petite île de 24 km2 au nord de la Guadeloupe qui compte 8450 habitants. Découverte en 1493 par Christophe Colomb et rattachée à la souveraineté française en 1674, l'île de Saint-Barthélemy est cédée par Louis XVI en 1784 au roi de Suède, Gustave III, contre des droits d'accès des navires français au port suédois de Göteborg et à ses entrepôts. Près d'un siècle plus tard, en 1877, l'île est rétrocédée à la France à la suite d'un référendum marquant l'accord de la population. En 1946, Saint-Barthélemy devient une commune du département de la Guadeloupe. Après s'être considérablement appauvrie et avoir subi l'émigration de ses habitants vers les îles vierges américaines, l'île a été découverte par les Américains fortunés dans les années 1960 comme un lieu de villégiature attractif. En 1963, la France mit en place la sous-préfecture des Iles du Nord pour la gestion administrative des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
A la suite des lois de décentralisation de 1982, la population, jeune, de Saint-Barthélemy s'est prise en mains et la commune de Saint-Barthélemy, s'affranchissant de la Guadeloupe, a progressivement assumé des compétences croissantes incluant celles d'un département, d'une région voire une partie de celles de l'État. Cela a naturellement conduit l'île à demander une évolution de son statut pour l'accorder à la réalité des faits. En 2007, Saint-Barthélemy devient donc une collectivité d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution, c'est-à-dire dotée de l'autonomie. L'État y garde les compétences majeures, donc le droit français s'applique à Saint-Barthélemy sauf dans les domaines concernés par le transfert de compétences (tourisme, environnement, circulation, transports...), qui ne touchent en rien à la sûreté de l'État et aux grands principes nationaux.
Cette évolution statutaire a eu deux conséquences à l'échelon européen.
D'une part, appartenant aux régions ultrapériphériques (RUP) du fait de son intégration à la Guadeloupe, Saint-Barthélemy devenue collectivité d'outre-mer fut d'office rangée parmi les RUP dans le traité de Lisbonne.
D'autre part, alors qu'elle bénéficiait d'un statut de territoire extra-douanier européen en grande partie grâce à l'action de Louis Le Pensec, l'île a perdu ce statut dérogatoire lorsqu'elle est devenue collectivité d'outre-mer. Ce n'est qu'en accédant au statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM) qu'elle pourrait récupérer cette compétence douanière.
Nous abordons ainsi les raisons qui plaident pour une transformation du statut européen de Saint-Barthélemy : pourquoi le statut de PTOM serait-il mieux adapté ?
D'abord, pour des raisons de cohérence. Quand l'Etat français transpose des directives communautaires en droit national, ce droit s'applique à toutes les RUP relevant de la République française, y compris, concernant Saint-Barthélemy, dans des domaines où la collectivité s'est vue transférer des compétences.
Ensuite, pour des raisons de difficultés d'application des normes européennes. Trois exemples concrets illustreront ce point : en matière de santé, un appareil destiné à la radiologie, offert par des Américains, est resté inutilisé car il n'avait pu obtenir d'homologation aux normes européennes ; concernant l'essence, la norme européenne applicable (1 % de benzène maximum) empêche désormais Saint-Barthélemy de s'approvisionner en Amérique du Sud, comme le fait Saint-Martin. Le pétrole arrive donc de Mer du Nord, par un bateau habitué à livrer la Guadeloupe et la Martinique et obligé désormais de faire un détour vers Saint-Barthélemy, ce qui accroît le coût d'approvisionnement. Ceci a porté le prix de l'essence à la pompe de 0,86 euro à 1,42 euro le litre en six mois, alors que la partie hollandaise de Saint-Martin, qui est PTOM, continue à proposer aux pêcheurs et plaisanciers de s'alimenter à 86 centimes le litre. Enfin, théoriquement, l'île de Saint-Barthélemy ne devrait plus se fournir en viande au Texas et au Canada depuis la crise de la vache folle. Sans refuser d'appliquer les normes européennes, Saint-Barthélemy se trouve ainsi confrontée à des normes disproportionnées, alors qu'elle n'a pas à rougir en matière de respect de l'environnement ou de normes d'hygiène. Elle souhaite simplement obtenir la possibilité d'adapter ces normes à sa situation particulière.
Enfin, je reviens sur la compétence douanière qui est sans doute la motivation majeure de notre demande d'accès au statut de PTOM. Depuis 1974, Saint-Barthélemy, qui ne connaît ni la taxe sur la valeur ajoutée ni l'octroi de mer, bénéficie d'une taxe, le droit de quai, qui frappe toute marchandise entrant sur son territoire à son prix d'arrivée (incluant les frais de transport). Le droit de quai, par son caractère dérogatoire au droit européen, risque d'être remis en cause alors qu'il constitue l'essentiel des recettes de la collectivité. En outre, l'île souhaiterait immatriculer les bateaux et créer un quartier des affaires maritimes : elle a obtenu le droit d'immatriculer les bateaux, mais s'est vue refuser toute compétence en matière de francisation des navires et de droit de navigation des navires, qui sont des compétences douanières et, à ce titre, relèvent de l'État. Si bien que Saint-Barthélemy continue de faire immatriculer ses bateaux au quartier des affaires maritimes de Pointe-à-Pitre en Guadeloupe, dont le directeur des affaires maritimes, à l'heure de la suppression du dernier poste de fonctionnaire à Saint-Martin, se désintéresse progressivement de cette tâche. Seul le statut de PTOM permettrait à Saint-Barthélemy d'exercer cette compétence. D'ailleurs, l'île a déjà de très bonnes relations avec la douane, puisqu'elle a signé avec elle une convention permettant de faire intervenir les douaniers pour faire respecter le droit de quai.
Quelques mots sur le bénéfice des fonds structurels, considéré comme un avantage associé au statut de RUP. Saint-Barthélemy a bénéficié de ces fonds en qualité de commune de la Guadeloupe, de façon néanmoins marginale (à hauteur de 3 à 3,5 millions d'euros sur la période 2007-2013). Désormais, détachée de la Guadeloupe et traitée à part comme RUP depuis le traité de Lisbonne, Saint-Barthélemy n'est plus éligible aux fonds structurels du fait que son PIB par habitant, proche de celui des Yvelines, dépasse la limite de 75 % de la moyenne européenne.
J'en profite pour souligner que nous avons toujours essayé de ne pas trop dépendre des fonds extérieurs : la participation de l'État, sous forme de dotation, n'a jamais dépassé 8 % du budget de la collectivité. Elle est même nulle aujourd'hui. Quand a été effectué un bilan fiscal des relations entre notre collectivité et l'État, il est apparu que l'apport fiscal de Saint-Barthélemy au budget de la Guadeloupe et de l'État (5,6 millions d'euros) dépassait le coût réel des dépenses de l'État à Saint-Barthélemy (5,2 millions d'euros).
Cela ne signifie pas, bien au contraire, que Saint-Barthélemy ne veut pas respecter les valeurs fondamentales de l'Europe. Saint-Barthélemy est d'abord français et gardera l'usage de l'euro. Elle a signé une convention avec le Ministère de l'économie en matière d'échanges de renseignements pour lutter contre la fraude fiscale et le blanchiment d'argent : l'île n'est pas un paradis fiscal, même si elle pâtit de l'amalgame effectué par les médias entre ses résidents et sa clientèle touristique haut de gamme ! Si Saint-Barthélemy a sa fiscalité, l'État a conservé ses compétences en droit financier, droit bancaire, droit du travail... Les banques à Saint-Barthélemy sont donc celles de la place de Paris. Enfin, pour la circulation des personnes, le droit d'accès et de séjour des étrangers reste une compétence étatique, Saint-Barthélemy ne délivrant que les autorisations de travail et souhaitant à ce titre continuer d'accueillir sans discrimination tous les citoyens européens.
Je conclurai en insistant sur le fait que la modification statutaire ne peut pas porter atteinte aux intérêts de l'Europe et qu'en devenant un PTOM, Saint-Barthélemy rejoindra toutes les îles qui l'entourent, mise à part la partie française de Saint-Martin.
M. Jean Bizet :
Merci pour cette présentation et sa dimension historique : nous avons bien compris que la transformation de RUP en PTOM de Saint-Barthélemy ne remettrait pas en cause son appartenance à l'Union européenne, mais permettrait à la collectivité de sécuriser le droit de quai et d'assurer la francisation des navires.
M. Robert del Picchia :
Existe-t-il des représentants de l'Union européenne à Saint-Barthélemy ou alentour ?
M. Michel Magras :
Non. Dans le prolongement du travail des députés Hervé Gaymard et Annick Girardin, auteurs d'un rapport sur l'avenir des relations entre l'Union européenne et les PTOM, j'ai eu l'occasion de rencontrer à Bruxelles des représentants des îles voisines (Saint-Eustache, Montserrat...). Pour 2013, se dégage la perspective d'une meilleure distinction entre PTOM et pays ACP et d'un rapprochement entre les statuts de RUP et de PTOM, tout en conservant la différence entre l'identité législative et la spécialité législative : en vertu du principe de spécialité législative, Saint-Barthélemy pourra déroger aux normes européennes si elle décide d'adopter des règles distinctes relevant d'un champ de compétence qui lui est propre et qui relevait auparavant de l'Union Européenne au titre de son statut de RUP.
M. Christian Cointat :
Je n'ai pas de question mais juste une remarque : Saint-Barthélemy a déjà démontré ses qualités de gestionnaire, notamment par le sérieux avec lequel elle avait préparé son passage au statut de collectivité d'outre-mer dans la Constitution. Il nous faut maintenant appuyer sa démarche européenne, le statut de PTOM devant permettre à Saint-Barthélemy de gérer au mieux ses affaires.
M. Jean Bizet :
Je constate une unanimité en faveur de ce texte.