|
M. Jean Bizet :
Ce rapport sur les aspects européens de la
sûreté nucléaire a été imaginé avant
la catastrophe de Fukushima. Plusieurs raisons nous y poussaient. Depuis
l'adoption de la directive du 25 juin 2009 dite
« sûreté nucléaire », l'Europe de la
sûreté nucléaire connaît un élan inédit
après des décennies d'inertie.
Ce rebond législatif coïncide avec une
intensification de la coopération entre les autorités nationales
chargées de la sûreté nucléaire et un renouveau de
l'industrie nucléaire. Plusieurs dizaines de pays dans le monde ont
marqué leur intérêt.
L'accident de Fukushima, qui n'est toujours pas circonscrit,
ne fait que renforcer l'actualité de ce sujet en plaçant la
question de la sûreté au coeur du débat sur l'avenir du
nucléaire. Plus encore que la catastrophe de Tchernobyl en 1986.
Que l'on soit pour ou contre l'énergie
nucléaire, la sûreté doit figurer au premier rang des
priorités européennes. Car même les pays qui souhaiteraient
sortir du nucléaire ne pourraient le faire du jour au lendemain.
Surtout, il n'est plus possible d'imaginer un nucléaire à deux
vitesses ou « low cost ».
Inquiète, l'opinion publique attend des réponses
crédibles. Aborder la sûreté nucléaire dans un cadre
exclusivement national ne sera pas suffisant. Une vision strictement nationale
apparaît d'autant plus dépassée que les
précédents de Tchernobyl et de Fukushima ont montré qu'un
accident nucléaire avait un retentissement sur l'ensemble de la
filière dans le monde.
Tout l'enjeu d'une approche européenne est donc de
parvenir à tirer vers le haut le niveau de sûreté dans
chaque État membre. Pour réussir, plusieurs écueils sont
à éviter : braquer des États qui demeurent libres de
déterminer la composition de leur bouquet énergétique,
politiser un dossier avant tout technique, déresponsabiliser des acteurs
nationaux et locaux qui sont et doivent rester en première ligne.
Le rapport trace quelques perspectives pour une
évolution du cadre général de la législation
européenne en matière de sûreté.
En revanche, ce rapport n'a pas pour ambition de dresser un
état des lieux de la filière nucléaire, d'évaluer
le niveau de sûreté des centrales françaises et
européennes ou encore moins de définir des normes de
sûreté. D'autres travaux parlementaires, notamment dans le cadre
de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et
technologiques, sont en cours.
Pour donner une plus grande portée à ces
propositions, nous vous proposerons de conclure au dépôt d'une
proposition de résolution européenne.
Nos auditions nous ont conduits au constat que la politique
européenne de sûreté nucléaire avait du mal à
s'affirmer.
Les apparences pourraient laisser croire que la
sûreté nucléaire est soumise à un ensemble de
règles internationales. Dès les années 50, la
création de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA)
et la signature du traité Euratom ont placé le nucléaire
civil sous des auspices multilatéraux. En réalité, les
possibilités ouvertes par ce cadre n'ont été
exploitées que très partiellement et tardivement.
M. André-Claude Lacoste, président de
l'Autorité de sûreté nucléaire française, a
ainsi souligné combien les politiques nucléaires civils à
travers le monde avaient été bâties sur une base
essentiellement nationale.
Il a fallu attendre la catastrophe de Tchernobyl en 1986 pour
qu'une première inflexion s'amorce.
L'AIEA est le cadre international principal en matière
de sûreté nucléaire. Alors que sa création remonte
à 1957, ce n'est qu'en 1986 que les premières conventions
intéressant la sûreté nucléaire civile ont
été adoptées par la conférence
générale de l'AIEA.
Elles sont au nombre de quatre, la principale étant la
Convention sur la sûreté nucléaire. Adoptée le
17 juin 1994, 72 États y sont partie contractante, ainsi que
la Communauté européenne de l'énergie atomique.
Ces conventions n'ont pas de force contraignante et reposent
sur l'engagement des États à les respecter. Les seuls
mécanismes un peu contraignants consistent en une obligation de rapport
de chaque État partie devant les autres membres de l'AIEA.
L'AIEA a aussi mis en place divers mécanismes
d'évaluation des politiques de sûreté par les pairs.
Toutefois, ces « peer reviews » ne sont
déclenchées qu'à la demande de chaque État partie.
Les grands principes de la convention laissent aux
États membres et aux opérateurs la responsabilité
première des installations. Ce principe est fondamental puisqu'il
constitue la première garantie que les responsables de terrain mettent
en oeuvre tout ce qui est possible pour assurer le plus haut niveau de
sûreté. Il est à la source d'une culture de la
sûreté diffusée à tous les échelons.
L'état d'esprit des États peut se résumer
ainsi : oui à des objectifs de sûreté ou des lignes
directrices, oui à plus de coopération et d'échanges, non
à des normes contraignantes ou à des contrôles
extérieurs imposés. Les États-Unis ont d'ailleurs
déclaré récemment qu'ils s'opposeraient à des
normes contraignantes.
A côté de l'AIEA, on qualifiera le cadre
juridique européen de léger, alors même qu'un chapitre
entier du traité Euratom est consacré à la protection
sanitaire des populations.
Aucun encadrement communautaire de la sûreté
nucléaire ou de la gestion des déchets et du combustible
usé ne verra le jour avant l'adoption de la directive
« sûreté » du 25 juin 2009.
Certes, il serait inexact d'affirmer que la
sûreté fut totalement ignorée pendant plus de cinquante
ans.
La communauté Euratom s'est ainsi dotée d'un
cadre robuste en matière de radioprotection.
En outre, à la suite de l'accident de Tchernobyl et
dans la perspective de l'adhésion à l'Union des pays d'Europe
centrale et orientale, l'Union a déployé une politique ferme de
modernisation ou de fermeture des centrales de ces pays, la sûreté
nucléaire devenant un critère d'adhésion.
Pour autant, la sûreté des installations
nucléaires n'a jamais fait l'objet, jusqu'en 2009, d'une initiative
législative de la Commission. En effet, les États membres
considéraient que la sûreté ne relevait pas du champ du
traité, seule la protection sanitaire, et donc la radioprotection,
étant mentionnée.
Ce verrou a néanmoins sauté à la suite
d'un arrêt de la Cour de justice des Communautés
européennes du 10 décembre 2002. La Cour y considère
qu'« il ne convient pas d'opérer, pour délimiter
les compétences de la Communauté, une distinction artificielle
entre la protection sanitaire de la population et la sûreté des
sources de radiations ionisantes ».
Immédiatement, la Commission européenne
s'engouffra dans cette brèche pour proposer un « paquet
nucléaire ». Trop ambitieux, il heurta des États qui
avaient jusque-là bloqué toutes les initiatives analogues. Ce fut
un échec. Le paquet fut retiré en 2004.
Il ne faut pas déduire de ce tableau que la
sûreté nucléaire fonctionne en vase clos au sein de chaque
État. L'Europe de la sûreté nucléaire existe. Elle
ne s'est pas construite par le haut, pour les raisons que je viens
d'évoquer, mais par le bas, entre pairs.
Les opérateurs ont ouvert le chemin. Dès 1989,
les exploitants d'installations nucléaires à travers le monde se
sont réunis au sein de la « World Association of Nuclear
Operators » (WANO). WANO est particulièrement active,
puisque des revues par les pairs sur site sont organisées
régulièrement dans ce cadre.
À mesure que des autorités de
sûreté nucléaire ont été créées
dans certains États, celles-ci ont créé des enceintes
informelles d'échanges.
En 1999, les autorités de sûreté d'Europe
de l'ouest ont créé l'association « Western
european nuclear regulators » (WENRA).
Ses premiers travaux ont porté sur l'évaluation
de la sûreté des réacteurs et l'organisation du
contrôle de la sûreté dans les pays candidats à
l'Union européenne.
Le second grand chantier de WENRA a été
d'élaborer en commun des niveaux de référence sur la
sûreté nucléaire. Un peu plus de 300 niveaux de
référence ou « Safety Reference
levels » ont été adoptés en 2007. Toutes
les autorités de sûreté se sont engagées à
les transposer avant fin 2010. Le bilan est globalement très positif.
WENRA qui comportait dix membres à l'origine, dont la
Suisse, s'est ensuite élargie aux autorités de
sûreté des nouveaux États membres. Elle compte aujourd'hui
17 membres et 8 observateurs, parmi lesquels les autorités de
sûreté autrichienne, russe et ukrainienne.
Ce succès entre acteurs de terrain a créé
les conditions du retour des États membres de l'Union européenne
autour de la table de négociation après l'échec du paquet
nucléaire en 2004. A la suite des conclusions du Conseil européen
des 8 et 9 mars 2007, le Conseil a créé le
« Groupement européen des autorités nationales de
sûreté nucléaire » ou ENSREG. Cette enceinte a
élaboré la directive « sûreté »
ainsi que la proposition de directive « déchets »
qui est en cours de négociation.
Pour résumer, la répartition des rôles est
la suivante : WENRA a la charge du travail technique ; l'ENSREG joue
un rôle politique de conseiller de la Commission européenne sur
les questions de sûreté nucléaire. C'est sur cette
dynamique qu'il faut s'appuyer pour faire progresser l'Europe de la
sûreté nucléaire.
Plusieurs raisons nous invitent à l'optimisme.
Tout d'abord, on observe des progrès très
sensibles depuis deux ans.
L'adoption de la directive
« sûreté » en 2009 est une étape
fondatrice. Ce texte fait de l'Union européenne le premier grand acteur
régional à donner force juridique contraignante aux principales
normes internationales de sûreté nucléaire. La Cour de
justice de l'Union est la garante de son respect.
Fortement inspirée par la loi du 13 juin 2006
relative à la transparence et à la sécurité en
matière nucléaire (loi dite TSN), elle impose aux États
membres de se doter d'un cadre national législatif, réglementaire
et organisationnel pour la sûreté nucléaire. Surtout, elle
affirme le principe d'amélioration continue de la
sûreté.
De nombreux observateurs ont qualifié cette directive
de texte a minima. Certes, elle se limite pour l'essentiel à reprendre
des principes de la Convention sur la sûreté nucléaire de
l'AIEA. Mais deux différences importantes doivent être
soulignées. D'une part, elle a force contraignante comme cela a
été dit précédemment. D'autre part, elle dispose
que les États membres doivent soumettre leur cadre national et leur
autorités de sûreté tous les dix ans au moins à un
examen international par les pairs. Cette obligation, qui peut paraître
mineure à première vue, est inédite. Les revues par les
pairs organisées par l'AIEA ne sont déclenchées
qu'à la demande des États concernés.
Une seconde avancée est l'examen en cours de la
proposition de directive sur les déchets. Elle complète la
directive « sûreté ».
L'association WENRA a également poursuivi ses travaux.
Elle a adopté en novembre 2010 des objectifs de sûreté
pour les nouveaux réacteurs. Ceux-ci devront obligatoirement être
de troisième génération, en raison du saut qualitatif de
cette technologie.
Ce choix structurant démarque très clairement le
continent européen du reste du monde. Il est d'autant plus audacieux
qu'il a été fait avant l'accident de Fukushima.
Toutes ces avancées agrégées autorisent
à parler désormais d'un pôle européen de la
sûreté nucléaire et de la radioprotection.
Je passe à présent la parole à mon
collègue.
M. Simon Sutour :
Je commencerai par les conséquences de l'accident de
Fukushima.
Il est encore trop tôt pour tirer des leçons
définitives de cette catastrophe. Il faudra certainement plusieurs
années avant que toutes les données soient rassemblées.
Cela ne signifie pas qu'il faille attendre aussi longtemps pour prendre des
mesures. Les tests de résistance sont la réponse
européenne la plus immédiate.
A plus long terme, il est aussi délicat
d'évaluer les effets sur la filière nucléaire. Cet aspect
n'est pas l'objet du présent rapport. Mais on peut penser sans trop se
tromper que, du point de vue de la sûreté, il sera très
difficile pour un État de se doter de nouveaux réacteurs
nucléaires qui ne seraient pas de la troisième
génération. L'Afrique du Sud qui hésitait encore sur la
génération à adopter a tranché il y a quelques
semaines en faveur de la troisième génération.
Ce qui est certain c'est que le Conseil européen s'est
saisi directement de cette question, alors qu'en février encore, il
citait péniblement le mot « nucléaire ».
Les conclusions du Conseil européen des 24 et
25 mars 2011 reconnaissent le travail et le rôle de WENRA et de
l'ENSREG. Elles invitent la Commission européenne à examiner le
cadre législatif en vigueur, y compris la directive
« sûreté » de 2009 dont la date limite de
transposition (le 22 juillet 2011) n'a pas encore expiré.
Surtout, elles décident de la réalisation de
tests de résistance. Le Conseil confie à l'ENSREG, en
coopération avec WENRA, la responsabilité de définir
rapidement l'étendue et les modalités de ces tests dans un cadre
coordonné. Le principe est retenu que ces tests, une fois
définis, seront menés par les autorités nationales de
sûreté, puis soumis à une évaluation par les
pairs.
Ces tests reposent sur un simple engagement politique des
États membres. Ils ne s'appuient sur aucun cadre législatif
existant.
Le calendrier imposé est serré. Le 21 avril
dernier, WENRA a adopté ses propositions pour les tests de
résistance. Ces derniers devraient évaluer la robustesse des
centrales devant trois aléas : l'agression par des
phénomènes naturels (tempêtes, séismes,
inondations), la perte de systèmes de sûreté
(refroidissement ou alimentation électrique) et l'accident grave
(endommagement du combustible dans le réacteur, refroidissement
difficile des piscines d'entreposage du combustible usé).
L'ENSREG qui devait arrêter le 12 mai dernier les
modalités et le champ de ces tests n'y est pas encore parvenu en raison
d'un blocage avec la Commission européenne. Cette dernière
souhaiterait inclure tous les risques possibles, en particulier les attaques
terroristes, les attaques informatiques et les crashs d'avion.
Les premiers tests devraient démarrer le
1er juin.
Une fois dressé ce panorama en demi-teinte, se pose la
question des améliorations possibles. Faut-il aller plus loin ?
Oui, mais pas nécessairement en créant une agence
européenne supplémentaire, même si nos auditions nous ont
donné l'impression que ce monde restait très fermé. Les
résistances sont très fortes, alors même que l'onde de choc
de Fukushima aurait pu balayer les schémas actuels.
A côté de ces réticences traditionnelles,
il faut s'interroger sur la plus-value réelle d'une intégration
plus poussée.
Claude Birraux, président de l'Office
parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques,
s'est exprimé très clairement contre la centralisation du
contrôle de sûreté au niveau d'une agence communautaire, en
dépossédant les autorités nationales de leur
responsabilité. Une telle évolution aurait l'inconvénient
d'affaiblir le contrôle de sûreté de deux manières.
Tout d'abord, en éloignant géographiquement le contrôleur
du contrôlé. Ensuite, en dotant le contrôleur d'un arsenal
juridique probablement moins puissant que celui aujourd'hui en vigueur dans les
pays les plus exigeants, puisque cet arsenal centralisé
résulterait nécessairement d'un compromis européen. Ces
critiques rejoignent d'ailleurs en partie les critiques du Sénat sur
« l'agenciarisation » de l'Union.
Cette analyse a été partagée par les
différentes personnes auditionnées. En outre, en brusquant les
acteurs du secteur, il existe un risque de casser la dynamique actuelle.
Ces réserves ne signifient aucunement qu'il ne faut
rien faire de plus. Nos propositions s'appuient d'abord sur ce qui marche,
c'est-à-dire WENRA et l'ENSREG.
Nous avons situé nos propositions dans le cadre du
traité Euratom, même s'il est difficile d'en discerner exactement
les limites, compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice. De
manière très grossière, on peut raisonnablement estimer
que le traité permet d'adopter des normes de sûreté
harmonisées et de développer les contrôles. En revanche, il
limite certainement les possibilités de confier à une
autorité européenne le pouvoir de mettre en oeuvre et de faire
respecter les normes édictées.
LES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS
Nos propositions sont formalisées dans une proposition
de résolution qui vous a été transmise hier matin.
Le premier point vise à soutenir la proposition de
directive « déchets ». Pas de remarques
particulières, le texte étant très proche de la
législation française.
Le deuxième point important tend à
pérenniser les tests de résistance. Comme nous l'avons dit, ces
tests n'ont pas de base juridique. Ils reposent sur un engagement politique.
Par ailleurs, la proposition de résolution attire
l'attention sur les tests dont les résultats devraient être connus
avant la fin de l'année. Si les conclusions sont qu'aucun
réacteur de l'Union ne pose de difficultés, l'opinion ne
comprendra pas et l'effet sera contreproductif. Mais cet écueil ne doit
pas aboutir au biais opposé qui consisterait à saupoudrer les
critiques sur tous les pays, de manière à ce qu'aucun État
membre ne se sente plus visé qu'un autre. Le Conseil européen de
décembre sera une véritable épreuve de
vérité et de courage.
Le troisième demande la révision de la directive
« sûreté ». Parmi les pistes, nous
évoquons l'affirmation plus forte de l'indépendance des
autorités nationales de sûreté et l'adoption d'un chapitre
important sur la transparence et l'information du public. La directive est
laconique aujourd'hui. La loi du 13 juin 2006 pourrait servir de
modèle. Elle reconnaît un droit à l'information du public
et rend aussi obligatoire la création des commissions locales
d'information auprès de tout site comprenant une ou plusieurs
installations nucléaires.
Enfin, la directive devrait franchir un cap en posant le
principe d'une évaluation par les pairs des installations
nucléaires tous les dix ans. L'ENSREG pourrait être
chargé d'organiser et de coordonner ces inspections croisées.
Le quatrième point vise à prendre en compte la
dimension « sécurité »
La sécurité nucléaire est une notion
distincte de la sûreté nucléaire. L'article 1er
de la loi du 13 juin 2006 dispose ainsi que « la
sécurité nucléaire comprend la sûreté
nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre
les actes de malveillance, ainsi que les actions de sécurité
civile en cas d'accident ».
Or, le traité Euratom n'attribue pas de
compétences à la Communauté pour réglementer la
sécurité des installations nucléaires. Ces questions
relèvent de la souveraineté des États membres.
Pourtant, il est difficile pour l'opinion publique de
comprendre cette distinction entre sûreté et
sécurité. Dans les deux cas, il s'agit d'éviter que les
travailleurs ou la population soient affectées par une contamination
radioactive.
C'est d'ailleurs tout l'enjeu du bras de fer en cours entre la
Commission européenne et l'ENSREG à propos des modalités
des tests de résistance. La Commission européenne, emmenée
par son commissaire à l'énergie
M. Günter Oettinger, demande que la robustesse des centrales
soit testée face à tous les aléas possibles, y compris le
risque terroriste et les attaques informatiques. L'ENSREG s'y oppose en
invoquant l'absence de base juridique dans le traité Euratom en
matière de sécurité.
Le compromis esquissé consisterait à
créer un groupe ad hoc d'experts des États membres chargé
d'évaluer la résistance des centrales à des actes de
malveillance. Les autorités de sûreté et l'ENSREG ne
s'occuperaient que de la sûreté proprement dite.
Nous considérons que ce débat doit trouver un
prolongement législatif. Certes, le traité Euratom ne le permet
sans doute pas. Mais il ne l'interdit pas non plus. Un cadre juridique
adapté doit être trouvé pour inscrire la
sécurité nucléaire parmi les objectifs liant les
États membres. Je ne vous cache pas que cette proposition pose des
difficultés au Gouvernement.
Enfin, le dernier axe de nos propositions tend à faire
de l'ENSREG le pivot de l'Europe de la sûreté nucléaire
L'idée d'une agence européenne de la
sûreté nucléaire a été écartée
pour les raisons déjà évoquées.
Pourtant, sans contester le principe de la
responsabilité première des États et des opérateurs
en matière de sûreté, un regard extérieur
paraît nécessaire.
Constitué de fait des chefs des autorités
nationales de sûreté des 27 États membres et de la
Commission européenne, l'ENSREG a trois atouts : la
légitimité, la proximité et la technicité. Il ne
devrait pas se transformer en une administration, mais jouer un rôle de
coordonnateur et de moteur en s'appuyant sur les compétences des
autorités nationales de sûreté.
Plusieurs compétences pourraient lui être
confiées sur mandat de la Commission européenne.
La première serait d'émettre des avis sur la
réglementation et l'organisation de la sûreté dans chaque
État membre. L'ENSREG serait mieux placé que la Commission, seule
pour le faire.
La deuxième serait de poursuivre le travail accompli
à l'occasion de la directive « sûreté »
et de la proposition de directive « déchets ». WENRA
et l'ENSREG ont élaboré ces textes avant que la Commission
européenne ne les porte politiquement. Ce processus ne doit pas
s'interrompre. L'ENSREG pourrait s'atteler à traduire dans la
réglementation européenne les niveaux de référence
de sûreté établis par WENRA (les « Safety
reference levels »). De la même manière, les
objectifs de sûreté des nouveaux réacteurs,
arrêtés par WENRA en novembre 2010, mériteraient
d'être promus au plan communautaire.
La troisième ferait de l'ENSREG un lieu de
concertation, afin d'aboutir, dans le respect des compétences des
États membres, à des certifications identiques des composants des
centrales, voire du design des réacteurs.
Cette suggestion est une réponse à une demande
des industriels, notamment Areva, qui se plaignent des surcoûts
résultant de l'obligation d'obtenir la certification de leurs
réacteurs dans chaque État membre, alors même que la
technologie est la même.
Les avantages d'une certification commune seraient multiples.
Pour l'industriel, des coûts moindres, un gain de temps et un meilleur
retour d'expérience. Pour la population, la garantie d'un niveau de
sûreté équivalent dans tous les pays. Pour les
opérateurs, un partage d'expérience plus aisé. Pour les
autorités de sûreté, une mise en commun des connaissances
et de l'expertise. Toutes les autorités de sûreté n'ont pas
forcément les moyens de l'ASN française.
Nous avons entendu les remarques soulignant que chaque
installation est différente, par exemple pour prendre en compte les
spécificités du site. Les autorisations de construction d'une
centrale ne sont pas reproductibles. Pour autant, l'essentiel des
caractéristiques d'un réacteur EPR, pour prendre cet exemple,
sont identiques, quel que soit le pays de l'Union dans lequel il est construit.
Une sorte de première certification de base serait alors concevable.
L'autorisation finale s'attacherait seulement à adapter le modèle
de base aux particularités du site.
Une solution consisterait à élever au niveau de
l'ENSREG un groupe de travail chargé d'élaborer une position
commune sur les composants soumis à certification. Ces travaux
n'auraient pas force contraignante, les États membres demeurant seuls
responsables pour autoriser ou non un type de centrale sur leur territoire.
Mais cette expertise commune permettrait d'aboutir, de fait, à des
certifications identiques dans les pays de l'Union.
La quatrième, déjà évoquée,
concerne l'organisation d'examen par les pairs. L'ENSREG pourrait coordonner la
réalisation des inspections croisées.
Enfin, la dernière serait relative à la gestion
de crise. L'échelon européen, légitime dans ce type de
situation, souffre d'une importante carence. Une harmonisation des mesures en
situation d'urgence serait envisageable. L'ENSREG pourrait avoir un rôle
de coordination des moyens et de l'expertise, afin de ne pas laisser un
opérateur ou un État seul face à l'accident.
| 
Anglais
Allemand
Espagnol
Portugais
Italien
Arabe
Chinois
Russe
Turc
