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Recherche et propriété intellectuelle

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil définissant les règles de participation au programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» (2014 2020) et les règles de diffusion des résultats
COM (2011) 810 final  du 30/11/2011

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 07/12/2011
Examen par la commission des affaires européennes le 25/07/2012

Recherche et propriété intellectuelle

Textes E 6898, E 6899, E 6900, E 6901,
E 6904, E 6912, E 6913 et E 6997

Rapport de M. André Gattolin
sur le programme-cadre européen de recherche et d'innovation

(Réunion du 25 juillet 2012)

M. Simon Sutour. - Nous avons deux sujets fort importants à notre ordre du jour : l'avenir de la recherche et de l'innovation en Europe, et la taxe sur les transactions financières. Nous allons commencer par le programme de recherche européen « Horizon 2020 » qui constitue le volet « recherche » du projet de cadre financier européen. Je donne la parole à André Gattolin.

M. André Gattolin. - Merci monsieur le Président !

Vaste sujet que la recherche et l'innovation ! Dans le cadre des perspectives 2014-2020 actuellement en discussion à Bruxelles, la Commission européenne a présenté son huitième programme-cadre pour la recherche. Et après s'être prononcée sur la politique agricole commune et la politique de cohésion, il était important que notre commission s'y intéresse. Et ce d'autant que notre dernier travail sur ce sujet remonte au 5è programme-cadre !

Qu'est-ce que ce programme ?

Le 30 novembre dernier, la Commission européenne a dévoilé un paquet législatif de sept textes consacrés au programme-cadre pour la recherche et l'innovation baptisé « Horizon 2020 » (ou Horizon « vingt-vingt »). Vous le savez, depuis 1984, la Communauté puis l'Union européenne ont apporté un soutien financier toujours plus important à la recherche et au développement technologique à travers des programmes pluriannuels. Nous sommes actuellement dans l'exécution du septième programme-cadre qui couvre les années 2007 à 2013 et, comme pour les autres politiques européennes, des discussions ont commencé au Conseil et au Parlement européen pour la période 2014-2020.

Or, ce programme présente deux nouveautés majeures.

Tout d'abord, je dirais qu'Horizon 2020 est un peu plus que le huitième-programme cadre pour la recherche. Pourquoi ? Dans sa stratégie Europe 2020 pour la relance de l'économie, le Conseil européen a fixé comme objectif d'atteindre un niveau de 3 % du produit intérieur brut pour les investissements en recherche et développement. L'idée est qu'en investissant dans le renforcement du savoir, dans le partage des connaissances et dans l'innovation technologique, on créera les produits, les entreprises et les emplois de demain. Or, cet objectif de 3 % figurait déjà dans la stratégie de Lisbonne mais il n'a jamais été atteint.

Que s'est-il passé ?

Premièrement, si les investissements de l'Union européenne en recherche et innovation ont augmenté sur la période, ils sont restés bien en-dessous de ceux de ses concurrents mondiaux : jusqu'à 2 % en 2009 en Europe contre 2,9 % aux États-Unis et 3,36 % au Japon ! Deuxièmement, l'investissement privé a fait défaut. En France, il ne représente que 51 % de l'effort de recherche contre 78 % au Japon. L'objectif ayant été réaffirmé, cette situation ne pouvait plus durer. L'Europe dispose d'un niveau de recherche qui figure parmi les meilleurs du monde, mais ce niveau d'excellence ne se traduit pas dans la production de brevets et de produits nouveaux. Autrement dit, l'Europe cherche beaucoup, trouve souvent, mais elle peine à innover au profit de sa compétitivité, de son économie et de la société tout entière.

C'est la raison pour laquelle la Commission européenne propose désormais d'associer au sein d'un même programme-cadre la recherche et l'innovation pour les faire travailler ensemble sur des sujets déterminés. Par innovation on entend transformation technologique et mise en oeuvre industrielle.

Cette évolution me paraît bienvenue. Pour retrouver de la compétitivité, nous ne devons pas seulement nous lancer dans une course à la baisse des coûts de production dans laquelle nous perdrons toujours face à des pays où la main-d'oeuvre est beaucoup moins chère. Mais nous devons nous appuyer sur notre intelligence, sur notre créativité et sur une production de qualité !

Le programme-cadre est assez complexe et manque parfois de lisibilité. Il comporte de nombreux programmes et domaines d'action pour lesquels je n'entrerai pas dans le détail, Je me contenterai de vous en présenter les trois grandes priorités.

En premier lieu, la Commission propose de renforcer l'excellence scientifique européenne. Elle est essentielle et elle doit le rester ! Vouloir intégrer davantage le secteur marchand aux programmes de recherche et d'innovation est nécessaire, mais cela ne doit pas se faire au détriment du soutien à la recherche et aux chercheurs. En outre, l'excellence doit rester le maître mot pour la recherche en Europe. La Commission semble l'avoir bien compris puisqu'elle propose de renforcer les outils dédiés uniquement à la recherche en les dotant d'un budget de plus de 27 milliards d'euros sur sept ans.

Ces fonds seront affectés, d'une part, à des outils anciens et connus des chercheurs comme les actions Marie Curie pour leur formation et leur mobilité et, d'autre part, au financement d'infrastructures d'envergure mondiale et à la promotion de technologies radicalement nouvelles. Surtout, il est prévu de doubler le budget du Conseil européen de la recherche qui définit la stratégie scientifique générale de l'Union européenne et attribue des bourses à des scientifiques sélectionnés uniquement sur le critère de l'excellence. Indépendamment des sujets de recherche et des cadres nationaux, ces bourses viennent aider le travail des chercheurs dans les laboratoires.

Deuxième priorité : assurer la primauté industrielle de l'Union européenne dans le monde. Ce programme vise à intégrer dans le programme-cadre les politiques dites d'innovation et de leur attribuer une enveloppe de 20 milliards d'euros sur la période. Cela passe par trois formes distinctes de soutien. Tout d'abord, il s'agira de soutenir l'innovation dans le domaine des technologies génériques industrielles comme les technologies de l'information et la communication. Ce sont des technologies qui ont la capacité d'être utilisées dans toute une série de domaines. Ensuite, cela passera par un renforcement de l'accès au financement à risque avec la mise en place d'un mécanisme d'emprunt à l'échelle de l'Union et l'instauration d'un mécanisme de fonds propres pour remédier aux carences du marché européen du capital-risque. Enfin, et c'est un point très important, la Commission propose de centrer son action sur les petites et moyennes entreprises innovantes. C'est en elles que réside le plus grand potentiel d'innovation et de créativité. Aussi, elles bénéficieraient d'un outil de financement qui interviendrait en complément du programme COSME (Competitiveness of enterprises and small and medium enterprises), le nouveau programme pour la compétitivité des entreprises. Surtout, l'Union prévoit que 20 % des financements totaux doivent leur être destinés. Un gros effort serait ainsi fait, puisqu'on estime qu'actuellement se pourcentage se situe autour de 12 à 15 %.

Troisième priorité et deuxième grande nouveauté d'Horizon 2020, une approche radicalement nouvelle est proposée pour l'orientation des subventions. Elle consiste à non plus orienter les financements vers des secteurs de recherche déterminés, mais en ciblant les grands défis de société auxquels l'Europe est confrontée et dont l'ampleur est telle qu'aucun État membre ne peut y répondre seul. L'idée est d'améliorer l'impact des politiques européennes de recherche et d'innovation dans le cadre de politiques générales. Différents programmes de recherche et d'innovation associant universités, laboratoires, grandes et petites entreprises permettraient de trouver des solutions à ces problèmes sociétaux.

Sans les détailler - vous les trouverez dans le rapport -, sept défis ont été identifiés. Ils couvrent l'ensemble des politiques européennes. Un gros effort budgétaire serait fait, puisque près de 36 milliards d'euros seraient affectés à cette orientation nouvelle, soit 45 % du budget.

Je m'arrête là pour la présentation du programme et aborde des aspects plus politiques.

Cet ensemble de propositions a été bien accueilli en Europe. Il est frappant de constater que tant du côté du Conseil que du côté du Parlement européen, il n'y a pas d'opposition majeure aux nouvelles orientations proposées par la Commission. Les chercheurs que j'ai pu rencontrer, des représentants du CNRS ou de la Conférence des présidents d'université, se sont montrés eux aussi favorables au projet. Un grand groupe comme GDF-Suez le soutient, lui aussi.

Enfin, l'effort de simplification a été salué et est soutenu par beaucoup. Les procédures d'appel d'offres, les règles de participation et d'éligibilité rendent difficiles d'accès les financements européens, notamment pour les acteurs les plus petits : PME-PMI, mais également les petits laboratoires. Et il existe une vraie demande de simplifier l'ensemble de ces procédures. Des discussions sont encore en cours à ce sujet qui reste... complexe !

Bien entendu, un programme aussi important comporte beaucoup de détails qui feront l'objet de longues négociations, mais la nouvelle orientation et la nouvelle architecture semblent satisfaire l'ensemble des acteurs politiques. Certes, la volonté de la Commission européenne, et surtout de son Président, de vouloir faire de l'Institut européen d'innovation un « M.I.T. » à l'européenne suscite quelques réserves au Conseil et au Parlement européen, mais il n'y a pas d'opposition majeure. Il faut dire que le consensus obtenu tient beaucoup à la méthode de travail choisie par la Présidence danoise. Elle avait proposé que les délégations du Conseil se mettent d'accord sur le fond du programme sans évoquer le budget qui serait négocié dans le cadre plus large du cadre financier pluriannuel pour 2014-2020.

Aussi, la véritable interrogation qui demeure concerne le budget d'Horizon 2020. Le Parlement européen avait demandé 100 milliards d'euros. Nous n'en sommes pas là, mais la proposition de la Commission européenne est ambitieuse : plus de 80 milliards d'euros. Cela en fait le troisième poste de dépense en Europe derrière la politique agricole commune et la politique de cohésion. Mais loin derrière ! Dans le projet initial de la Commission, la PAC se verrait dotée de 387 milliards d'euros et la politique de cohésion près de 376 ! Nous ne sommes pas dans la même catégorie et pourtant les dépenses en recherche et développement figurent au second rang des objectifs de la stratégie Europe 2020...

Ce budget est en augmentation, certes, mais celle-ci est relative. Le précédent budget comportait une forte progressivité. Tant et si bien que pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, le budget proposé dans Horizon 2020 pour 2014 permettrait tout juste un maintien des subventions pour la recherche au niveau de celles de 2013. Car il faut tenir compte du fait que, désormais, un certain nombre de subventions viseront des activités proches du marché et non plus seulement la recherche. C'est pourquoi, il me paraît important de soutenir le budget proposé.

Ce ne sera pas simple. Nous savons tous d'expérience que les discussions qui vont s'engager à l'automne sur le cadre financier pluriannuel, le CFP, seront très difficiles. Aujourd'hui, la plupart des délégations au Conseil sont favorables à un budget fort pour la recherche, même les États les moins sujets à la dépense européenne. Le 6 juillet, une première étape est intervenue en ce sens avec la réintégration d'ITER et GMES dans le CFP, avec une ligne propre à chacun et distincte du budget global de la recherche. Cependant, la situation économique et financière de l'Europe pourrait freiner un certain nombre de pays lorsqu'il faudra s'engager dans des investissements d'avenir.

Lors de son audition la semaine dernière au Sénat, Bernard Cazeneuve nous a affirmé que le Gouvernement français avait indiqué à la présidence chypriote qu'il souhaitait que le budget d'Horizon 2020 soit préservé. Ces dépenses sont nécessaires non seulement pour relancer l'économie et créer les emplois de demain, mais aussi pour conserver une recherche d'excellence. Préservons-les !

Sur le fond, vous l'aurez compris, ce programme est un bon programme, qui est bien accueilli. C'est pourquoi j'ai préféré soumettre à l'approbation de notre commission la publication d'un rapport d'information. Néanmoins, la question de l'enveloppe budgétaire d'Horizon 2020 reste pour moi préoccupante et je regarderai avec attention les propositions qui seront faites en octobre. Le cas échéant, je me permettrai de revenir vers vous si une prise de position plus forte de notre commission et de notre assemblée est nécessaire.

Je vous remercie.

M. Jean Bizet. - Je voudrais remercier le rapporteur pour la clarté et la précision de son rapport, qui nous permet de bien situer la part de ce programme dans les grands équilibres budgétaires. Je souhaite également faire quelques remarques.

Concernant les fonds de cohésion, je suis en charge d'un groupement d'action locale dans le cadre d'un « pays ». Je constate avec satisfaction qu'en ce qui concerne la dévolution, la maîtrise et l'utilisation des fonds de cohésion, tout est fait au plus proche du territoire. J'y attache beaucoup d'importance, car c'est comme cela qu'on utilisera le plus intelligemment et le plus pertinemment ces fonds. J'ai vu deux périodes se succéder et je trouve qu'il y a une amélioration, par le canal des régions, de leur emploi.

Au sujet de la recherche et l'innovation, le budget est élevé, certes, mais j'espère qu'il pourra être maintenu, même dans cette période de restriction budgétaire. L'objectif de 3 % de dépenses me paraît justifié, tout comme le fait de renforcer notre compétitivité sur la base de l'intelligence et de l'innovation. Cependant, comme notre rapporteur, je regrette la faiblesse de l'investissement privé en la matière. Il serait intéressant de comprendre d'où provient cette carence, car il n'est pas dans notre culture, en Europe et particulièrement en France, de jouer la carte de la recherche et de l'innovation et du dépôt de brevets. Je me réjouis de la focalisation des investissements vers les PME-PMI qui me paraissent stratégiques et quant à la simplification, elle me paraît toujours souhaitable.

A la marge de notre sujet, je voudrais évoquer la question du brevet. Si cela est possible, Monsieur le Président, j'aimerais bien qu'à la rentrée notre collègue Richard Yung, qui suit ces questions, nous explique les dernières évolutions de ce dossier. L'adoption du brevet européen a encore été repoussée, alors que nous étions dans la dernière ligne droite et qu'un point d'équilibre avait été trouvé. Les députés européens ont rejeté ce compromis et j'aimerais en connaître les raisons.

Enfin, une question me tient à coeur, c'est celle d'un titre de propriété intellectuelle un peu particulier, le certificat d'obtention végétale. Ce brevet a été pensé en France mais ne trouve pas assez d'écho en Europe. Il existe en ce domaine une grande rivalité avec les États-Unis qui ne voient qu'à travers le brevet. Or, le certificat d'obtention végétale est beaucoup plus pertinent en matière de recherche : plutôt que de la capter, il permet la progression de la recherche. Quand vous déposez un brevet, vous sanctuarisez le domaine breveté, tandis qu'un certificat d'obtention végétal peut être utilisé par un chercheur pour le faire évoluer. Nous sommes en train de perdre une bataille avec les États-Unis et c'est dommage.

Mme Bernadette Bourzai. - Ce sujet est ardu et les programmes sont souvent complexes. Le rapport de notre collègue me semble en un éclairage tout à fait utile et je l'en remercie. Je souhaite que nous ayons un budget pour la recherche et l'innovation conséquent, parce qu'on ne peut pas toujours en faire une priorité et ne pas s'en donner les moyens.

Sur la simplification, je me permettrai d'émettre un petit doute, car toutes les fois où on a voulu simplifier les choses à Bruxelles, on les a compliquées ! Je me souviens que lors des négociations sur le précédent PCRDT, les députés européens dénonçaient déjà la complexité des programmes et les difficultés pour accéder aux financements. Je crois également qu'il y a beaucoup de difficultés dans l'exécution du programme. Il faudra gagner en efficacité sur ce point dans le huitième programme.

Par ailleurs, je me réjouis de la réintégration d'ITER et GMES dans le cadre financier pluriannuel. Cela permettra de les pérenniser. Ce sont des programmes très lourds et les laisser en-dehors de ce cadre financier les aurait menacés.

Enfin, je partage l'avis de Jean Bizet sur l'importance de la question des brevets et je crois qu'il serait utile de faire un point sur ce sujet.

M. André Gattolin. - La question des brevets nécessiterait une approche plus globale. J'ai découvert comme vous les informations concernant l'ajournement des décisions. J'ai le sentiment qu'il y a une polémique autour des trois centres et que sur les critères, l'idée est d'arriver à un brevet véritablement européen et de sortir d'une compétition interne à l'Europe qui est dommageable. Je crois aussi que cette décision du Parlement européen s'inscrit dans les relations conflictuelles qu'il entretient avec le Conseil ces derniers temps. En tous cas, je le regrette, car un brevet européen est très important pour la recherche. Je rappelle que le premier producteur de brevets en France c'est le CNRS !

Sur la faiblesse de l'investissement privé dans la recherche en France et dans l'Union, je crois que cela tient au fait qu'il n'y a pas assez de recherche « bottom-up » ou ascendante. Contrairement à la recherche «top-down » où une décision politique oriente les recherches, on peine a faire remonter des projets innovants. Lors de son audition, le ministre Bernard Cazeneuve a envisagé de faire du « bottom-up » dans le cadre du pacte de croissance et d'emploi. Cela consistera à identifier des projets au niveau des villes et des régions et de les faire remonter vers l'Union européenne. Cela me semble judicieux.

Concernant le pacte de croissance, ce qui d'une certaine façon me préoccupe, c'est qu'il comporte de fortes orientations vers l'innovation et la recherche. Je crains que lorsque les négociations sur le CFP se durciront, les partisans de la PAC, d'une part, et les partisans de la cohésion, d'autre part, ne disent : « la recherche et l'innovation ont déjà été bien aidées par le pacte de croissance, il n'est pas nécessaire d'affecter un budget si important au programme-cadre Horizon 2020 ».

Sur les PME, un aspect important concerne leur taille qui est très différente en France et en Allemagne, par exemple. Il existe même des conglomérats de PME, soutenus par les Länder allemands pour l'exportation et la demande de subventions européennes. C'est un exemple dont on pourrait s'inspirer.

Cela nous permettrait d'améliorer la part des soutiens européens à la recherche française. La France finance près de 17 % du budget européen et ne reçoit que 11 % des fonds alloués à la recherche. Pour améliorer ce résultat, il faudra mettre fin en France à la concurrence entre les appels d'offres nationaux et les appels d'offres européens. La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, Geneviève Fioraso nous a redit combien les chercheurs s'étaient détournés des fonds européens quand le plan de relance français a été adopté en 2009. Or, il existe des initiatives intéressantes ailleurs en Europe : le Royaume-Uni a prévu que les projets de qualité étaient d'abord soumis à l'Union européenne pour une demande de subvention et, s'ils n'obtenaient pas cette dernière, ils étaient réintégrés dans le programme national. C'est tout à fait pertinent. Et, de plus, cela évite aux chercheurs de devoir monter des dossiers sur des critères différents et allège ainsi leurs charges administratives, dont tous ceux auditionnés ont souligné la lourdeur.

Concernant ITER et GMES, je suis tout à fait d'accord avec ce qui a été dit. Des programmes aussi importants ont besoin de visibilité sur leurs financements à moyen terme.

Sur la simplification, il ne faut pas qu'elle soit une simplification pour la Commission qui gère les financements mais bien pour les acteurs qui les demandent ! Cela reste un sujet complexe...

À l'issue du débat, la commission a autorisé la publication du rapport.