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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE
COM(2011) 594 final  du 28/09/2011

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 10/10/2011
Examens par la commission des affaires européennes : 25/01/2012, 25/07/2012

Economie, finances et fiscalité

Texte E 6659

Communication de Mme Fabienne Keller
sur la taxe sur les transactions financières

(Réunion du 25 janvier 2012)

M. Simon Sutour, président. - Je remercie Fabienne Keller de défricher pour nous ce sujet complexe.

Mme Fabienne Keller. - Ce rapport d'étape sur la taxe sur les transactions financières vient après la table ronde conjointe, particulièrement éclairante, sur l'utilité sociale des marchés organisée avec la commission des finances et la résolution de M. Richard Yung sur les marchés financiers, alors que la question fait désormais l'objet d'un débat national.

La Commission européenne, par son projet de directive, donne forme à une idée évoquée par Keynes dès 1936 et théorisée par Tobin en 1972. Ce dernier, on l'oublie trop souvent, était un libéral, convaincu du besoin de réguler les marchés après l'arrêt de la convertibilité du dollar en or. La taxe sur les transactions financières est défendue aussi bien par Bill Gates que par ATTAC. Le FMI et la Banque mondiale n'y sont pas hostiles. Bon nombre des Etats membres de l'Union européenne disent vouloir sa création.

Cependant, la Commission se heurte à l'opposition de la Grande-Bretagne, de l'Irlande, de la Suède, du Danemark, des Pays-Bas et de la République tchèque. La France a annoncé que, faute de consensus ou même de coopération renforcée, elle instaurerait seule cette taxe. Un projet de loi de finances rectificative est prévu pour février. L'Allemagne se réserve la possibilité, si la piste européenne était abandonnée, d'explorer le modèle britannique de taxe sur les transactions portant sur les actions.

Dans le projet de directive, la taxe serait prélevée sur toutes les transactions sur instruments financiers entre institutions financières, lorsqu'au moins une des parties est située dans l'Union européenne. Par exemple, elle s'appliquerait aux transactions de Gazprom et Total, qui passent par deux intermédiaires britanniques ; comme Total a son siège en France, il serait assujetti. Cette définition large vise à traiter le problème des délocalisations. Le taux minimal de cette taxe serait de 0,1 % pour l'échange d'actions et d'obligations et de 0,01 % du sous-jacent pour les contrats dérivés. Les recettes s'élèveraient à 57 milliards d'euros par an si la taxe était créée sur l'ensemble du territoire de l'Union. Elle prendrait effet à compter du 1er janvier 2014.

Une telle contribution se justifie, explique la Commission, quand le secteur financier est en grande partie à l'origine de la crise financière de 2008 par sa gestion des subprimes mais aussi par la multiplication et la sophistication des opérations financières. Sans compter que les gouvernements, au plus fort de la crise financière, ont dû prendre en charge le coût élevé de son renflouement. En outre, ce secteur, qui échappe à la TVA dans la mesure où il n'y a pas de valeur ajoutée, est moins taxé que les autres. Ensuite, cette taxe, avance Bruxelles, renforcera le marché unique puisque certains Etats membres, dont le Royaume-Uni, l'appliquent déjà partiellement sous une forme ou sous une autre. Enfin, la taxe contribuera à décourager les transactions à risque ou spéculatives telles que le nano-trading, ou le trading haute fréquence, avec ses opérations déclenchées par des algorithmes ... et souvent annulées.

Le champ d'application prévu est très large ; il couvrirait même les transactions effectuées au sein d'un même groupe financier. Toutefois, le projet écarte les transactions effectuées sur les marchés primaires tant pour les valeurs mobilières - et ce, afin de ne pas compromettre la levée de capitaux par les acteurs publics ou privés - que pour les devises. Idem pour les activités de prêt et d'emprunt ainsi que les autres activités financières quotidiennes, les prêts hypothécaires et les opérations de paiement. Les transactions financières effectuées par exemple entre la Banque centrale européenne et les banques nationales sont également exclues afin d'éviter toute incidence sur les possibilités de refinancement des établissements nationaux ou sur les instruments de la politique monétaire.

Selon le projet de la Commission, pour qu'une transaction financière soit imposable dans l'Union, l'une des parties à la transaction devra être établie sur le territoire d'un Etat membre. L'imposition aura lieu dans l'Etat membre sur le territoire duquel l'établissement d'une institution financière est situé à condition que cet établissement financier soit partie à la transaction, que ce soit pour son propre compte ou pour le compte d'un tiers, ou qu'il agisse au nom d'une partie à la transaction. Quand aucun des deux établissements financiers n'est situé dans un Etat membre, la taxe ne sera due que si l'acheteur ou le vendeur réside dans un Etat membre.

La Commission propose des taux minimaux que les Etats membres pourront moduler. Je le regrette : pour l'harmonisation européenne, un taux unique serait plus simple.

Quant aux recettes, elles alimenteraient le budget de l'Union en remplacement de ressources versées par les budgets nationaux, ce qui contribuerait aux efforts d'assainissement budgétaire. Une partie pourrait rester aux Etats, une autre serait attribuée à l'aide au développement. La Commission précisera ultérieurement les modalités de cette répartition.

Ce projet représente plusieurs défis. Sa base serait incertaine et variable. De fait, comme tout nouvel impôt, la taxe diminuera l'activité du secteur taxé, et ce d'autant plus qu'elle a explosé depuis dix ans, ce qui entraînera rapidement une réduction de son produit fiscal évalué à un quart. Cela dit, le but de la directive est précisément de limiter le volume des transactions. Certains s'inquiètent de ces répercussions sur le consommateur final. Elle sera très supportable, répond la Commission. Le risque de délocalisation vers des places très sécurisées comme Hong Kong et New York n'est pas à écarter ; d'où la nécessité d'une application mondiale. Le renchérissement du coût de l'investissement ? Il serait, comme pour les particuliers, très marginal et le produit attendu - c'est une analyse très keynésienne - serait investi autrement dans l'économie. Autre critique, la taxe serait déconnectée des résultats économiques ; mais c'est ainsi parce que l'on ne sait pas mettre en face à face différentes transactions financières. Le coût de la collecte, qui suppose une déclaration des transactions, reste à évaluer.

En tout cas, grâce à la taxe, on connaîtra enfin l'ensemble des opérations pour la plus grande satisfaction des présidents de l'AMF et de l'AEMF. La répartition du produit de la taxe est à définir. Pour ma part, je souhaite un grand nombre de bénéficiaires afin de multiplier les instances qui ont intérêt à sa mise en place. Enfin, une telle taxe existe déjà partiellement en Belgique, mais aussi au Royaume-Uni, ce qui ne facilitera pas un mécanisme européen. Toutefois, les dispositions existantes, telle la stamp duty tax britannique, ont une assiette très limitée.

Je retire de ma visite à Londres, très instructive et riche en rencontres, que la City, qui a le statut de collectivité territoriale, a réussi son opération de lobbying : l'opposition à la taxe est forte et résolue. Il y a d'ailleurs un consensus national autour d'un secteur qui a compensé la déprise industrielle.

Outre les arguments que je viens d'évoquer, les Britanniques, qui craignent un déplacement très rapide des flux, rappellent l'exemple de la Suède qui, dans les années 1990, a perdu 90 % de son trading après avoir créé un telle taxe. Pour les représentants de HM Treasury, la taxe provoquerait 0,5 point à 4 points de réduction de l'activité en Europe.

Les Britanniques relèvent également qu'il est bien plus facile de lever efficacement un impôt assis sur quelque chose d'immobile.

Toujours d'après eux, cette taxe compliquerait le fonctionnement quotidien des entreprises, avec un coût accru de la protection contre le risque de change et contre le risque de taux. Certaines activités financières disparaîtraient purement et simplement, comme le prêt de titres entre banques et les hedge funds.

La collecte mobiliserait des moyens importants, en raison du grand nombre d'intermédiaires financiers impliqués. Elle nécessiterait la création d'un système d'information au niveau du vendeur et de l'acheteur. Mais, pourrait-on répondre, plus de transparence, c'est justement le but que nous poursuivons !

Malgré la faiblesse du taux, poursuivent les Anglais, les fonds de pension, qui financent la majeure partie du système de retraites outre-manche, seraient touchés à hauteur de 1,8 milliard de livres sterling, soit 2,5 milliards d'euros, à cause de la rotation des portefeuilles.

Enfin, Londres souligne l'utilité économique et sociale des activités financières. La responsabilité de la crise des subprimes et des dettes souveraines, qui a obligé les Etats à se lancer dans de coûteux plans de soutien, ne serait pas à rechercher du côté de la City, mais des banques centrales qui ont distribué des liquidités à coûts très bas alimentant l'endettement.

Une taxe pour se protéger du risque systémique ? Les Anglais répondent que la seule solution est de renforcer la régulation du secteur, et que Bâle III y pourvoit en partie.

Tout en reconnaissant le besoin de traiter les problèmes posés le shadow banking ou les hedge funds, ils réfutent en bloc l'approche fiscale. La logique est la même pour le caractère immoral de certaines opérations financières. Peur eux, les transactions financières sont une activité comme les autres. L'échange a lieu, parce que les deux parties y ont intérêt. Cela tient presque de l'acte de foi.

Une information renforcée des consommateurs sur la dangerosité de certains produits ? La seule réponse est un meilleur encadrement des pratiques et des produits, expliquent nos interlocuteurs à Londres, qui renvoient également à la responsabilité des investisseurs. L'effet sur la volatilité des marchés, enfin, ne serait pas prouvé.

Pour nos interlocuteurs britanniques, le secteur financier participe déjà. Une taxation spécifique existe en Grande-Bretagne avec la taxe sur les achats d'actions, qui rapporte chaque année 2 à 3 milliards de livres sterling, mais aussi la taxe sur les bonus et la tranche supplémentaire de l'impôt sur le revenu avec un taux marginal de 50 %, créées à la suite de la crise financière quand la France, elle, a supprimé sa taxe sur les opérations de Bourse. A la City, on s'agace aussi que l'Allemagne cherche à créer au niveau communautaire ce qu'elle ne peut pas faire à l'échelon national pour des raisons constitutionnelles d'affectation de taxe.

Enfin, à la Chambre des Lords comme au Trésor, on préfère la financial activity tax, mise en avant par le FMI et mentionnée par la Commission avant d'être écartée. Cette sorte de TVA, appliquée au secteur financier, éviterait une taxation en cascade des transactions et épargnerait les opérateurs non européens. La City est dans son rôle de défenseur de Londres, première place financière européenne. EDF, par exemple, y effectue tout son trading.

De cette mission, je retire que la critique de la taxe est d'autant plus forte que son produit a fait l'objet d'une évaluation optimiste et que sa répartition demeure incertaine. Il faut sortir de cette incertitude. Nombre de critiques figurent déjà dans l'étude d'impact puisqu'elles correspondent à l'objectif de la taxe : il s'agit d'un choix politique fort. L'initiative française a le mérite de clarifier la situation : la taxe sera d'abord une ressource supplémentaire nationale. En revanche, elle pourra renforcer les crédits de l'aide publique au développement, ce dont les Français qui y consacrent péniblement 0,45 % de leur PIB, ont bien besoin, notent les Britanniques, qui sont à 0,7 %.

Mon intention est naturellement de poursuivre le combat pour une taxe européenne. A mon sens, la première bataille à livrer est celle de l'absolue transparence des transactions. La deuxième est d'obtenir l'application efficace des textes européens et internationaux qui régulent l'activité financière, de Bâle III à EMIR et MiFID.

Nous poursuivrons l'enquête en ciblant les activités de la place de Francfort, pour comprendre la position allemande, celles de Luxembourg, qui est la plus importante place pour les dépôts en Europe, celles de la Suisse qui retient l'acquis communautaire selon les textes.

M. Simon Sutour, président. - Merci pour cet exposé très pédagogique sur la taxe Tobin. Je passais autrefois pour un hurluberlu lorsque je défendais, à chaque projet de loi de finances, sa création. Quand les idées sont fortes, elles finissent toujours par s'imposer ; c'est la loi de l'histoire.

M. Jean Bizet. - Je salue l'étude de Mme Keller qu'elle a menée, comme toujours, avec brio. Je soutiens la directive qu'elle nous a présentée ; nous devons privilégier l'approche communautaire quant au taux, l'assiette et l'application de la taxe pour éviter l'écueil suédois.

L'aversion britannique pour cette taxe, que j'ai constatée lors d'une réunion à Londres, où s'exprimait le chancelier de l'Echiquier, s'explique facilement : la City est au coeur de l'activité économique du Royaume-Uni.

Que la taxe sur les transactions financières existe ou non demain, il faudra au moins obtenir une déclaration obligatoire de toutes les opérations, y compris pour le nano-trading. Sa mise en oeuvre est délicate. D'ailleurs M. Tobin était passé maître dans l'art de conceptualiser cette taxe sans jamais évoquer les moyens de son application. Quoi qu'il en soit, son principe, en bon normand, ne me choque pas : nous avons besoin d'argent pour le FESF. Des rapports d'étape supplémentaires seraient bienvenus. En revanche, l'objectif serait manqué si les initiatives de la France et de l'Allemagne étaient isolées. Espérons que la France initiera le mouvement et sera bientôt rejointe par d'autres pays.

M. Jean-François Humbert. - Y a-t-il une chance que les Anglais changent d'avis ? N'ont-ils pas déjà décidé de rester à l'écart de la zone euro ?

M. André Gattolin. - Merci pour cette analyse du contre-argumentaire britannique. En fait, les Anglais redoutent surtout la transparence. En matière financière, la City est un rogue State, pour reprendre la terminologie américaine, et un empire dans un empire. Le discours en off sur la manière dont y sont créés les produits financiers douteux a de quoi inquiéter.

Je signale que le Brésil du président Cardoso, il y a quinze ans, avait aussi expérimenté une taxe sur les flux financiers ; nous devrions y regarder de plus près. Le principal problème est la mise en oeuvre et, surtout, l'identification des flux. Certains proposent de taxer toutes les transactions, y compris le retrait de 20 euros à la banque. Plus l'assiette est large, plus le taux est faible, plus les chances de réussite seront grandes.

La City craint une baisse de l'activité. Et pour cause, une grande partie des transactions qui y est réalisée provient désormais de l'Union, et non de l'ancien empire britannique. D'où l'énergie déployée pour vendre leur position sous un angle objectif à grand renfort de sondages et d'enquêtes ; la fameuse advocacy.

Je me demande, d'ailleurs, si la proposition franco-allemande ne vise pas à mettre les Anglais dans un rapport de force. Comme l'Irlande et le Luxembourg, leur prospérité financière repose très largement sur la négligence de l'Union. Va-t-on accepter plus longtemps que Google, Apple ou encore Amazon réalisent des milliards de chiffre d'affaires en France en déclarant si peu ? Nous avons un vrai problème de gouvernance économique et fiscale dans l'Union européenne. Et certains de vouloir une Europe à deux vitesses ou de préconiser de placer sérieusement les Etats qui ne jouent pas le jeu dans un rapport de force...

Mme Fabienne Keller. - Merci aux orateurs, leurs interventions montrent qu'ils connaissent parfaitement le dossier. L'opposition du chancelier de l'Echiquier, qu'a mentionnée M. Bizet, s'explique, M. Gattolin l'a évoqué, par le rôle central du secteur financier dans l'économie britannique.

Ne redoutons pas l'exemple de la Suède : il s'agissait d'une petite place financière où l'on n'a jamais misé sur l'effet d'entraînement d'une telle taxe.

Nous nous renseignerons sur le Brésil.

Nous visons les opérations importantes, et non des sommes telles que 20 euros. Au reste, il est difficile de discriminer entre les opérations qui ont une utilité sociale et les autres.

L'essentiel est d'abord d'obtenir un consensus des 27 sur la déclaration obligatoire des transactions. Au début, le système sera un gruyère. Pour autant, nous acquerrons ainsi une première connaissance des marchés. La taxe sur les billets d'avion, très critiquée au départ, finance aujourd'hui le fonds Sida.

M. Humbert a vu juste : la Grande-Bretagne reste une île...

M. Jean-François Humbert. - Reste-t-elle vraiment dans l'Europe ?

Mme Fabienne Keller. - La construction européenne a abouti à ce paradoxe que la facilitation des échanges a entraîné l'optimisation fiscale et la localisation des activités économiques. Il s'ensuit des écarts d'intérêts entre les pays, qui compliquent la convergence. Comme sur un vélo, il faut rouler suffisamment vite pour continuer à avancer sans quoi les écarts nationaux vont se figer. Nous en avons l'exemple avec l'hypertrophie du secteur financier à Londres.

Enfin, monsieur le président, les deux crises majeures que nous venons de traverser ont provoqué une prise de conscience. Voyons-y une fenêtre de tir, dont il faut tirer parti. Si nous ne convainquons pas maintenant, nous n'y parviendrons jamais. Alors, ayons la foi...

M. Jean-François Humbert. - ...du charbonnier...

Mme Fabienne Keller. - ...pour porter ce projet !

M. Simon Sutour, président. - Certaines idées finissent par avancer, c'est un bonheur que je savoure, car je me souviens l'avoir défendue il y a déjà longtemps.

(Réunion du 25 juillet 2012)

Mme Fabienne Keller. - C'est un sujet d'étude au long cours qui alimente le débat international et national puisque nous allons en reparler à propos du projet de loi de finances rectificative !

Après des déplacements à Londres, à Bruxelles, au Luxembourg et à Zürich, je reviens donc devant vous pour vous exposer l'évolution de ce projet et pour commencer, permettez-moi de rappeler rapidement les principes qui sont à l'origine du projet de la directive créant la taxe sur les transactions financières :

- s'assurer que le secteur financier contribue de manière satisfaisante aux charges publiques, c'est-à-dire en clair qu'il soit taxé à hauteur de sa capacité de contribution ;

- limiter l'activité financière indésirable (entendez le trading trop fréquent) et stabiliser les marchés ;

- augmenter les recettes publiques ;

- améliorer le fonctionnement du marché unique en éliminant les doubles taxations et les distorsions de concurrence.

Ce sont des principes fondamentaux généraux, mais ce sont surtout des objectifs très ambitieux assignés à la TTF qui elle-même, en tant que mécanisme fiscal, se présente comme suit :

- une base très large, car la taxe concerne l'ensemble du marché secondaire des actions et des obligations, mais aussi l'ensemble des dérivés ;

- un taux minimal de 0,1 % sur les actions et les obligations et de 0,01 % sur l'ensemble des autres transactions financières ;

- l'application du principe de résidence, c'est-à-dire que la taxe est perçue dans l'Etat membre où réside au moins une des parties à la transaction, quel que soit le lieu où a lieu cette transaction.

C'est l'aspect peut-être trop global (l'ensemble des transactions) et le choix du principe de résidence (qui astreint au paiement de la taxe des parties non résidentes) qui a détourné de ce projet la plupart des Etats membres. Outre cela, beaucoup craignent que les places financières européennes (Londres et Luxembourg en particulier) perdent des pans entiers du marché au profit de New York, Singapour et Hong Kong, et demain Rabat et Ryad qui se préparent.

Ainsi le projet de directive dans sa rédaction actuelle n'a pas pu obtenir l'appui des 27 Etats membres et nous nous orientons désormais vers une coopération renforcée dont les contours se dessinent lentement.

Le projet de la Commission a affiché des ambitions démesurées qui ont fait obstacle au consensus.

D'abord, le principe de résidence est ainsi formulé dans l'article du projet de directive qui délimite son champ d'application : « La présente directive s'applique à toute transaction financière dès lors qu'au moins une des parties à la transaction est établie dans un Etat membre et qu'un établissement financier établi sur le territoire d'un Etat membre est partie à la transaction, pour son propre compte ou pour le compte d'un tiers, ou agit au nom d'une partie à la transaction. »

Ce principe de résidence a pour conséquence qu'une institution financière est considérée comme établie dans un Etat membre et donc redevable de la taxe dès lors que (article 3 du projet) :

- elle a été autorisée à agir comme institution financière par l'Etat membre où elle se trouve ;

- elle a son siège social dans l'Etat membre concerné ;

- elle a son domicile ou sa résidence usuelle dans l'Etat membre ;

- elle dispose d'une succursale dans cet Etat membre ;

- elle est partie à une transaction avec une institution financière ou une autre partie résidant dans un Etat membre.

Ce principe a été conçu pour être particulièrement extensif et sa première conséquence est que si une transaction met en rapport deux parties ayant leur résidence dans l'Union européenne, la taxe est due deux fois, une fois par chacune des parties, quel que soit le lieu où la transaction est conclue.

A contrario, une transaction entre deux parties non résidentes mais prenant place dans l'Union européenne ne donne pas lieu au paiement de la taxe.

De même, il convient de remarquer qu'en application de la cinquième condition, une transaction entre une partie résidente et une partie non résidente donne aussi lieu au paiement de la taxe à deux reprises : la partie résidente parce qu'elle est résidente et la partie non résidente parce qu'elle traite avec une partie résidente.

Dans ces conditions, les adversaires de la taxe ont eu beau jeu de conclure que le principe de résidence portait mal son nom puisqu'il introduisait au contraire l'extraterritorialité de la taxe ; en effet, des parties étrangères à l 'Union seraient amenées à payer la taxe et des établissements financiers étrangers seraient requis pour encaisser la taxe et la verser à des fiscs étrangers. Le principe tel qu'il figure dans le projet de la Commission leur paraît donc assez difficile à appliquer. Pourtant, il s'agit d'une « mondialisation de la fiscalité de fait ».

Toutefois, la Commission a maintenu sa position en affirmant que le principe de résidence était le meilleur moyen d'éviter qu'on puisse échapper à la taxe ou délocaliser la transaction. Le principe de résidence, dans l'esprit de la Commission, implique que ce qui importe, ce n'est pas le lieu de la transaction, mais l'existence ou non d'un lien économique avec l'Union européenne. On peut donc considérer qu'il s'agit d'un principe particulièrement astucieux, répondant bien au risque éventuel de délocalisation des transactions.

Cependant, à défaut de délocaliser les transactions, les institutions financières pourront toujours se délocaliser elles-mêmes ou passer par leurs filiales.

La Commission propose une base très large et un taux très bas mais en théorie seulement. L'article 2 du projet de directive entend par « transaction financière » l'achat ou la vente d'un instrument financier avant compensation et règlement et englobe les contrats de prêt et d'emprunt de titres, le transfert du droit de disposer d'un instrument financier ainsi que les contrats dérivés. La Commission veut toucher tous les acteurs, tous les marchés et tous les produits du secteur financier. Cette ambition a soulevé des craintes chez certains membres.

En théorie, les taux minimaux proposés sont de 0,1 % pour les actions et les obligations et de 0,01 % pour les produits dérivés. Ces taux sont loin d'être des taux dérisoires bien qu'ils soient présentés comme faibles.

Pourtant, à ce stade, la base en termes d'instruments financiers n'est large qu'en apparence dans la mesure où nous n'avons pas encore les moyens de connaître le volume des transactions sur les dérivés qui fonctionnent en dehors des marchés réglementés. Je plaide pour ma part depuis le début pour une obligation de déclaration de toutes les transactions, qu'elles aient lieu ou non sur un marché réglementé.

Nous serons aidés par EMIR et MIFID. EMIR vise à introduire une plus grande transparence et une meilleure gestion des risques sur le marché des dérivés de gré à gré (obligation de compensation, règles communes pour les contreparties centrales, obligation de reporting, etc). MIFID améliore la protection des clients mais garantit et accroît aussi la transparence des marchés financiers ; ce règlement concerne l'ensemble des sociétés d'investissement. Il est prévu que les dérivés soient négociés sur des marchés réglementés. MIFID nous aidera donc à connaître les flux.

Quant aux taux proposés, ce sont des minima selon la Commission qui laisse aux Etats membres le soin de les augmenter, en tant que de besoin, tout en signalant que des taux trop élevés seraient susceptibles d'encourager les délocalisations. On rappellera que le taux s'applique au prix effectif de la transaction.

Nos interlocuteurs du secteur financier nous ont fait remarquer que les taux n'étaient faibles qu'en apparence puisque l'effet de cascade propre aux transactions n'avait pas été pris en compte par la Commission. Ainsi un simple achat d'action à la Bourse entraîne des achats et des ventes entre plusieurs parties prenantes comprenant les courtiers, les chambres de compensation, et la centrale de compensation. A ce stade du projet, seule la centrale de compensation est exemptée du paiement de la taxe, si bien qu'il faut ajouter aux taxes payées par l'acheteur et le vendeur celles qui seraient payées par les deux courtiers et les deux chambres de compensation, chaque fois à l'achat et à la vente, ce qui conduit dans le meilleur des cas à un taux de 2,2 % pour une simple transaction. Cet effet de cascade sera peut-être corrigé dans le projet de coopération renforcée, mais dès le départ, il a naturellement joué contre le projet de directive. Pourtant, il n'entrait sans doute pas dans l'intention de la Commission pour qui la transaction n'est qu'un achat et une vente.

Mais il y a d'autres obstacles au consensus.

Ainsi les Etats membres qui s'opposent à la taxe ont rappelé que le coût de la taxe finirait par peser sur les clients du secteur bancaire et non sur les établissements financiers eux-mêmes.

Ces clients comprennent de simples particuliers, mais aussi des institutions qui interviennent constamment sur les marchés et tout particulièrement les fonds de pension. La taxe a été présentée alors comme une attaque directe contre le pouvoir d'achat des retraités. De même, les fonds d'investissement verraient leurs coûts de gestion alourdis alors que la mutualisation des dépôts avait pour mérite de diminuer les coûts de gestion pour les petits investisseurs.

Enfin, l'instauration de la TTF aurait, pour la Commission, un effet négatif sur la croissance. C'est ce qu'elle indique dans sa première étude d'impact du projet de directive. Cependant, à la demande réitérée du Parlement européen, la Commission a présenté une nouvelle étude d'impact moins négative, semant le doute dans les esprits.

En outre, il y a d'autres modèles de taxation du secteur financier qui vont influencer la coopération renforcée. En s'engageant dans la coopération renforcée, quelques Etats membres songent déjà plus à un droit de timbre qu'à une taxe Tobin européenne, et ils n'excluent pas de s'inspirer du droit de timbre à l'anglaise ou à la suisse, de l'impôt de bourse réintroduit par la France, voire d'une imposition nouvelle de l'activité financière (comme le « Financial Activities Tax »).

Le « Stamp Duty » anglais et la « Bank Levy ».

Le « Stamp Duty » est un impôt dû au titre des transactions portant sur les actions de sociétés britanniques et sur les actions de sociétés étrangères enregistrées au Royaume-Uni, mais aussi sur les options d'achat et sur les droits provenant d'actions déjà détenues,

Le taux de cette taxe est de 0,5 % (1,5 % en cas de transfert à l'étranger). La recette annuelle varie entre 2,5 et 3,5 milliards de Livres.

A côté du « Stamp Duty » existe, depuis 2011, la « Bank Levy » sur le passif des banques établies au Royaume-Uni dès que la somme de leurs dettes dépasse 20 milliards de Livres.

Le taux de la taxe est actuellement de 0,04 % et les recettes d'environ 2 milliards de Livres.

Ce sont deux pistes qui peuvent entrer en concurrence avec la TTF.

La « Financial Activities Tax » dite « taxe sur les bonus »

La F.A.T. est un concept soutenu par le FMI. Il s'agit d'une taxe sur la rémunération des banquiers et sur le résultat net des banques. Le FMI a présenté son projet devant les pays du G20. La Commission a soutenu quelque temps ce projet avant de se rallier à la TTF et de rédiger l'actuel projet de directive.

Cette taxe est injustement appelée « taxe sur les bonus », car elle se propose de taxer, au-delà des bonus, l'ensemble des rémunérations et des profits ; mais elle ne vise que le secteur bancaire.

Le Droit de timbre suisse 

C'est un impôt qui a fait ses preuves depuis 1918 parce qu'il a été régulièrement adapté. Il frappe le transfert de propriété lorsque la possession des titres passe d'un détenteur à un autre. Les titres concernés sont les actions, les obligations, les parts de fonds et certains produits dérivés. La mutation doit s'opérer à titre onéreux. La taxe est de 1,5 %o pour les titres suisses et de 3 %o pour les titres étrangers pour chaque transaction (chaque partie en paie la moitié). Banques et agents de change étrangers sont exonérés ainsi que les instruments collectifs suisses ou étrangers. C'est un impôt simple et efficace.

La TTF à la française : un simple droit de timbre

La loi de finances rectificative du 14 mars 2012 crée une taxe sur les achats d'actions françaises. Le champ d'application est réduit par rapport au projet de directive sur la TTF et même par rapport à l'ancien impôt de bourse français supprimé en 2007, mais cette assiette réduite devait éviter de créer un désavantage compétitif pour les marchés financiers français.

Il s'agit d'imposer le transfert d'actions françaises, sur un marché réglementé français, mais seulement d'actions d'entreprises dont la capitalisation boursière dépasse le milliard d'euros. Le taux était de 0,1 %. Le dispositif était considéré comme une amorce en attendant l'adoption d'une TTF.

Le projet de la nouvelle loi de finances rectificative pour 2012 veut multiplier le taux par 2.

J'en viens maintenant aux contours prospectifs de la coopération renforcée.

Mais tout d'abord un mot sur les pistes du Parlement européen qui oscillent entre réalisme et idéologie. Car, naturellement, le Parlement européen s'est prononcé sur le projet de directive de la Commission. Nous avons d'ailleurs rencontré l'auteur du rapport, Mme Annie Podimata, très optimiste sur l'issue de la coopération renforcée et considérant la TTF comme « un instrument de sortie de crise ». Les taux ont été jugés adaptés, mais il a été suggéré, avec beaucoup de réalisme, de dispenser de la taxe les fonds de pension.

Cependant, en contrepartie de cette option réaliste, le Parlement étend le champ d'application de la TTF en ajoutant un « principe de lieu d'émission » et en le combinant avec le principe de résidence. Ainsi les institutions financières situées en dehors de l'Union seraient également obligées de payer la TTF quand elles négocient des titres émis à l'origine dans l'Union européenne.

Le Parlement envisage de lourdes sanctions en cas de fraudes et souhaite que, tant que la taxe n'est pas payée, la mutation soit considérée comme nulle.

Le Parlement n'exige pas que le produit de la TTF soit transféré au budget de l'Union, laissant pour l'instant cette importante question pendante.

Pour ma part, je regrette de devoir signaler que le débat sur le partage du produit d'une éventuelle TTF s'est arrêté.

Quoi qu'il en soit, nous nous engageons dans une coopération renforcée et plusieurs étapes nous attendent. Au terme d'un débat d'orientation des ministres des finances des 27 Etats membres, le 22 juin, à Luxembourg, la présidence danoise de l'Union européenne a constaté qu'aucun accord ne pouvait être trouvé à l'unanimité sur la directive instaurant la TTF, mais qu'un nombre significatif de pays étaient prêts à former une avant-garde (ils seraient entre 9 et 12), à savoir l'Autriche, l'Allemagne, la France, la Belgique, le Portugal, la Slovénie, la Grèce, l'Espagne et sans doute l'Italie, la Pologne, la Slovaquie et l'Estonie. Ces Etats doivent maintenant amorcer la deuxième étape : l'envoi à la Commission d'une lettre détaillant leur projet, ce qui est nettement plus difficile, car ils se divisent déjà en deux écoles (ceux qui veulent créer la TTF en amendant le texte du projet de directive et en avançant par petits pas, et ceux qui veulent une taxation du secteur financier adaptée et efficace tout de suite et pas forcément une TTF).

La troisième étape consistera pour la Commission à vérifier que toutes les conditions de la coopération renforcée fixées par le traité sont respectées et, entre autres, l'absence de risque de créer des distorsions au sein du marché intérieur. Si les conditions sont respectées, la Commission proposera au Conseil d'autoriser formellement la coopération renforcée. Le Conseil devra se prononcer à la majorité qualifiée quand le projet aura aussi reçu le consentement du Parlement, ce qui constitue la quatrième étape.

Enfin, la Commission fera une nouvelle proposition législative en bonne et due forme qui devra être adoptée selon la procédure de codécision.

Au cours de ces étapes, les pays opposés à la TTF auront tout le loisir de vérifier que le projet de coopération renforcée ne lèse pas leurs intérêts. C'est là que sont les difficultés.

Quant aux contours de la coopération renforcée, ils ne sont pas encore très précis d'autant plus que la France et l'Espagne ont demandé que l'on adopte une approche graduelle qui exclurait, dans un premier temps, les produits dérivés et les fonds de pension et peut-être même les fonds d'investissement.

Ailleurs, on étudie déjà des variantes à la TTF afin d'élargir, sinon d'affermir, le consensus. Une piste existerait du côté de la TVA selon l'Autriche. Une autre consisterait à généraliser le droit de timbre.

Le commissaire européen, M. Algirdas Semeta, s'est engagé à réaliser une nouvelle étude approfondie sur l'impact économique de la TTF.

De source officieuse, on s'orienterait peut-être vers une première étape minimaliste (champ d'application étroit) ; puis on procèderait par étapes. Toutefois, il faudrait d'abord convaincre du bien-fondé de la TTF ceux qui entrent dans la coopération renforcée avec l'idée que la TTF est dépassée et qu'il faut envisager un autre type de taxation du secteur financier.

Quoi qu'il en soit, un débat d'orientation sur le sujet aura lieu lors de l'ECOFIN du 9 octobre prochain.

Ce qui est curieux avec la TTF, c'est qu'il existe presque partout un consensus enthousiaste sur le principe et sa justesse et que très vite on se heurte aux difficultés dès qu'on aborde sa mise en oeuvre.

En conclusion, je dirai qu'une fois de plus, l'Europe avance lentement mais elle avance...

Si l'on regarde les choses avec objectivité et pragmatisme, rien n'est encore gagné pour la TTF, mais ce qui est acté et gagné à l'heure où je vous parle, c'est l'idée qu'il faut mettre sur pied une taxation européenne du secteur financier, en gardant à l'esprit qu'il faut le faire sans perdre de parts de marché dans ce secteur où l'Europe n'est déjà plus en position dominante.

M. Simon Sutour, président. - Je remercie Mme Fabienne Keller pour la clarté de son exposé et je rappelle que je soutiens le principe de la TTF depuis plus de quinze ans.

M. Jean Bizet. - J'avoue mon scepticisme et, selon moi, en matière de TTF, c'est « tout le monde ou personne » qui est le principe qui doit prévaloir. Sur le principe, je suis un adepte des coopérations renforcées. Après les contentieux matrimoniaux et le brevet, ce serait la troisième, mais le contexte est très différent. Il y aurait un risque sérieux de marginalisation des participants à cette coopération renforcée. Le Président d'Euronext nous a dit récemment que l'Europe n'était plus en position dominante sur les marchés financiers et que la City était la tête de pont des Etats-Unis. L'instauration de la TTF achèverait de faire décrocher l'Europe continentale.

M. André Gattolin. - Je remarque, si je comprends bien, que quelle que soit la solution choisie (directive européenne, proposition du Parlement européen, coopération renforcée selon la première école), la TTF implique des parties extérieures à l'Union européenne ou des pays qui n'entreraient pas dans la coopération renforcée. Cela complique la situation puisque ces pays seraient contraints de payer la TTF sans l'avoir voulu.

Quant au risque d'affaiblir les marchés européens, je n'y crois pas, car il y a une telle activité que quelques pourcents ne changeront rien.

Mme Fabienne Keller. - C'est une idée qui fait son chemin. Pour la taxe française, il serait bon de savoir si son produit tombe dans le budget général ou pas... Je signale que le principe de résidence rend difficile la délocalisation des transactions. Je confirme que la TTF aurait bien des conséquences (fiscales ou simplement administratives) même sur les pays qui ne l'adopteraient pas, mais je ne peux pas me prononcer sur ce que sera le texte de la coopération renforcée. Il faudra être vigilant.

M. Simon Sutour, président. - C'est une cause juste et pour savoir si sa mise en oeuvre est possible, il faut se lancer dans cette mise en oeuvre.