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Justice et affaires intérieures

Projet de décision du Conseil relative à l'application de la totalité des dispositions de l'acquis de Schengen dans la République de Bulgarie et en Roumanie
 du 29/09/2010

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 22/10/2010
Examen par la commission des affaires européennes le 11/02/2011

Justice et affaires intérieures

Texte E 5737

Application de la totalité des dispositions de
l'acquis de Schengen à la Bulgarie et à la Roumanie

(Procédure écrite du 11 février 2011)

L'espace Schengen est un espace de libre circulation dans lequel les États signataires ont aboli toutes leurs frontières internes pour une frontière extérieure unique où sont effectués les contrôles d'entrée selon des procédures identiques. Des règles et des procédures communes sont appliquées en particulier dans le domaine des visas pour séjours de courte durée et des contrôles aux frontières. Afin de garantir la sécurité au sein de l'espace Schengen, la coopération et la coordination entre les services de police et les autorités judiciaires ont été renforcées. La libre circulation s'est accompagnée de mesures dites «compensatoires». A ainsi été créé le système d'information Schengen (SIS). Le SIS est une base de données qui permet aux autorités responsables des États Schengen d'échanger des données sur certaines catégories de personnes et de biens.

La coopération Schengen a été intégrée au cadre juridique de l'Union européenne par le traité d'Amsterdam en 1997. En vertu de l'article 67 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), celle-ci « constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice ». Elle « assure l'absence de contrôle des personnes aux frontières intérieures et développe une politique commune en matière (...) de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre les États membres et qui est équitable à l'égard des ressortissants des pays tiers.»

Parmi les dix priorités qu'il a retenues afin de renforcer l'espace de liberté, de sécurité et de justice, le programme de La Haye de 2004 a fixé l'objectif de la levée des contrôles aux frontières intérieures entre tous les États membres de l'espace Schengen après intégration de l'acquis Schengen. Cet acquis est constitué de l'accord de Schengen (signé le 14 juin 1985 et instaurant l'espace de libre circulation), de la convention d'application de l'accord de Schengen (qui définit les modalités de mise en oeuvre de la libre circulation) et des règles adoptées sur le fondement de ces deux textes, dans le cadre du comité exécutif de l'accord puis dans le cadre du Conseil à la suite de l'incorporation de l'acquis Schengen dans l'acquis de l'Union.

Dans ce contexte, un dispositif d'évaluation a été mis en place afin de s'assurer que les mesures compensatoires accompagnant la levée des contrôles aux frontières, dont le Système d'Information Schengen (SIS) est la pièce maîtresse, sont effectives et permettent notamment la bonne coopération entre les services de police et les autorités judiciaires pour préserver la sécurité intérieure des États membres, en particulier pour lutter contre la criminalité organisée. Ce mécanisme d'évaluation distingue entre les États déjà membres de l'espace Schengen qui font l'objet d'une évaluation « continue » et ceux qui adhèrent à l'espace Schengen qui sont soumis à une évaluation « initiale et obligatoire ».

L'espace Schengen s'est peu à peu étendu à la quasi-totalité des États membres. Au cours des quatre dernières années, il s'est élargi à dix nouveaux États (République Tchèque, Estonie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne, Slovénie, Slovaquie et Suisse).

Chypre ayant demandé un délai supplémentaire, la Bulgarie et la Roumanie sont les derniers nouveaux États membres à faire l'objet d'une procédure d'évaluation en vue de leur entrée dans l'espace Schengen. Leur acte d'adhésion à l'Union européenne (2005) a prévu que les dispositions de l'acquis Schengen ne leur seraient appliquées qu'à la suite d'une décision du Conseil, après qu'il aura été vérifié que les conditions nécessaires sont bien remplies. L'objectif de 2011 a été retenu pour une éventuelle intégration. Les évaluations Schengen ont commencé en 2008. Elles ont été faites à travers l'envoi d'un questionnaire complet à ces deux États membres (dont les réponses ont été actées) et des visites d'évaluation sur place. Ces vérifications ont permis de conclure que les conditions étaient réunies pour que les deux États se voient appliquer les dispositions de l'acquis Schengen relatives au Système d'Information Schengen (SIS).

Une décision du Conseil du 29 juin 2010 a permis le transfert vers la Bulgarie et la Roumanie de données SIS réelles. L'utilisation de ces données doit permettre au Conseil, à travers de nouvelles procédures d'évaluation, de s'assurer de la bonne application des dispositions de l'acquis Schengen relatives au SIS.

Ce n'est qu'une fois ces évaluations achevées que le Conseil doit statuer sur la suppression des contrôles aux frontières intérieures avec ces États. Il statuera à l'unanimité, afin de valider les rapports finaux d'évaluation et permettre la mise en oeuvre de l'acquis Schengen dans ces deux États.

Au vu des évaluations réalisées en 2009 et 2010, seulement disponibles en langue anglaise, ce que nous devons une nouvelle fois déplorer, le groupe de travail du Conseil sur l'évaluation Schengen a pu constater que la Roumanie remplissait les critères techniques requis. En revanche, pour la Bulgarie, une nouvelle visite portant sur les frontières terrestres s'avère nécessaire. Elle pourrait avoir lieu dans le courant du mois de mars.

Dans le cadre du processus d'adhésion à l'Union européenne de la Bulgarie et de la Roumanie, a par ailleurs été mis en place un Mécanisme de Coopération et d'Évaluation (MCV) dans le domaine « Justice et Affaires intérieures » qui vise en particulier l'organisation du système judiciaire et la lutte contre la corruption. Suite aux rapports de la Commission européenne, ce mécanisme a été reconduit à plusieurs reprises, en dernier lieu en juillet dernier.

En effet, ces rapports d'évaluation mettent en évidence qu'en dépit de progrès incontestables qui méritent d'être relevés, ces deux pays doivent encore entreprendre des efforts importants pour améliorer le fonctionnement de leur système administratif et judiciaire et lutter efficacement contre la corruption. Un nouveau rapport intérimaire d'évaluation devrait être établi prochainement par la Commission européenne.

Dans une communication en date du 23 juin 2009, nos collègues Pierre Bernard-Reymond et Michel Billout avaient exposé aux membres de la commission des affaires européennes leur appréciation sur la situation actuelle et avaient indiqué les perspectives qui leur paraissaient envisageables.

Bien qu'il n'existe pas de lien juridique entre le MCV et le processus d'adhésion à Schengen, la non-satisfaction persistante des critères fixés dans le MCV suscite pour plusieurs pays, dont la France, une difficulté à envisager l'entrée dans l'espace Schengen selon le calendrier prévu. Sont en effet en cause des problématiques connexes, telles que la protection des frontières extérieures de l'Union européenne.

Le Gouvernement a exprimé, le 8 décembre 2010, la position suivante par la voix de M Laurent Wauquiez, ministre chargé des affaires européennes :

« L'année 2011 nous confrontera à une question majeure : la Roumanie et la Bulgarie peuvent-elles entrer dans l'espace Schengen ? [...] Bien entendu, [ces deux États] ne trouveront pas porte close, mais des critères simples doivent être respectés.

Le premier, c'est que nous devons être sûrs de nos frontières. Or la Roumanie ne reconnaît pas de frontière avec la Moldavie, et des flux passent entre les deux pays, alors que nous reconnaissons une frontière avec la Moldavie.

Second problème : si nous leur confions nos frontières, il est légitime que nous ayons toutes les garanties nous assurant qu'elles sont bien gardées, par des douaniers en mesure d'exercer toute la vigilance que nous sommes en droit d'attendre. Or, aujourd'hui, ce n'est pas le cas. Un processus de surveillance de la situation en Roumanie et en Bulgarie est en cours, sous l'égide de la Commission européenne, qui s'intéresse notamment aux problèmes de corruption. Et, pour l'instant, le travail n'est pas satisfaisant. »

Dans une lettre adressée à la Commission européenne le 21 décembre, le ministre de l'Intérieur français, M. Brice Hortefeux, et son homologue allemand, M. Thomas de Maiziere, ont estimé que « la décision relative à l'entrée de la Bulgarie et de la Roumanie dans l'espace Schengen ne devrait être prise que quand les principaux sujets de préoccupation auront été résolus et que les deux États membres auront entamé de façon claire et objective des développements positifs soutenables et irréversibles dans la lutte contre la corruption et le crime organisé, ainsi que dans la réforme du système judiciaire ». Ils préconisent « de reporter le vote sur l'application pleine et entière de l'acquis de Schengen à une date ultérieure à celle envisagée pour mars 2011, dans l'optique d'aboutir à une solution consensuelle. »

Dans un contexte où une nouvelle visite d'évaluation sur les frontières terrestres est prévue en Bulgarie, le prochain conseil « justice, affaires intérieures » du 24 février devrait se borner à faire un point de situation, renvoyant à un conseil ultérieur, probablement en juin, l'examen du projet de décision permettant l'entrée de ces deux pays dans l'espace Schengen et la levée des contrôles aux frontières intérieures avec ces deux États, qui nous a été transmis.

A ce stade, nous devons donc prendre acte de l'état de ce dossier, maintenir notre vigilance et nous réserver la possibilité d'intervenir plus avant au vu de ses prochains développements.

Sous ces réserves, la commission a décidé de ne pas se saisir dans l'immédiat de ce texte.