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Agriculture et pêche

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement "OCM unique")
COM(2010) 799 final  du 21/12/2010

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 12/01/2011
Examen par la commission des affaires européennes le 14/04/2011

Agriculture et pêche

Texte E 5938

Modification du règlement « OCM unique »

COM (2010) 799 final

(Procédure écrite du 14 avril 2011)

Cette proposition de règlement vise à actualiser le règlement fixant les modalités communes des marchés agricoles, dit règlement « OCM unique », en précisant notamment les compétences respectives de la Commission et du Conseil.

Elle a déjà fait l'objet d'observations critiques de la part de certaines assemblées parlementaires des États membres.

1. Les pouvoirs délégués de la Commission

Le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune de marchés dans le secteur agricole - dit « règlement OCM unique » parce qu'il regroupe les dispositions des OCM sectorielles - est l'armature réglementaire de la PAC. Il prévoit les modes d'intervention - prix, durée, périodicité, etc, secteur par secteur, voire produit par produit - ainsi que les régimes d'importation, les restitutions, les aides à la consommation... Si l'OCM unique est bien la base réglementaire de la PAC, les applications pratiques relèvent de décisions infraréglementaires qui, dans les faits, sont adoptées par la Commission européenne en vertu de pouvoirs délégués. Le cas type est l'application d'un tarif douanier commun. La compétence relève de l'Union (du Conseil, jusqu'au traité de Lisbonne), mais les taux effectifs (droits variables et droits fixes), comme les contingents, sont décidés, par délégation, par la Commission.

Ainsi, en pratique, le pouvoir réglementaire glisse de l'autorité législative (Conseil, puis depuis le traité de Lisbonne, Parlement et Conseil) à l'autorité d'exécution (la Commission). Les conséquences pratiques des décisions de la Commission peuvent être déterminantes.

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), issu du traité de Lisbonne, opère une distinction entre deux types de délégation à la Commission pour adopter des actes non législatifs - les pouvoirs délégués et les compétences d'exécution - correspondant à deux types d'acte, les actes délégués et les actes d'exécution :

- l'article 290 du TFUE autorise le législateur à déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels d'un acte législatif. Les actes juridiques ainsi adoptées par la Commission sont, selon la terminologie retenue par le traité, des « actes délégués » (article 290, paragraphe 3) ;

- l'article 291 du TFUE impose aux États membres de prendre toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en oeuvre des actes juridiquement contraignants de l'Union. Lorsque des conditions uniformes d'exécution de ces actes sont nécessaires, ceux-ci peuvent conférer des compétences d'exécution à la Commission. Les actes juridiques ainsi adoptés par la Commission sont, selon la terminologie retenue par le traité, des « actes d'exécution » (article 291, paragraphe 4).

L'articulation, complexe, peut être illustrée par cet exemple, lié à l'établissement de certificats d'importation et d'exportation.

L'OCM unique arrête le principe de l'établissement de certificats d'importation et d'exportation. En vertu de l'article 290 du TFUE, le législateur confie à la Commission le pouvoir de compléter ou de modifier certains éléments non essentiels de son régime. Ainsi, la Commission adopte des actes délégués afin de définir les conditions de la participation des opérateurs à un régime, les obligations résultant de la délivrance d'un certificat, les conditions d'octroi de certificats (par exemple, un dépôt d'une garantie).

En vertu de l'article 291 du TFUE, les États membres sont responsables de la mise en oeuvre du régime institué par le législateur. Toutefois, il est nécessaire de veiller à ce que le régime soit mis en oeuvre de façon uniforme dans les États membres. En conséquence, le législateur confère à la Commission des compétences d'exécution, conformément aux dispositions de l'article 291, paragraphe 2, du TFUE, en ce qui concerne les conditions des contrôles à appliquer par les États membres.

Ainsi, les critères d'attribution sont un acte délégué, tandis que les contrôles sont un acte d'exécution.

De même, le législateur délègue à la Commission le pouvoir d'adopter des mesures pour déterminer les critères d'admissibilité des produits aux mécanismes d'intervention sur le marché. Compte tenu de l'importance pratique des actes délégués, certains États ont émis des réserves sur la répartition proposée, considérant que l'étendue des actes délégués présentés par la Commission européenne ne respectait pas le principe de subsidiarité et que les objectifs pouvaient parfaitement être atteints par les États membres. Les observations du Sénat polonais ont porté notamment sur les déclarations sur les livraisons de lait (art. 310), les programmes opérationnels et les modalités de retrait des fruits et légumes (art. 126), les normes de commercialisation de produits viticoles (art. 172).

La Chambre des députés de Luxembourg a émis les mêmes réserves, estimant que « le recours aux actes délégués doit se faire de façon prudente et doit être réservé à des cas précis et limités. Or, de manière générale, la proposition prévoit un nombre excessif d'actes délégués ».

2. Les pouvoirs propres du Conseil

La proposition de règlement détaille également les conditions d'application d'une disposition du traité réservant certaines compétences au seul Conseil.

Ainsi l'article 43, paragraphe 2 du TFUE prévoit que l'OCM relève de la procédure législative ordinaire (c'est-à-dire de la codécision Parlement européen-Conseil). Mais le paragraphe 3 apporte une dérogation en réservant une compétence au seul Conseil : « le Conseil, sur proposition de la Commission, adopte les mesures relatives à la fixation des prix, des prélèvements, des aides et des limitations quantitatives... ». La Commission considère que cette dérogation doit être interprétée de façon restrictive et ne peut être évoquée « lorsqu'un élément est inextricablement lié à la substance politique de décisions ».

En conséquence, la proposition de la Commission est fondée sur les principes suivants :

- Seul le législateur (le Parlement européen et le Conseil) peut prendre des décisions sur les paramètres structurels et les éléments fondamentaux de la PAC. Par exemple, l'intervention publique et les régimes de quotas pour le lait et le sucre devraient rester dans le domaine de compétence du législateur, étant donné que ces éléments sont inextricablement liés à la définition du contenu du régime établi par le législateur et aux limites de ce régime ;

- En revanche, les mesures relatives à la fixation des prix, des prélèvements, des aides et des limitations quantitatives visées à l'article 43, paragraphe 3, du TFUE qui ne relèvent pas du champ d'application de l'article 43, paragraphe 2, du TFUE sont prises par le Conseil.

3. La base légale du régime de distribution des denrées alimentaires.

La nouvelle OCM unique modifie le régime de distribution des denrées alimentaires aux personnes démunies. La distribution d'aliments aux personnes démunies est une pratique courante depuis 20 ans, mais intimement liée à l'état des stocks d'intervention. Dans la mesure où la politique d'intervention a considérablement baissé et que les stocks ont pratiquement disparu, la Commission propose de modifier l'intervention communautaire.

L'article incriminé est le suivant (article 17 du nouveau règlement OCM unique).

Article 17

Régime de distribution de denrées alimentaires
aux personnes les plus démunies dans l'Union

1. Il est établi un régime permettant la distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies de l'Union par des organismes désignés par les États membres. À cet effet, il est procédé à la mise à disposition de produits des stocks d'intervention ou, en cas de non-disponibilité de stocks d'intervention adéquats pour le régime de distribution, à l'achat de denrées alimentaires sur le marché ».

Cette proposition a été critiquée par le Parlement suédois (le Riksdag, chambre unique en Suède), qui a considéré que la disposition nouvelle relative à la distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies dans l'Union, a fortiori par achats de denrées alimentaires sur le marché, n'était plus un mode d'intervention de la PAC mais relevait de la politique sociale. Ainsi, l'article incriminé manquerait de base légale.

L'argumentation juridique ne manque pas de fondement. On notera toutefois que la crise de légitimité de la PAC ne peut être relevée que si l'opinion adhère à cette politique, que si la PAC retrouve des appuis publics. La seule légitimation par les biens environnementaux et les biens publics telle que la Commission le propose dans sa communication du 18 novembre sur la réforme de la PAC est utile mais ne paraît pas suffisante. L'alimentation doit être au coeur de la PAC. C'est en particulier parce que la PAC a oublié et s'est écartée de cet objectif élémentaire qu'elle est entrée dans une crise profonde.

Le rappel de ce lien entre agriculture et alimentation, fût-ce au travers de la distribution de produits alimentaires, permettrait de redonner du sens à cette politique.

En conclusion, cette proposition de modification du règlement OCM unique peut susciter des interrogations légitimes. La lecture parallèle du « paquet qualité » et de la nouvelle OCM unique montre que la Commission européenne cherche à étendre son pouvoir de prendre des actes délégués, tandis qu'elle cherche aussi à limiter le pouvoir du Conseil (OCM unique - application de l'article 43 du TFUE).

Il convient d'avoir une grande vigilance sur les conditions d'application du traité et des règlements communautaires au travers du pouvoir délégué de la commission. L'adoption du règlement OCM unique doit être mise en perspective avec cette « lutte » insidieuse pour le partage du pouvoir infra-réglementaire.

Sous réserve de ces observations, la commission a décidé de ne pas aller plus avant dans l'examen de ce texte.