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Énergie

Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un mécanisme d'échange d'informations sur les accords intergouvernementaux conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie
COM(2011) 540 final  du 07/09/2011
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 27/10/2012

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 14/09/2011
Examen par la commission des affaires européennes le 12/01/2012

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 254 (2011-2012) : voir le dossier legislatif

Energie

Texte E 6570

Proposition de résolution européenne de Mme Bernadette Bourzai sur la politique énergétique de l'Union :
les relations avec les pays tiers

(Réunion du 12 janvier 2012)

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Le 4 février 2011, le Conseil européen chargeait la Commission européenne de préparer une communication sur la dimension externe de la politique énergétique. Il invitait en même temps les États membres à informer la Commission, dès le 1er janvier 2012, de tous les accords bilatéraux conclus avec des pays tiers en matière d'énergie. Les conclusions précisaient que la Commission devrait mettre ces informations à la disposition de tous les États membres sous une forme appropriée, en tenant compte de la nécessité de protéger les informations sensibles sur le plan commercial.

C'est sur cette base que la Commission a publié le 7 septembre un paquet dédié à la dimension extérieure de la politique européenne de l'énergie, qui se compose d'une communication relative à la sécurité de l'approvisionnement énergétique et à la coopération internationale, et d'une proposition de décision mettant en place le mécanisme d'échange d'informations.

Bien accueillie dans l'ensemble, la communication de la Commission propose une stratégie équilibrée dans le cadre des traités. On retiendra en particulier la consolidation de la « Communauté de l'énergie », initialement créée pour l'Europe du Sud-Est et pour favoriser l'intégration régionale ; la Moldavie et l'Ukraine ont rejoint cette communauté en 2010 et se sont engagées à reprendre l'acquis communautaire.

Afin que les Européens parlent d'une seule voix, la Commission propose aussi que l'Union puisse elle-même négocier des accords avec des pays tiers : son poids serait plus grand, d'autant que les tiers peuvent jouer un Etat membre contre un autre. Cette orientation a trouvé sa première traduction dès le 12 septembre, quand la Commission a demandé mandat pour négocier un accord avec l'Azerbaïdjan et le Turkménistan au sujet d'un réseau de gazoducs transcaspien ; cet accord doit conduire à la construction d'un gazoduc sous-marin entre le Turkménistan et l'Azerbaïdjan, pour acheminer du gaz d'Asie centrale sans passer par la Russie - un documentaire diffusé mardi sur Arte éclairait les enjeux de ce dossier. Faut-il systématiser ce genre d'accords ou les réserver à certaines situations, les États membres conservant l'entière faculté de conclure des accords bilatéraux ?

Une question identique se pose à propos de la participation de l'Union à des organisations internationales dans le domaine de l'énergie. Doit-elle parler seule ou les États membres peuvent-ils conserver une liberté d'action et de parole ? La Commission européenne souhaite naturellement que l'Union parle d'une seule voix en toutes circonstances ; certains États membres préfèrent conserver une faculté d'initiative, dans le respect des principes de coordination communautaire et de coopération loyale.

C'est dans ce contexte qu'il faut situer la proposition de décision établissant un mécanisme d'échange d'informations sur les accords intergouvernementaux conclus entre les États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie. En vertu de cette décision, les États membres notifieraient à la Commission l'intégralité des accords intergouvernementaux conclus avec des pays tiers et susceptibles d'avoir un impact sur le fonctionnement du marché intérieur de l'énergie ou la sécurité de l'approvisionnement énergétique, et la Commission les mettrait à la disposition des autres États membres (article 3.1). Les États membres informeraient préalablement la Commission de leur intention d'ouvrir des négociations avec un État tiers, et la tiendraient régulièrement informée de l'avancement des négociations. La Commission mettrait ces informations à la disposition des autres États membres. A la requête de l'État membre concerné ou à sa propre demande, elle pourrait participer en tant qu'observateur à ces négociations (article 3.2). A la demande d'un État, la Commission pourrait l'assister lors des négociations (article 4). A la demande d'un État ou de sa propre initiative, elle prendrait connaissance d'accords conclus mais non encore signés, en vue d'une évaluation ex ante de leur conformité au droit communautaire ; l'État membre s'abstiendrait alors de signer l'accord pendant un délai de quatre mois, et la Commission rendrait un avis non contraignant (article 5). La Commission tiendrait compte des indications d'un État membre si celui-ci estimait que des informations de nature confidentielle contenues dans un accord intergouvernemental ne peuvent être transmises à d'autres États membres ; il pourrait s'agir en particulier d'informations commerciales (article 7). La Commission pourrait élaborer des clauses standards a priori conformes à la législation de l'Union (article 6).

Cette proposition répond à une demande du Conseil, mais va bien au-delà, au sujet des négociations et du contrôle ex ante. Elle s'inscrit dans une certaine conjoncture. En 2010, la Pologne renégociant avec la Russie un accord de livraison de gaz, a fait appel à la Commission européenne au cours des négociations pour écarter des clauses qui présentaient des risques de contrariété à la législation européenne, et la Commission est sortie renforcée de ce succès. La proposition de décision s'inspire directement de cette expérience : ce n'est pas un hasard si elle a été présentée sous la présidence polonaise.

La proposition reflète aussi une stratégie plus globale. Depuis deux ans, plusieurs textes adoptés dans le domaine de l'énergie ont accru l'information de la Commission européenne, qui souhaite se placer au centre du jeu. C'est le cas du règlement du 24 juin 2010 concernant la communication des projets d'investissement relatifs à des infrastructures énergétiques dans l'Union. Doivent aussi être notifiés à la Commission les accords passés avec des pays tiers dans le domaine de l'approvisionnement nucléaire, en vertu du traité Euratom, ainsi que les accords gaziers, depuis le règlement du 20 octobre 2010 relatif à la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel.

La Commission cherche enfin à renforcer la compétence internationale de l'Union. Les États membres demeurent libres de conclure des accords avec des pays tiers dans le domaine de l'énergie, mais le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne a conféré à l'Union la compétence exclusive en matière d'investissements directs étrangers. A ce titre, l'Union revendique sa compétence pour la signature d'accords bilatéraux d'investissement avec des pays tiers. Bien qu'il s'agisse d'accords de nature différente, la Commission considère qu'elle est fondée à exercer un droit de regard sur les accords énergétiques.

Les réactions au sein du Conseil à la proposition de décision ont été mitigées. Un clivage est apparu entre nouveaux et anciens États membres. Les premiers se sont montrés très intéressés : plus dépendants vis-à-vis de leur voisin russe, ils ne jouissent pas de la même sécurité d'approvisionnement. Ces pays sont liés par les accords bilatéraux les plus complets, qui renvoient fréquemment à des accords commerciaux faisant partie intégrante de l'accord global : c'est un héritage de l'ère soviétique et des années 1990. Lorsqu'ils veulent renégocier un accord, la pression russe est très forte et l'appui de l'Union essentiel. Cela vaut aussi pour de nouveaux accords comme ceux que la Russie a négociés avec la Bulgarie, la Roumanie ou la Grèce dans le cadre du projet Southstream.

Les autres États, dont la France, sont opposés à plusieurs dispositions du texte, et notamment au droit donné à la Commission de suivre les négociations et d'exercer un contrôle de la conformité des accords avant leur signature, chaque fois à son initiative. Cette immixtion dans leurs relations extérieures leur paraît disproportionnée. Par exemple, les accords conclus par la France dans le domaine énergétique se limitent le plus souvent à des engagements de bonne coopération, et les personnes que j'ai auditionnées n'ont pas pu me donner d'exemple précis d'accord conclu par notre pays qui engage la sécurité de son approvisionnement. Le seul domaine qui pourrait être concerné est celui des accords d'exploration pétrolière ou gazière, qui font souvent référence à des accords commerciaux.

Dans ces conditions, un consensus semble se dégager au sein du Conseil. Le texte initial de la Commission serait assez largement remanié, à tel point que l'on peut s'interroger sur l'utilité d'un texte législatif. Les termes seraient à peu près les suivants : oui à la communication des accords anciens et nouveaux à la Commission et aux autres Etats membres ; non à la communication d'accords entre deux entités commerciales, même si l'accord bilatéral y fait référence ; oui au renforcement des clauses de confidentialité sur certaines parties d'un accord, à la demande d'un Etat ; oui à l'information de la Commission lorsqu'un Etat ouvre des négociations, mais celui-ci est libre de choisir le stade d'avancement des négociations qui lui semble le plus adéquat, et les autres Etats membres n'en sont pas informés si l'Etat concerné ne le souhaite pas ; oui à la possibilité pour la Commission de participer à une négociation à titre d'observateur ou d'assister un Etat membre dans la négociation, mais uniquement à la demande ou avec l'accord de l'Etat membre concerné ; oui à un contrôle de compatibilité ex ante, mais dans un délai beaucoup plus court, de quatre semaines au lieu de quatre mois.

Le texte du Conseil réduit donc considérablement les contraintes pour les Etats membres. Au contraire, la commission « Industrie, recherche et énergie » du Parlement européen et son rapporteur, M. Karins, proposent d'aller plus loin sur certains points : le contrôle de compatibilité ex ante pourrait être rendu automatique. La discussion entre le Conseil et le Parlement promet donc d'être délicate.

Chaque camp a de bons arguments. Pour les anciens Etats membres, dont la France, ce texte présente assez peu d'intérêt : nous sommes rarement confrontés aux mêmes situations que la Pologne ou la Lituanie. Il nous est donc difficile d'accepter les propositions de la Commission. Pour les nouveaux Etats membres, au contraire, le texte de la Commission apporte de vraies réponses.

Sans contester la position française ni celle du Conseil, il faut envoyer un message de solidarité aux nouveaux Etats membres. D'ailleurs, savons-nous ce que l'avenir nous réserve ? L'Union représente aujourd'hui 10 % de la demande énergétique mondiale, mais 6,5 % en 2030. Nous ne serons pas au coeur des flux énergétiques mondiaux : nous avons donc tout intérêt à mieux nous coordonner si nous voulons peser dans les négociations.

Je vous propose d'adopter une proposition de résolution qui marque notre solidarité avec les nouveaux Etats membres en même temps que notre souci des intérêts commerciaux des entreprises européennes, qui demande que la Commission ne soit associée à des négociations qu'avec l'accord de l'Etat concerné - à défaut, on voit mal quelle disposition du traité autoriserait la Commission à intervenir -, et qui souligne l'intérêt d'autoriser la Commission à évaluer, à son initiative, la compatibilité d'un accord avec le droit européen avant sa signature, sous réserve que son avis non contraignant soit rendu dans un délai de quatre semaines et non de quatre mois. La France est réservée à l'idée que la Commission puisse de son propre chef vérifier la compatibilité d'un accord, mais on ne peut pas parler tout le temps de l'Europe de l'énergie et dire non aux outils de coordination et de mise en cohérence !

Le Conseil européen du 6 décembre a adressé un signal favorable en déclarant que « le but était de veiller entre autres à ce que les accords avec les principaux pays fournisseurs et de transit respectent pleinement la législation relative au marché intérieur ». Je vous propose de soutenir cette idée de contrôle ex ante, non contraignant et non systématique, à l'initiative de la Commission. Sans porter atteinte à la souveraineté des Etats, qui restent libres de conclure les accords, et cela nous permet de faire un pas vers nos amis d'Europe de l'Est, qui réclament ce texte.

M. Jean Bizet. - J'approuve totalement cette proposition de résolution. Il est grand temps de mettre en place une véritable politique européenne de l'énergie, et ce texte équilibré va dans le bon sens.

M. Alain Richard. - Les textes appelant à l'élaboration d'une politique énergétique européenne s'accumulent, sans guère d'effet. On nous propose une manière souple et habile de contourner cette réalité. Beaucoup d'Etats membres se crispent à l'idée que l'énergie ne soient pas une compétence strictement nationale, et la France n'est pas en reste !

Il y a en l'occurrence un cadavre dans le placard. La sympathique Fédération de Russie, selon la tradition de la grande école diplomatique soviétique, fonde ses relations extérieures sur une stratégie de nuisance, et cherche à mettre ses voisins en situation d'infériorité, même lorsqu'ils sont membres de l'Union européenne. La décision proposée serait une manière de sortir de cette ornière.

M. François Marc. - Je souscris à cette proposition de résolution, qui va dans la bonne direction. Je m'interroge seulement sur le cinquième paragraphe : plutôt que d'« excès de transparence », ne pourrait-on parler d'« asymétrie d'information » ?

M. Jean Bizet. - La formule de Mme Bourzai me convient.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Les grandes entreprises énergétiques dont j'ai auditionné les responsables, GDF Suez et EDF, tiennent à préserver la confidentialité des accords commerciaux.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Le groupe UCR approuve cette proposition. L'Union européenne est encore loin d'avoir défini une politique énergétique commune, pourtant indispensable. J'interrogerai cet après-midi le Gouvernement sur l'entreprise Petroplus : son exemple montre que sans politique commune, notre indépendance énergétique, notre approvisionnement et nos emplois sont menacés.

M. André Gattolin. - Une politique européenne aurait l'avantage de diminuer le nombre des pipelines, qui posent des problèmes de sécurité et d'ordre écologique. Ce texte est une première étape, et il a mon plein soutien.

M. Éric Bocquet. - Je découvre ce dossier. Peut-on nous rappeler en quelques mots comment se caractérisent les échanges énergétiques en Europe, quels sont les pays dépendants et les grands producteurs et distributeurs ?

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Les pays d'Europe centrale et orientale dépendent de la Russie et de l'entreprise Gazprom pour leur approvisionnement. A l'ouest de l'Europe, en revanche, les sources d'approvisionnement sont plus variées. La France dispose de plusieurs gazoducs et de trois stations de regazéification du gaz naturel liquéfié importé du Qatar. Les approvisionnements à long terme de GDF Suez, par exemple, proviennent pour 14 % seulement de Russie, pour 3 % de Libye et pour 21 % de Norvège. Vous pouvez aussi consulter mon rapport de 2009 sur la politique énergétique européenne. M. Ries et moi-même rapporterons bientôt sur le mécanisme d'interconnexion pour l'Europe.

M. Yann Gaillard. - « L'excès de transparence » me semble une très belle formule. On ne retiendra qu'elle !

M. François Marc. - Sur la forme, je ne suis pas sûr de comprendre ce que cela signifie : ce qui n'est pas transparent est opaque. Sur le fond, la transparence me semble être une vertu démocratique qui s'applique aussi aux relations européennes.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Nous pourrions écrire que « les règles de transparence ne devront pas s'exercer à leur détriment », c'est-à-dire au détriment des entreprises.

M. Alain Richard. - La transparence est un principe politique fondamental. Mais lorsqu'elle nuit à des intérêts économiques légitimes, elle ne doit pas s'appliquer : c'est l'esprit même des droits de l'homme !

M. André Gattolin. - Certaines informations, en effet, sont cruciales.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Nous en resterons donc à la formulation proposée. Au septième alinéa, j'avais d'abord écrit : le Sénat « approuve » la possibilité donnée à la Commission de vérifier ex ante, à son initiative, la compatibilité d'un accord intergouvernemental avec le droit européen, puis, l'expression m'ayant paru un peu forte, j'ai finalement écrit qu'il en « reconnaît l'intérêt ». Qu'en pensez-vous ?

M M. Alain Richard et Jean Bizet. - La rédaction proposée est bonne.

*

La proposition de résolution est adoptée dans le texte suivant, et sera transmise à la commission de l'économie :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un mécanisme d'échange d'informations sur les accords intergouvernementaux conclus entre des Etats membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie (E 6570),

Soutient l'initiative de la Commission qui constitue un geste fort de solidarité de l'Union vis-à-vis des Etats membres confrontés à des relations délicates avec des pays tiers en matière énergétique ;

Attire l'attention sur la nécessité de préserver les intérêts commerciaux des entreprises énergétiques européennes, un excès de transparence pouvant s'exercer à leur détriment ;

Considère que l'association de la Commission à des négociations ouvertes par un Etat membre avec un pays tiers est un facteur important de cohérence de l'Union, mais qu'elle ne peut se faire qu'avec l'accord de l'Etat membre concerné dans le respect de sa souveraineté ;

Reconnaît l'intérêt de la possibilité donnée à la Commission de vérifier ex ante, à son initiative, la compatibilité d'un accord intergouvernemental avec le droit européen avant sa signature, sous réserve que l'avis non contraignant de la Commission soit rendu dans un délai de quatre semaines maximum.