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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement et modifiant la directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier
COM (2011) 453 final  du 20/07/2011
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 26/06/2013

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 01/08/2011
Examen par la commission des affaires européennes le 23/02/2012

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 423 (2011-2012) : voir le dossier legislatif

Economie, finances et fiscalité

Textes E 6480 et E 6787

Proposition de résolution européenne de M. Richard Yung
sur la régulation bancaire

COM (2011) 452 final et COM (2011) 453 final

(Réunion du jeudi 23 février 2012)

M. Simon Sutour, président. - Notre ordre du jour est copieux, pour ne pas dire indigeste, car la suspension prochaine des travaux nous impose d'examiner en deux séances des textes dont nous aurions normalement discuté jusqu'à fin mars.

Nous commençons par le projet « CRD IV » qui doit modifier profondément la législation bancaire, sujet complexe sur lequel nous avions organisé le 15 février une table ronde conjointe avec la commission des finances.

M. Richard Yung. - Les fonds propres des banques et leur contrôle prudentiel sont un thème d'actualité depuis que la crise financière a mis en lumière une série d'insuffisances. Nous avons tous étés surpris par l'ampleur de cette crise et la rapidité de sa propagation.

En décembre 2010, le comité de Bâle, qui réunit les banques centrales et certains décideurs européens ou américains, a proposé de refondre le contrôle prudentiel des banques. Tel est l'objet des normes « Bâle III ». En juillet 2011, la Commission européenne a présenté une proposition de directive et une proposition de règlement dénommés « Capital requirement directive IV » ou « CRD IV ». Leur objectif est de transposer les normes « Bâle III » et d'ajouter une harmonisation des règles prudentielles applicables aux banques européennes.

L'ambition d'une régulation pérenne et efficace doit être défendue. Il y a danger en ce domaine, car le débat se déroule dans un contexte difficile où les pressions sont nombreuses. Cela pourrait inciter à temporiser, même si la présidence danoise s'efforce d'accélérer le calendrier.

Ensuite, il faut surveiller les conséquences non souhaitées pour le financement de l'économie. Les nouvelles règles ne font pas plaisir aux banques, qui doivent respecter des exigences sensiblement accrues. D'où le pilonnage auquel procèdent les groupes de pression financiers et bancaires. C'est vrai en Europe, ça l'est encore plus aux États-Unis où l'importante législation votée par le Congrès est en partie stoppée. Nous risquons d'être soumis à un chantage, on nous menacera de licenciements par milliers pour faire baisser les exigences.

Les obligations prudentielles sont aujourd'hui régies par une directive autorisant des divergences nationales significatives : l'Europe des banques n'existe pas. Il faut donc harmoniser. Tel est le choix fait par la Commission européenne, avec son projet de règlement, par nature directement applicable sans transposition.

Le règlement « CRD IV » s'applique à l'ensemble des 8 300 institutions bancaires en Europe, donc au-delà des banques internationales, seules visées par « Bâle III ». Cette évolution exigera de nombreuses adaptations dans bien des pays. Elle placera le régulateur européen en avance sur son homologue américain.

On ne s'est pas limité à élever les contraintes de solvabilité, on a aussi voulu réduire le risque de nouvelle crise systémique, se propageant comme le feu en Corse l'été. Concrètement, la proposition de règlement « CRD IV », c'est d'abord le renforcement des fonds propres. Selon certains, cette disposition sera inutile si le risque est suffisamment contrôlé, et inefficace face un risque majeur. Elle apporte néanmoins une certaine garantie. Concrètement, le ratio minimal des fonds propres réglementaires sur les risques supportés par l'institution financière reste à 8 %, mais la proposition « CRD IV » impose des exigences qualitatives nouvelles quant à ce qui constitue des fonds propres et distingue des fonds propres « durs », dont la part devra être de 4,5 %, contre 2,5 % aujourd'hui, et qui devront être complétés par un « coussin de conservation » de 2,5 %. En cas de choc, les banques disposeront ainsi de fonds propres « durs » de 7 % - j'ai tendance pour ma part à juger ce niveau encore un peu bas...

En outre, un ratio de levier sera progressivement introduit. L'expérimentation initiale plafonnera à 3 % le quotient des fonds propres par rapport au total du bilan. L'intérêt de ce ratio est qu'il ne tient pas compte de la pondération des risques qu'effectuent les banques pour elles-mêmes. Reprendre l'idée de pondérer les risques reviendrait à ouvrir la boîte de Pandore : qui décidera s'il faut comptabiliser un hôtel à Caracas pour 100 %, 70 %, 50 % ou 20 % de sa valeur ? La discussion serait sans fin et nul ne s'y retrouverait au niveau du système bancaire européen. Une des grandes armes brandies par les institutions financières consiste à discuter ces pondérations.

Enfin, la liquidité des établissements bancaires serait encadrée par deux ratios, celui à court terme permettra d'apprécier la capacité de l'établissement à surmonter un choc de liquidités sur 30 jours ; celui sur un an concernera l'adéquation des maturités des financements longs.

Ces dispositifs imposeront aux banques européennes d'immobiliser 1 000 milliards d'euros pour assurer leur liquidité à court terme, 1 700 milliards pour les liquidités à un an et seulement 460 milliards au titre des ratios de fonds propres - mais on parle de 8 300 établissements dans une zone dont le PNB atteint 16 000 milliards.

À ce règlement s'ajoute la directive qui traite de la supervision, des sanctions, du recours aux agences de notation et du matelas de précaution. La démarche « CRD IV » mérite d'être soutenue.

M. Alain Richard. - C'est un rattrapage qu'on n'aurait jamais dû avoir à opérer !

M. Richard Yung. - Cela évitera, on l'espère, de revoir certaines situations...

Le principe de l'harmonisation maximale doit être défendu. Il signifie qu'aucun État ne peut établir de ratios réglementaires minimaux plus stricts, ni bien sûr de ratios moins exigeants, car toute différence compliquerait les comparaisons et serait source d'incertitudes. Renoncer à l'harmonisation maximale rendrait la régulation inopérante.

Deuxièmement, le ratio de levier est un outil complémentaire prudentiel indispensable. Il est indiscutable, puisqu'il est calculé partout de la même façon.

Troisièmement, la fiscalité est un outil de cohérence réglementaire. D'après le FMI, l'exonération, très fréquente, des intérêts de la dette incite les banques à emprunter plutôt qu'à constituer des fonds propres. Nous discutons avec la commission des finances, en particulier la rapporteure générale, pour formuler une proposition plus précise à ce sujet.

Quatrièmement, l'encadrement réglementaire de la liquidité est une priorité. La gestion de la liquidité étant au coeur du métier bancaire, la démarche « CRD IV » représente un enjeu considérable pour l'industrie bancaire, qui se démène pour obtenir de meilleures conditions. La gestion de la liquidité est au coeur du métier des banques. Il faut une régulation pour éviter les excès et assurer une plus grande transparence.

Cinquièmement, la réglementation « CRD IV » doit être coordonnée avec les directives MIF portant sur les marchés financiers, et EMIR sur les produits dérivés - nous avions examiné une proposition de résolution.

Sixièmement, il est indispensable de réduire le contournement de la règlementation, la « finance de l'ombre », le shadow banking comme on dit au pays de Conan Doyle. Aujourd'hui, les marchés non contrôlés représentent des montants considérables ! La titrisation en particulier a permis aux banques de transférer le risque au sein de hamburgers financiers mélangeant des instruments financiers tellement variables que nul ne peut plus apprécier le risque. La dissémination par ce biais des junk bonds fonciers aux États-Unis est une des causes de la crise financière. Il faut donc que les institutions financières appliquent le même traitement réglementaire à des instruments financiers identiques.

Enfin, j'en viens à la séparation des activités bancaires. Les banques commerciales sont aux yeux du public des guichets où les honnêtes gens déposent leur épargne afin que les gentils banquiers la transforment en prêts à de bons industriels qui créent des emplois. Un vrai conte de fées ! Mais les banques bénéficiant d'une garantie implicite de l'État réalisent des placements risqués avec cette ressource, obtenue dans des conditions très avantageuses. D'où le grand débat sur la séparation entre banques commerciales et banques d'affaires. Certains ont déjà choisi : la commission Vickers en Angleterre propose de séparer les activités de banque de détail et celle d'investissement. Aux États-Unis, la règle Volcker, le Dodd Frank Act, interdit les activités de trading pour compte propre.

La proposition de résolution ajoute un élément à ce que je viens de dire, en demandant que le règlement « CRD IV » s'accompagne d'une harmonisation comptable basée sur les normes européennes.

M. Alain Richard. - J'approuve l'analyse de M. Yung. La régulation bancaire et financière est un combat permanent, car ceux qui gagnent beaucoup d'argent avec le système actuel s'opposent fort logiquement aux normes « Bâle III », qu'ils prétendent contraires à l'intérêt des clients.

S'agissant de normes comptables, les pays tiers ont-ils déjà adopté les normes américaines ou sont-ils partagés ?

M. Richard Yung. - Je n'ai pas la réponse, mais je pense que le combat n'est pas perdu d'avance, car les normes en vigueur aux États-Unis s'appliquent exclusivement aux banques fédérales, soit 15 à 20 établissements. Le reste du système bancaire est régi par la législation de chaque État fédéré. Vu la puissance économique de l'Union européenne, nous n'avons aucune raison de baisser pavillon.

M. Jean-François Humbert. - Je n'ai pas d'objection concernant la proposition de résolution.

M. Aymeri de Montesquiou. - L'ultralibéralisme a engendré une grande prospérité, puis une très grande catastrophe. Il faut éviter de nouvelles catastrophes, mais sans brider les banques au point que l'économie en pâtisse. Restons dans un juste équilibre.

M. Richard Yung. - La grande prospérité fut surtout pour les banquiers, et nous payons la très grande catastrophe !

Mme Bernadette Bourzai. - Je félicite M. Yung pour sa clarté : j'ai plus appris aujourd'hui qu'il y a trois semaines à la Banque européenne d'investissement, à Bruxelles. Je constate que les inquiétudes qu'il exprime se réalisent déjà à notre détriment, quand par exemple un réseau bancaire distribue 8 millions de prêts dans une zone où il recueille jusqu'à 111 millions en dépôts.

La proposition de résolution suivante est adoptée à l'unanimité.

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement (E 6787), dit « règlement CRD IV » ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (E 6480), dite « directive CRD IV » ;

- soutient l'initiative de réunir dans un corpus réglementaire unique européen les dispositions de l'accord « Bâle III » et d'harmoniser les règles de gouvernance et de supervision ;

- partage les objectifs de « CRD IV » et approuve les dispositions contenues dans le texte des propositions de directive et de règlement ;

- souligne que l'ambition de « CRD IV » d'établir un cadre réglementaire pérenne à même d'assurer la solidité et le fonctionnement sain du secteur bancaire européen doit être maintenue; 

- constate que certaines des règles prudentielles préconisées dans les propositions « CRD IV » sont d'ores et déjà appliquées ;

- souhaite en conséquence que soient étroitement surveillés :

* les démarches de réduction de l'activité des établissements bancaires, en particulier lorsqu'elles se traduisent par des réductions de crédit en direction des entreprises et des collectivités locales ;

* le repli progressif des acteurs financiers sur leur marché national qui risque de conduire à terme à une fragmentation du marché financier européen ;

- soutient et juge essentielle la mise en place effective d'une harmonisation maximale des ratios prudentiels au sein de l'Union européenne ;

- se prononce en faveur d'un ratio de levier conçu comme un outil réglementaire complémentaire aux ratios de fonds propres ;

- considère indispensable que la mise en place des mesures réglementaires de « CRD IV » soit accompagnée d'une harmonisation internationale des normes comptables sur la base des normes européennes, nécessaire à l'homogénéité des ratios ;

- souhaite que soit étudiée l'utilisation de la fiscalité au regard des objectifs de renforcement des fonds propres ;

- soutient la mise en place dans le règlement « CRD IV », au terme d'une période d'observation, de ratios de liquidité contraignants, en particulier en ce qui concerne la gestion de la liquidité à court terme ;

- souhaite que des moyens appropriés soient alloués à l'Autorité bancaire européenne afin qu'elle puisse mener à bien les missions centrales qui lui sont confiées ;

- rappelle que les dispositions « CRD IV » doivent être coordonnées avec un ensemble de textes récents ou en cours d'élaboration et qu'une attention particulière doit être portée à leurs calendriers de mise en oeuvre respectifs ;

- souligne notamment l'importance d'établir rapidement un cadre européen de prévention et de gestion des crises bancaires ;

- souhaite que soit étudié un renforcement de l'encadrement des rémunérations du secteur bancaire ;

- souhaite également que soient rapidement formulées des propositions européennes en ce qui concerne la régulation du transfert des activités et des risques bancaires vers le secteur non réglementé ;

- prend acte de la constitution d'un groupe de travail à haut niveau en Europe sur la séparation des différentes activités bancaires ;

- souligne que ce groupe de travail devra traiter du soutien implicite des Etats au secteur bancaire et de la nécessaire protection des déposants ;

- souhaite que, dans le cadre de cette réflexion, une étude approfondie sur la corrélation entre risque et rentabilité des activités bancaires et particulièrement des transactions (trading) pour compte propre soit communiquée au Parlement ;

- demande au Gouvernement de défendre et de faire valoir ces orientations auprès des institutions européennes.